農(nóng)村最低生活保障政策在實(shí)施過(guò)程中的瞄準(zhǔn)分析*

易紅梅 張林秀

(中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所農(nóng)業(yè)政策研究中心，北京100101)

農(nóng)村最低生活保障政策在實(shí)施過(guò)程中的瞄準(zhǔn)分析*

易紅梅 張林秀

(中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所農(nóng)業(yè)政策研究中心，北京100101)

隨著我國(guó)扶貧戰(zhàn)略從區(qū)域扶貧向個(gè)人扶貧的轉(zhuǎn)變，2007年我國(guó)在農(nóng)村地區(qū)全面建立了最低生活保障制度。基于一份具有全國(guó)代表性的農(nóng)戶(hù)資料，本文采用赤貧指數(shù)從多維度度量了農(nóng)戶(hù)的貧困程度，并將其應(yīng)用于農(nóng)村最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)效率研究。赤貧指數(shù)越低，表示農(nóng)戶(hù)越貧困，理論上，這些農(nóng)戶(hù)也越應(yīng)該獲得領(lǐng)取最低生活保障資格。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村最低生活保障制度瞄準(zhǔn)效率不高，瞄準(zhǔn)遺漏和瞄準(zhǔn)漏出同時(shí)存在。其中，在村級(jí)層面的分析結(jié)果發(fā)現(xiàn)，樣本村中只有25.5%的最貧困農(nóng)戶(hù)在2007年得到了低保;同時(shí)，處于赤貧指數(shù)最低端的20%和40%的農(nóng)戶(hù)分別只得到了最低生活保障名額的50.67%和73.33%。而在獲得最低生活保障的農(nóng)戶(hù)中，有1/5以上的農(nóng)戶(hù)認(rèn)為低保金對(duì)改善他們家庭經(jīng)濟(jì)狀況幫助很小或者沒(méi)有任何幫助。基于以上研究結(jié)論，本文認(rèn)為政府在繼續(xù)增加對(duì)農(nóng)村最低生活保障制度的財(cái)政投入的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在建立健全更為規(guī)范完善的收入核算標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，從研究和實(shí)踐兩個(gè)方面繼續(xù)探索發(fā)展適合我國(guó)農(nóng)村的多維度的貧困戶(hù)鑒別制度，提高農(nóng)村低保的瞄準(zhǔn)效率。

農(nóng)村低保;赤貧指數(shù);瞄準(zhǔn)

隨著我國(guó)扶貧進(jìn)程的推進(jìn)與近年貧困人口特征和致貧原因的改變［1－3］，我國(guó)的扶貧戰(zhàn)略開(kāi)始從區(qū)域扶貧轉(zhuǎn)向個(gè)人扶貧，其中一項(xiàng)重要的舉措就是自2007年在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“低保”)［4］。盡管早在1992年山西省佐云縣就率先開(kāi)展農(nóng)村低保工作，但是在2004年以前，我國(guó)農(nóng)村低保工作進(jìn)展緩慢，全面建立農(nóng)村低保制度的僅有北京、天津、上海3個(gè)直轄市和浙江、廣東2省，且維持了較長(zhǎng)時(shí)間［5－6］。自《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確要求“有條件的地方要積極探索建立農(nóng)村低保生活制度”以后，情況才發(fā)生了顯著的變化，截止到2006年11月，建立農(nóng)村低保制度的縣(市、區(qū))數(shù)則達(dá)到了1 791個(gè)，占全國(guó)縣市總數(shù)的63%。2007年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障的通知》，旨在“通過(guò)在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題”。而農(nóng)村低保制度的目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)，在實(shí)際工作中面臨的首要問(wèn)題就是能否準(zhǔn)確地識(shí)別或者瞄準(zhǔn)救助對(duì)象。根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障的通知》，農(nóng)村最低生活保障對(duì)象是“家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民”。實(shí)際操作中，享受農(nóng)村低保的主要標(biāo)準(zhǔn)是家庭人均收入低于官方規(guī)定的低保門(mén)檻。但依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行瞄準(zhǔn)在目前面臨諸多挑戰(zhàn)。同時(shí)，我國(guó)目前關(guān)于農(nóng)村低保制度瞄準(zhǔn)的研究非常有限，并且都是一些個(gè)案研究或者小樣本分析，缺乏廣泛的代表性［7－11］。因此，本研究將利用一份具有全國(guó)代表性的農(nóng)戶(hù)調(diào)查數(shù)據(jù)，在可持續(xù)農(nóng)戶(hù)生計(jì)框架下評(píng)估我國(guó)農(nóng)村低保制度的瞄準(zhǔn)效率，并在此基礎(chǔ)上為進(jìn)一步完善農(nóng)村低保制度的發(fā)展提供政策建議。

1 可持續(xù)農(nóng)戶(hù)生計(jì)框架與赤貧指數(shù)

1.1 理論框架

越來(lái)越多的研究表明，收入只能反映貧困的一個(gè)方面，而不能充分反映收入之外其他維度的貧困［4，7，12－16］。并且，即便收入指標(biāo)能夠較好地度量貧困［4］，農(nóng)民家庭人均純收入的計(jì)算仍然面臨著統(tǒng)計(jì)口徑不一致、收入難以貨幣化、非農(nóng)收入具有隱蔽性等困難［5－6，8，17－18］。為了能更加準(zhǔn)確地瞄準(zhǔn)窮人，需要在收入維度之外，從多個(gè)維度來(lái)識(shí)別和瞄準(zhǔn)窮人。而可持續(xù)生計(jì)方法的提出來(lái)源于20世紀(jì)80年代和90年代早期對(duì)貧困的屬性的理解的深入，能夠考慮貧困的所有可能方面和與此相關(guān)的所有不可持續(xù)的生活方式。目前，被廣泛接受的關(guān)于生計(jì)的定義是“生計(jì)是謀生的方式，該謀生方式建立在能力、資產(chǎn)(包括儲(chǔ)備物、資源、要求權(quán)和享有權(quán))和活動(dòng)基礎(chǔ)之上”［19－20］。這個(gè)定義的重要特征就在于它直接關(guān)注資產(chǎn)與在實(shí)踐中所擁有的選擇之間的聯(lián)系，以及在此基礎(chǔ)上追求創(chuàng)造生存所需的收入水平的不同的行動(dòng)［21］。

從可持續(xù)生計(jì)的角度，英國(guó)IDS將赤貧定義為“由于不可持續(xù)的生計(jì)而造成的一種極端貧困的狀態(tài)”［22］，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了赤貧指數(shù)［13］。Sharp最早將赤貧指數(shù)應(yīng)用于埃塞俄比亞的貧困研究，近年國(guó)內(nèi)也有學(xué)者參考Sharp構(gòu)建赤貧指數(shù)的方法用生計(jì)資產(chǎn)的多少來(lái)評(píng)價(jià)農(nóng)戶(hù)的脆弱性［7，15］。Sharp認(rèn)為赤貧指數(shù)因度量和綜合了赤貧的如下三個(gè)基本要素從而能很好地識(shí)別窮人:①農(nóng)戶(hù)滿(mǎn)足基本生存需要的能力;②農(nóng)戶(hù)對(duì)那些能使他們擺脫貧困的核心生產(chǎn)性資產(chǎn)的可及性;③農(nóng)戶(hù)對(duì)公共的或者私人的轉(zhuǎn)移支付的可及性［13］。因此，在構(gòu)建赤貧指數(shù)時(shí)，首先要選擇合適的變量(農(nóng)戶(hù)特征)來(lái)反映研究對(duì)象的以上三類(lèi)能力，其中，以往的研究通常將核心生產(chǎn)資產(chǎn)進(jìn)一步分為人力資本、自然資本、物質(zhì)資本和金融資本;同時(shí)并不直接以農(nóng)戶(hù)是否獲得轉(zhuǎn)移支付來(lái)度量農(nóng)戶(hù)對(duì)公共或私人轉(zhuǎn)移支付的可及性，而通常用農(nóng)戶(hù)的社會(huì)資本來(lái)代理。

根據(jù)能夠最大程度區(qū)分窮人和富人的原則，在以往的研究以及我國(guó)政府對(duì)農(nóng)村低保保障對(duì)象的界定的基礎(chǔ)上，本文選擇了16個(gè)變量從滿(mǎn)足基本生存需要的能力、核心生產(chǎn)性資產(chǎn)的可及性和轉(zhuǎn)移支付(社會(huì)資本)的可及性三個(gè)層面來(lái)度量我國(guó)農(nóng)戶(hù)的貧困程度 (表 1)［7，13，15，23］。其中，人均住房?jī)r(jià)值、人均消費(fèi)性資產(chǎn)價(jià)值被用來(lái)度量農(nóng)戶(hù)滿(mǎn)足基本生存需要的能力;家庭遇到困難時(shí)從他人處借得現(xiàn)金的能力、是否有親戚朋友在政府部門(mén)工作、以及是否使用電話(huà)/手機(jī)三個(gè)變量被用來(lái)度量農(nóng)戶(hù)的社會(huì)資本。并在選擇生產(chǎn)性資產(chǎn)的度量指標(biāo)時(shí)考慮了農(nóng)戶(hù)的教育水平(如，成年家庭成員的教育水平)、勞動(dòng)能力(如，家庭整體勞動(dòng)能力、成年男性勞動(dòng)力)、健康水平(如，健康成年勞動(dòng)力占農(nóng)戶(hù)總?cè)藬?shù)的比例)等常被傳統(tǒng)的貧困概念排斥在外的因素。

1.2 赤貧指數(shù)的計(jì)算

為了構(gòu)建一個(gè)綜合的指數(shù)，接著要對(duì)被挑選出來(lái)的變量進(jìn)行歸一化賦值。如果一個(gè)變量的值越大表示這個(gè)農(nóng)戶(hù)的生計(jì)狀況越好，那么將根據(jù)公式(1)進(jìn)行歸一化賦值;否則，應(yīng)該應(yīng)用公式(2)。

表1 計(jì)算赤貧指數(shù)的相關(guān)指標(biāo)Tab.1 Selection of variables for calculation of destitution index

其中，aji為農(nóng)戶(hù)j的第i個(gè)變量X歸一化后的數(shù)值;Xji為農(nóng)戶(hù)j對(duì)第i個(gè)變量X的實(shí)際取值;Xmini為樣本中第i個(gè)變量X的最小值;Xmaxi為樣本中第i個(gè)變量X的最大值。因?yàn)榉治龅闹饕康氖菫榱俗R(shí)別最貧困的人群，在實(shí)際操作中，通常需要對(duì)變量的取值范圍(最大值或者最小值)進(jìn)行截?cái)嗵幚恚瑥亩蛊浞植几蛹性谪毨丝诘囊欢恕?/p>

然后，本文將沿用Filmer和Pritchett的方法利用主成分分析計(jì)算出用來(lái)構(gòu)建赤貧指數(shù)的所有變量的權(quán)重(Wi)、均值(mi)和標(biāo)準(zhǔn)差(si)［24］，并進(jìn)一步根據(jù)公式(3)計(jì)算出每個(gè)農(nóng)戶(hù)的赤貧指數(shù)(Dj):

2 數(shù)據(jù)

本文使用的數(shù)據(jù)來(lái)自于中國(guó)科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心2008年在江蘇、四川、陜西、吉林和河北5省進(jìn)行的農(nóng)戶(hù)調(diào)查。該調(diào)查采用分層隨機(jī)抽樣的方法在全國(guó)調(diào)查了25個(gè)縣50個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)101個(gè)村2 020個(gè)農(nóng)戶(hù)。關(guān)于省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的詳細(xì)抽樣程序參見(jiàn)Yi等［25］。借助于農(nóng)戶(hù)調(diào)查資料，本文將能從多維度評(píng)估農(nóng)戶(hù)的貧困程度，并根據(jù)其貧困程度與其獲得低保的實(shí)際情況進(jìn)行對(duì)比，從而判斷農(nóng)村低保在樣本地區(qū)的瞄準(zhǔn)效率。

根據(jù)研究的需要，本文使用的農(nóng)戶(hù)調(diào)查數(shù)據(jù)從內(nèi)容上可以被概括為兩個(gè)層面:第一個(gè)層面是農(nóng)戶(hù)從農(nóng)村最低生活保障的獲益情況，例如，“2007年你家是低保戶(hù)嗎?(1=是;2=不是)”，“2007年你家拿到多少低保戶(hù)補(bǔ)貼(包括食物和現(xiàn)金)?(元)”，“這些低保補(bǔ)貼對(duì)你家的經(jīng)濟(jì)情況有多大改善?(1=很多;2=有一點(diǎn);3=很少;4=沒(méi)有)”等;第二個(gè)層面是農(nóng)戶(hù)家庭的基本信息，具體包括家庭成員的年齡、性別、教育、健康、就業(yè)情況;農(nóng)戶(hù)家庭的生產(chǎn)性資產(chǎn)(農(nóng)具和役畜等)、其他經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和消費(fèi)性資產(chǎn)(家具和電器等)的類(lèi)別與價(jià)值;以及農(nóng)戶(hù)的社會(huì)資本等信息。

此外，本次調(diào)查收集的村級(jí)數(shù)據(jù)中包括了2007年樣本村農(nóng)戶(hù)對(duì)低保的申請(qǐng)與批準(zhǔn)情況，具體信息包括“您村今年有多少農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)了低保戶(hù)?”和“您村今年有多少個(gè)低保戶(hù)申請(qǐng)被獲準(zhǔn)?”。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，2007年樣本村中只有60%提出了低保申請(qǐng)的農(nóng)戶(hù)最終獲得了低保的資格，并且存在很大的省際差異，其中江蘇和四川的申請(qǐng)獲準(zhǔn)率不到30%(見(jiàn)表2)。也就是說(shuō)，低保的申請(qǐng)和審批的確經(jīng)歷了一個(gè)瞄準(zhǔn)的過(guò)程。因此，本文關(guān)注的問(wèn)題是那些最貧困的農(nóng)戶(hù)是否都獲得了低保，以及最終獲得了低保的農(nóng)戶(hù)是否是該村最貧困的農(nóng)戶(hù)，即低保的瞄準(zhǔn)效率。

盡管本文的數(shù)據(jù)具有全國(guó)代表性，并且包含了豐富的農(nóng)戶(hù)層面的信息，但是，必須承認(rèn)由于此次調(diào)查只在每個(gè)樣本村隨機(jī)抽取了20個(gè)農(nóng)戶(hù)，如果樣本村在2007年還沒(méi)有實(shí)施低保或者低保戶(hù)數(shù)量非常少的話(huà)，那么該村的農(nóng)戶(hù)樣本中可能并沒(méi)有任何農(nóng)戶(hù)享受低保。進(jìn)一步，在村級(jí)層面評(píng)價(jià)低保瞄準(zhǔn)效率時(shí)也就必須將這些樣本村和樣本農(nóng)戶(hù)排除在外。但是，這并不影響本研究對(duì)其他樣本村低保瞄準(zhǔn)效率的分析以及在更高層面(鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣)分析低保瞄準(zhǔn)效率時(shí)將這些樣本包括進(jìn)來(lái)。具體而言，本調(diào)查一共在21個(gè)樣本縣33個(gè)樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的47個(gè)樣本村隨機(jī)抽取到了75個(gè)低保戶(hù)。

表2 2007年樣本村農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)和獲得低保的情況Tab.2 Application and approval of the minimum living standard allowance in sampled villages in 2007

3 農(nóng)村低保制度的瞄準(zhǔn)現(xiàn)狀評(píng)估

3.1 利用赤貧指數(shù)度量樣本地區(qū)農(nóng)戶(hù)的貧困程度

3.1.1 變量賦值

除了二元變量外，用來(lái)構(gòu)建赤貧指數(shù)的所有變量都需要進(jìn)行歸一化賦值。由于篇幅的限制，本文在此僅以家庭整體勞動(dòng)能力為例進(jìn)行說(shuō)明。

表3 個(gè)人勞動(dòng)能力的轉(zhuǎn)換系數(shù)Tab.3 Conversion factors for individual labor capacity

表4 家庭整體勞動(dòng)能力歸一化賦值Tab.4 Scaled values for household labor capacity in 2007

表5 利用主成分分析法得到的權(quán)重Tab.5 Weights of variables under principal component analysis

家庭整體勞動(dòng)能力是處于不同年齡層次和健康狀況的家庭成員所擁有的勞動(dòng)能力的總和。測(cè)度時(shí)我們首先需要將每一個(gè)家庭成員的勞動(dòng)能力轉(zhuǎn)換為一個(gè)普通成年勞動(dòng)力的標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)能力單位，其基本原則是根據(jù)年齡段進(jìn)行轉(zhuǎn)換，然后再根據(jù)其健康水平等進(jìn)行調(diào)整(表3)。與Sharp在非洲的研究不同，本文在設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)換系數(shù)時(shí)考慮了在校學(xué)生對(duì)家庭勞動(dòng)的貢獻(xiàn)與非在校學(xué)生的差異［13］。接著，對(duì)每戶(hù)的整體勞動(dòng)能力進(jìn)行加總并進(jìn)行歸一化賦值。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，樣本中，家庭整體勞動(dòng)能力的最小值為0，最大值為8.45，其中，只有5%的樣本的取值大于5，因此，為了更能集中地體現(xiàn)貧困人口家庭整體勞動(dòng)能力的分布，本文從5個(gè)家庭整體勞動(dòng)能力處對(duì)該變量進(jìn)行右端截?cái)啵簿褪钦f(shuō)，所有擁有5個(gè)及其以上家庭整體勞動(dòng)能力的農(nóng)戶(hù)對(duì)該變量的取值均為5，歸一化賦值后為1(表4)。

3.1.2 利用主成分分析獲取權(quán)重

主成分分析的結(jié)果表明，盡管16個(gè)主成分(等于變量的個(gè)數(shù))被提取出來(lái)，但是基于特征值大于1的Kaiser標(biāo)準(zhǔn)，只有前五個(gè)主成分是顯著的。其中，本文將使用第一個(gè)主成分計(jì)算權(quán)重，因?yàn)榈谝粋€(gè)主成分不僅解釋了總方差的18.01%，并且對(duì)所有變量都賦予了正的權(quán)重(表5)。Sharp，F(xiàn)ilmer和Pritchett也曾采用同樣的方法，得到的這些權(quán)重體現(xiàn)了不同變量在決定農(nóng)戶(hù)的貧困程度中的重要性［13，24］。

3.2 樣本地區(qū)農(nóng)戶(hù)的貧困程度

根據(jù)公式(3)，我們可以計(jì)算出樣本中所有農(nóng)戶(hù)的赤貧指數(shù)。赤貧指數(shù)的值越小表示該農(nóng)戶(hù)相對(duì)更加貧困，理論上也就越有資格獲得低保。同理，在同樣獲得低保的情況下，那些赤貧指數(shù)越小的農(nóng)戶(hù)理論上也應(yīng)該享受更高的低保金。圖1描繪了樣本農(nóng)戶(hù)的赤貧指數(shù)的分布，可以看到，位于分布圖左端的農(nóng)戶(hù)正式農(nóng)村低保所要瞄準(zhǔn)的對(duì)象。

圖1 樣本農(nóng)戶(hù)的赤貧指數(shù)分布圖Fig.1 Distribution of destitution index

3.3 樣本地區(qū)農(nóng)戶(hù)的赤貧指數(shù)及低保的瞄準(zhǔn)率

由于農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，各地政府在審核低保過(guò)程中采用的程序也不盡相同，例如在樣本地區(qū)，有的是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級(jí)政府事先將低保名額分配給各個(gè)村，然后由村一級(jí)組織對(duì)申請(qǐng)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行篩選后按低保名額的多少上報(bào)農(nóng)戶(hù)名單，同時(shí)名額分配的原則(如按人口分配、按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分配)也存在地區(qū)差異;有的是由村委會(huì)組織農(nóng)戶(hù)先申請(qǐng)，然后將申請(qǐng)農(nóng)戶(hù)的資料上報(bào)后，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)進(jìn)行審核。因此，考慮到各級(jí)政府或組織在低保申請(qǐng)和審批過(guò)程中的作用千差萬(wàn)別，本文將分別從村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和縣三個(gè)層級(jí)評(píng)價(jià)低保的瞄準(zhǔn)效率。

首先，根據(jù)赤貧指數(shù)對(duì)47個(gè)樣本村的農(nóng)戶(hù)進(jìn)行村內(nèi)排序(20個(gè)農(nóng)戶(hù)/村)。序數(shù)越大，表示農(nóng)戶(hù)越富裕(第一列，表6)。比較的結(jié)果表明，①低保瞄準(zhǔn)存在嚴(yán)重的瞄準(zhǔn)遺漏，2007年樣本村中最貧困的那些農(nóng)戶(hù)(序號(hào)為1)，只有25.5%(=12/47×100%)的農(nóng)戶(hù)得到了低保;②低保瞄準(zhǔn)的漏出問(wèn)題不容忽視，樣本村中赤貧指數(shù)處于最低端的20%的農(nóng)戶(hù)在2007年只得到了低保名額的50.67%(第4列，表6);在赤貧指數(shù)處于最低端的40%的農(nóng)戶(hù)得到了低保名額的73.33%。而那些最富的20%的農(nóng)戶(hù)(序數(shù)≥16)卻得到了近5.3%的低保名額。

采用同樣的方法，本文對(duì)33個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和21個(gè)縣(市)的樣本農(nóng)戶(hù)也根據(jù)赤貧指數(shù)分別進(jìn)行了排序，與農(nóng)戶(hù)低保的實(shí)際獲得情況進(jìn)行對(duì)比后得出了類(lèi)似的結(jié)論。其中，在瞄準(zhǔn)遺漏方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣一級(jí)的比較結(jié)果顯示在最貧困的農(nóng)戶(hù)(序號(hào)為1)中，分別僅有20.0%和19.0%的農(nóng)戶(hù)在2007年得到了低保;在瞄準(zhǔn)漏出方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的比較結(jié)果顯示，處于赤貧指數(shù)最低端的20%和40%的農(nóng)戶(hù)分別得到了低保名額的53.33%和73.33%;縣一級(jí)的比較結(jié)果顯示，處于赤貧指數(shù)最低端的20%和40%的農(nóng)戶(hù)分別只得到了低保名額的53.33%和77.33%。也就是說(shuō)，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村低保在瞄準(zhǔn)過(guò)程中既存在著瞄準(zhǔn)遺漏的問(wèn)題，還存在著漏出問(wèn)題。這與其他學(xué)者的發(fā)現(xiàn)一致，例如凌文豪和梁金剛在河南某村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該村一共有32戶(hù)農(nóng)戶(hù)享受了最低生活保障，其中，“人情保”有9戶(hù)，騙保2戶(hù)，同時(shí)該村還有20戶(hù)農(nóng)戶(hù)應(yīng)保未保［10］。

表6 赤貧指數(shù)與農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)率的關(guān)系Tab.6 Relation of destitution index and whether accepting minimum living standard allowance

除瞄準(zhǔn)問(wèn)題以外，現(xiàn)行的低保資金對(duì)低保農(nóng)戶(hù)的保障能力也有待進(jìn)一步提高。2007年，樣本中75戶(hù)低保戶(hù)戶(hù)均獲得低保477元，其中，29%農(nóng)戶(hù)反映低保資金使自己家庭經(jīng)濟(jì)狀況改善很大，48%的農(nóng)戶(hù)反映對(duì)改善家庭經(jīng)濟(jì)狀況有一點(diǎn)幫助，23%的農(nóng)戶(hù)反映幫助很小或沒(méi)有任何幫助。

4 結(jié)論與政策建議

貧困的瞄準(zhǔn)效率不高一直是我國(guó)扶貧工作面臨的巨大挑戰(zhàn)［26－28］。隨著我國(guó)扶貧戰(zhàn)略從區(qū)域扶貧向個(gè)人扶貧的轉(zhuǎn)變，這一問(wèn)題將變得越來(lái)越復(fù)雜，并且亟待解決。其中，相對(duì)于傳統(tǒng)的通過(guò)收入進(jìn)行貧困瞄準(zhǔn)而言，采用“更廣泛的貧困概念”來(lái)從多維度度量貧困已被各界認(rèn)為是未來(lái)扶貧工作中能被用于有效識(shí)別窮人的一種極具潛力的方法［4，15］。

本文基于一份具有全國(guó)代表性的農(nóng)戶(hù)資料，用國(guó)際上較為先進(jìn)的赤貧指數(shù)從多維度對(duì)農(nóng)戶(hù)的貧困程度進(jìn)行了度量，并將其應(yīng)用于我國(guó)農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)率的分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是在村級(jí)，還是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣級(jí)層面，現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)效率不高，其中不僅存在著瞄準(zhǔn)遺漏，還存在著嚴(yán)重的漏出問(wèn)題。同時(shí)，超過(guò)1/5的低保戶(hù)反映在現(xiàn)有的資助水平下，低保金對(duì)改善他們家庭的經(jīng)濟(jì)狀況作用很小或者沒(méi)有任何幫助。

究其原因，除了前文提及的收入難以度量外，本文認(rèn)為造成農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)效率低下還有三個(gè)方面的原因:①當(dāng)前低保資金以地方政府籌集為主，這樣的財(cái)政制度安排造成了低保資金的稀缺性與低保人群的高數(shù)量之間的矛盾，從而使其成為瞄準(zhǔn)遺漏的最主要原因;②為了克服單純以收入審核低保資格的不足，很多地方政府在低保審批過(guò)程中同時(shí)采用了民主評(píng)議的方法或者主要依據(jù)民主評(píng)議的方法，但是這在民主和法治程度不高的農(nóng)村易于異化為按宗族、親緣等關(guān)系獲得低保資格，損害低保確認(rèn)的公正性;③基層低保管理者在審核低保的過(guò)程中常以公平原則第一，而忽視了效率原則，例如在一些樣本地區(qū)，村干部反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)給每個(gè)村低保戶(hù)的指標(biāo)是根據(jù)各村人口確定的，跟各村經(jīng)濟(jì)狀況和貧困人口的多少?zèng)]有關(guān)系。

基于以上研究結(jié)論和農(nóng)村低保制度發(fā)展對(duì)扶貧工作的重要性，本文建議:①中央政府逐步增加對(duì)農(nóng)村低保的財(cái)政資金投入，做到應(yīng)保盡保，同時(shí)適當(dāng)提高農(nóng)村低保資金的發(fā)放水平;②在建立更為規(guī)范完善的收入核算標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，從研究和實(shí)踐兩個(gè)方面繼續(xù)探索發(fā)展適合我國(guó)農(nóng)村的多維度的農(nóng)戶(hù)貧困評(píng)價(jià)方法，提高農(nóng)村低保的瞄準(zhǔn)效率;③加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層低保管理者的培訓(xùn)，增強(qiáng)他們對(duì)農(nóng)村低保的理解和認(rèn)識(shí)，提高他們對(duì)低保審核等工作的實(shí)際操作水平。

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Study on the Targeting of Minimum Living Standard Protection Scheme in Rural China

YI Hong-meiZHANG Lin-xiu
(Center for Chinese Agricultural Policy，Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research，CAS，Beijing 100101，China)

With the adjustment of poverty reduction strategies from poor areas to poor people，Chinese government initiated the Minimum Living Standard Protection Scheme(MLSPS)in rural areas in 2007.Based on a national-representative household survey data，this paper measures the multiple-poverty of households with destitution index，by which it evaluates the targeting of rural MLSPS.Lower destitution index indicates that the household is poorer and then in theory should be more qualified for receiving the MLSPS.The results show that the rural MLSPS did not target well due to spill-over and leakage，and the analysis conducted at village level shows that:① only 25.5%of the poorest households were accepted the MLSPS in 2007 while other relatively richer households were accepted MLSPS in the same village;② only 51%of the MLSPS beneficiaries fell in the bottom 20%of destitution index，and 73%fell in the bottom 40%.Furthermore，those who

the MLSPS reported that the MLSPS did little or no help to their family.This paper concludes that the government should explore how to measure the poverty of rural households both in theory and in practice to improve the targeting efficiency while increasing financial support to the MLSPS.

rural minimum living standard protection scheme;destitution index;targeting

F323.89

A

1002－2104(2011)06－0067－07

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.06.012

2010－12－29

易紅梅，博士，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村衛(wèi)生政策和農(nóng)村公共投資。

*中國(guó)科學(xué)院“百人計(jì)劃”項(xiàng)目;中國(guó)科學(xué)院生物局重大創(chuàng)新項(xiàng)目(編號(hào):KSCX2－YW－N－039);英國(guó)IDS亞洲社會(huì)保障項(xiàng)目。

(編輯:劉呈慶)