節能的目標責任制與自愿協議*

馬 麗 李惠民 齊 曄

(清華大學公共管理學院，北京100084)

節能的目標責任制與自愿協議*

馬 麗 李惠民 齊 曄

(清華大學公共管理學院，北京100084)

節能目標責任制和節能自愿協議作為兩種不同的節能管理手段，在我國節能管理工作中發揮了不同的作用，對二者進行模式總結和比較分析，對我國未來的節能政策制定和政策工具選擇具有重要意義。研究結果表明，節能目標責任制和節能自愿協議都發生在政府與企業之間，涉及一定時期內的企業節能目標，由政府與企業簽訂書面承諾，并有相應的評估監督方法。同時二者又存在不同的模式和特征，在具體的實施主體、指標的選擇以及激勵約束機制等方面存在諸多差別。“十一五”期間，我國工業企業節能取得巨大成效，這與節能目標責任制的實施密不可分，而節能自愿協議在機制創新方面有著更為重大的制度意義，它代表了在節能管理領域基于自愿的市場機制對我國傳統行政命令型資源環境管理模式的補充，它的進一步推進將為我國未來多種機制并存的節能管理提供更多有益的經驗和借鑒。

節能;目標責任制;節能自愿協議;千家企業節能行動

行政命令和自愿協議是兩種改善資源配置方式和有效性的重要手段。在世界范圍內，這兩種手段也被各有側重地廣泛應用于各地的節能、環境和溫室氣體減排管理，并取得了各自的成效［1－4］。我國政府一貫重視對企業的節能管理，“十一五”之前，一些地方政府開始探索節能自愿協議，獲得了初步成效，節能自愿協議也在“十一五”期間得到進一步推廣;“十一五”期間，隨著20%節能降耗目標的提出，以行政命令為特征的節能目標責任制同時也從中央政府開始自上而下推行，強有力地推動了千家企業節能行動和各地方政府重點耗能企業節能行動等一系列工業企業節能行動的開展。節能目標責任制和節能自愿協議作為兩種不同的節能管理手段，存在不同的模式和特征，在我國的節能管理工作中發揮了不同的作用。對二者在我國的實施情況進行梳理，并在此基礎上對二者進行模式總結和比較分析，對我國未來的節能政策制定和政策工具選擇將具有重要意義。

1 我國節能目標責任制的實施

1.1 節能目標責任制概述

目標責任制是我國為完成特定任務而常用的一種自上而下的約束性行政手段，它在基于預期性目標的基礎上，通過明確和強化政府責任，并配以一定的獎懲措施，促使政府合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保涉及公共利益的事務能夠按時推進和完成。

節能的目標責任制一般包括節能指標的確定、分解、目標責任書的簽訂、監測、統計、評價和考核等幾方面的內容(圖1)。

圖1 我國節能目標責任制的主要內容Fig.1 The main content of energy conservation target responsibility

節能指標的確定明確了國家在一個時期內總的節能目標;節能指標的分解確定了各地區和各重點企業在一個時期內的節能目標;目標責任書明確了節能主體和主要責任人，并將地區和企業節能目標以正規方式確定下來;監測和統計反映實際節能情況，并為節能績效的評價考核提供數據支持;評價和考核是對承擔節能目標的地區和企業的節能績效進行評估和實施獎懲的過程，是確保節能目標完成的重要措施。

我國中央政府節能目標責任制的建立過程可以大致分為三個階段。

第一階段是節能目標的確定階段。從2005年10月《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》發布，到2006年3月《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》出臺，中央政府明確了“十一五”期間我國的節能目標是全國單位國內生產總值能源消耗降低20%左右，并將此作為約束性指標納入國家規劃。針對重點耗能企業而言，2006年4月中央政府啟動了千家企業節能行動，提出千家企業實現節能1億t標準煤左右的目標。

第二階段是節能指標的分解階段。2006年7月，國家發展改革委與各省、自治區、直轄市、新疆生產建設兵團和14家中央企業負責人簽訂節能目標責任書，明確了省級政府轄區內重點企業以及部分央企“十一五”期間的節能責任。2007年9月出臺的《國務院關于“十一五”期間各地區單位生產總值能源消耗降低指標計劃的批復》是關于節能降耗指標分解的重要文件，該文件將“十一五”期間的節能降耗指標詳細分解到地區，確定了各省、自治區、直轄市單位生產總值能源消耗降低指標。各地區的節能指標主要為萬元GDP能耗降低率，各企業的節能指標主要為節能量(t標準煤)。

第三階段是節能統計、監測和考核制度的建立階段。2007年11月，國務院下發《國務院批轉節能減排統計監測及考核實施方案和辦法的通知》，節能減排統計監測和評價考核制度以明文規定的形式正式建立。

1.2 中央政府節能目標責任制對企業的實施

節能目標責任制納入了一些重點用能企業。2006年，中央政府啟動了千家企業節能行動，選擇了1008家(由于企業的關停并轉，列入目標責任制的具體企業數量在以后有所變化)。2004年企業綜合能源消費量達到18萬t標準煤以上的企業進行節能目標責任制管理。這些企業涵蓋鋼鐵、有色、煤炭、電力、石油石化、化工、建材、紡織、造紙等9個重點耗能行業，2004年綜合能源消費量占全國能源消費總量的33%。千家企業節能行動的主要目標是“十一五”期間入選企業實現節能近1億t標準煤，基于此，中央政府對入選企業提出了系統性的節能工作要求，包括建立節能目標、開展能源審核、制訂節能規劃等，并配以系統性的考核機制。

評價考核方面，按照《國務院批轉節能減排統計監測及考核實施方案和辦法的通知》，對千家重點耗能企業的節能目標責任評價考核按屬地原則由省級節能主管部門負責組織實施。具體的考核采用量化辦法，分為節能目標和節能措施兩大項，滿分為100分，其中節能目標占40分，節能措施占60分。考核結果分為超額完成(95分以上)、完成(80－94分)、基本完成(60－80分)、未完成(60分以下)4個等級，未完成節能目標的，均為未完成等級。不同的考核結果等級也對應不同的獎懲措施，如評價考核結果為超額完成和完成等級的企業將受到通報表揚，評價考核結果為未完成等級的企業不得參加年度評獎、授予榮譽稱號，對其新建高耗能投資項目和新增工業用地暫停核準和審批等。

1.3 地方政府的實施

繼中央政府開展千家企業節能行動之后，各級地方政府在節能目標責任制實施過程中納入了各種級別的重點耗能企業，使簽署目標責任書的企業大幅增加。表1為納入到各省級政府節能績效考核方案中的企業對象。

在地市級政府和縣級政府層面，各地區在節能目標責任制實施過程中，選擇重點耗能企業進行節能管理。

2 我國節能自愿協議的實施

2.1 節能自愿協議概述

自愿協議(Voluntary Agreement)是經濟部門自愿與政府達成的非強制性協議，在協議中規定了政府與經濟部門商定的預期目標，一般還會規定相應的配套政策。節能自愿協議的目的主要是提高能效、節約能源。

我國節能自愿協議主要分為政府選定實施企業、政府與企業進行節能目標、節能方案、獎懲措施的協商、簽訂節能自愿協議書、政府對企業進行監督指導并作期末評估、政府進行政策兌現等幾方面內容，如圖2所示。

2.2 節能自愿協議在我國的最初實施

節能自愿協議在我國的實施是由政府和非政府組織聯合推動的。20世紀90年代以來，我國的能源消費飛速增長，經濟發展越來越多地依賴于能源進口，政府在節能方面尚沒有比較嚴格的措施，而此時，節能自愿協議在國外已經實踐多年，形成了一定經驗，也取得了一定效果，這種形式受到了了國際節能界的廣泛肯定。因此，一些組織考慮將節能自愿協議引入我國，原國家經貿委資源司對節能自愿協議表示了支持，美國能源基金會“中國可持續能源項目”提供了項目資金，美國勞倫斯伯克利實驗室提供了技術支持，中國節能協會在研究的基礎上對節能自愿協議在我國的實施進行具體組織和實質性推進，并選定山東為試點省份。

圖2 我國節能自愿協議實施的主要內容Fig.2 The main content of voluntary energy conservation agreements

表1 納入各省級政府節能績效考核的企業對象Tab.1 Enterprises which are in the provincial governments’performance appraisal system of energy conservation

具體的政策流程如表2所示。

表2 節能自愿協議在我國的最初實施Tab.2 The initial implementation of China’s voluntary energy conservation agreements

濟南鋼鐵集團總公司、萊蕪鋼鐵集團有限公司成為我國頭兩家參加節能自愿協議試點的企業，對我國節能自愿協議的開展有著重要的開創意義。其與政府簽訂的節能自愿協議書規定了企業預期達到的節能和環保目標。其中節能相關的指標包括噸鋼綜合能耗(kg標煤/t)、噸鋼可比能耗(kg標煤/t)、節能量(萬 t標煤)、節能率(%)、CO2減排量(t碳)、節能效益(萬元)、工序能耗、余熱利用等8 大項［5］。

山東省企業節能自愿協議書還對政府的責任、企業的責任以及違約責任作了具體規定。其中政府責任包括對已有的有關節能優惠政策優先考慮試點企業、對試點企業申請的符合國家優惠政策的項目優先予以支持、對試點企業節能項目的貸款等融資活動協調省擔保公司給予擔保、經評審對試點企業能源利用狀況實行免予檢測、對試點企業節能相關項目申請國家有關部門撥付部分科研經費、組織中介機構為試點企業提供政策技術管理等咨詢服務、在引入國外資金時優先支持試點企業、申請國家有關部門授予“中國節能自愿協議試點企業”榮譽稱號、在媒體上宣傳試點企業節能工作業績和貢獻、對試點企業的技術和商業秘密進行保密等。企業的責任包括根據協議確定的節能目標制定節能計劃并組織實施、在協議履行期間按年度向政府報告節能進展情況、配合政府搞好節能審核、不斷改進節能工作在全省和全行業起到提高能源利用效率示范作用。違約責任方面，協議書規定，如果政府違約，企業有權退出節能自愿協議;如果企業完不成協議的目標，政府有權停止有關優惠和獎勵政策。

2.3 節能自愿協議在我國的推廣和發展

在山東省節能自愿協議試點評估會議上，評估專家認為濟鋼、萊鋼在節能自愿協議的實施上取得了初步成功，試點達到了預期目標，為節能自愿協議的推廣奠定了基礎。這之后，我國的節能自愿協議進入了推廣發展期。

表3對我國目前已經進入實施階段的節能自愿協議進行了簡要總結。

除國家層面，省級及以下的節能自愿協議可以分為兩類，一類由美國能源基金會支持、中國節能協會進行具體組織，和山東省濟鋼、萊鋼的節能自愿協議模式相同;另一類由“中國城市環境管理自愿協議式方法”試點項目推動，該項目是歐盟“亞洲生態環境援助計劃”的一部分，目標是通過采用自愿協議式的環境管理方法實現企業的年節能減排目標，該項目選擇了南京、西安、克拉瑪依作為首批試點城市，所涉及的企業有石化、鋼鐵、電力、水泥、機械等行業。

兩者由不同的國際機構推動實施，共同點是都得到了國內政府部門的支持。

3 兩種模式的比較分析

3.1 實施主體

節能的目標責任制(針對企業部分)和節能自愿協議都是在政府和企業之間發生的，但是其中的具體細節有所不同。

節能自愿協議由政府的節能主管部門(經信委或發改委)與企業簽訂，企業目標承諾的負責對象是該節能主管部門，而非省、市政府。節能主管部門的在協議執行中的職責主要是與試點企業簽訂協議、組織監督試點企業履行自愿協議、為試點企業提供政策支持等(圖3)。節能自愿協議的實施也得到了其他一些機構的支持。地方節能主管部門要開展節能自愿協議活動，需要向上級主管部門報批，從山東省的案例中看到，山東省開展節能自愿協議得到了原國家經貿委的大力支持，原國家經貿委參與了初期的調研，并允諾了相關政策，比如山東省節能自愿協議書中規定的政府責任中有申請國家有關部門授予試點企業“中國節能自愿協議試點企業”榮譽稱號一項，這即是國家節能主管部門支持的結果。地方的節能監測統計部門在數據提供、項目評估等方面起到重要作用，如濟鋼、萊鋼都建立了節能自愿協議的統計報表制度，原山東省經貿委負責匯總自愿協議能耗年報表，并在項目期終運用這些數據參與審核評估。中國節能協會和地方節能技術機構對企業進行節能技術上的支持，一些參與節能自愿協議的企業缺乏節能降耗的專業知識和技術，這需要這些技術機構進行指導，包括最初節能方案的確定、項目期向試點企業提供必要的技術咨詢等，中國節能協會還積極向全國宣傳推廣已有的試點經驗。美國能源基金會等國際組織在其間起到的作用十分特別和重要，在我國推廣節能自愿協議的兩個主體——美國能源基金會和歐盟“亞洲生態環境援助計劃”都是國外機構或項目，它們為國內政府開展節能自愿協議提供一定的資金，還提供部分技術咨詢，它們為自愿協議這種模式在中國的推廣起到了特別的促進作用。

表3 我國節能自愿協議的推廣和發展Tab.3 The promotion and development of China’s voluntary energy conservation agreements

圖3 節能自愿協議參與主體之間的關系Fig.3 The relationship among the major players of voluntary energy conservation agreements

而節能目標責任書(企業部分)的簽訂雙方雖然也是政府和企業，但是卻具有不同特點，如圖4所示。

圖4 節能目標責任制各主體之間的關系Fig.4 The relationship among the major players of energy conservation target responsibility

對于上下級政府間的節能目標責任制而言，節能目標責任書一般由上下級政府最高行政官員簽訂;對于政府和企業的節能目標責任制而言，節能目標責任書一般由政府最高行政官員與企業最高領導簽訂。有的地區在簽訂節能目標責任書時，由節能主管部門領導和企業領導簽訂，但是這只是一種代理關系，節能主管部門代表的是本級人民政府，對目標責任制負責的是政府而不是單一的行政部門。如2006年7月，國家發展改革委受國務院委托與14家中央企業簽訂了節能目標責任書，這里邊的責任主體是國務院和14家中央企業。政府和企業的節能目標責任書的簽訂形成了自上而下的體系，中央政府對應千家企業節能行動中的千家企業，省級政府對應本級政府確定的重點節能企業，地市級政府對應本級政府確定的重點節能企業，以此類推。但由于企業屬地的因素，有的地區在簽訂節能目標責任書時，采取了屬地管理原則，比如千家企業節能行動中的千家企業并沒有一一與國務院或國家發展改革委簽訂節能目標責任書，有的則是和所在地的省級政府簽訂責任書。不管簽訂節能目標責任書的體系有著怎樣的具體構架，其代表政府方的責任主體均不是單一的行政部門，節能的行政主管部門(在地方為發展改革委或經貿委)在其中履行的是負責具體事務的職責。同時，節能技術部門為之提供技術支持，節能監測統計部門為之提供數據支持。

3.2 指標選擇

從量化指標上看，節能目標責任制所選取的節能指標比較單一，而節能自愿協議的指標更加多樣化。

“十一五”節能目標責任制的基礎是單位國內生產總值能源消耗降低20%的目標，因此量化指標主要圍繞單位國內生產總值能源消耗降低率設置。在節能目標責任制的開展中，上級政府對下級政府目標責任考核的量化指標主要為萬元GDP能耗降低率。按照國務院頒布的《單位GDP能耗考核體系實施方案》，萬元GDP能耗降低率以各地區依據《國務院關于“十一五”期間各地區單位生產總值能源消耗降低指標計劃的批復》(國函〔2006〕94號)制定的年度節能目標為基準，為否決性指標，只要未達到年度計劃確定的目標值該地區即被評級為未完成節能目標的等級。針對企業的節能指標主要是節能量，國務院頒布的《單位GDP能耗考核體系實施方案》將節能量作為考核千家企業節能的唯一量化指標，其數值以企業根據節能目標責任書制定的年度節能量目標為準。

節能自愿協議的量化指標設置比較復雜。以山東省濟鋼、萊鋼為例，《山東省節能自愿協議試點方案》中為濟鋼、萊鋼設置的節能量化指標包括噸鋼綜合能耗(kg標煤/t)、噸鋼可比能耗(kg標煤/t)、節能量(萬t標煤)、節能率(%)、CO2減排量(t碳)、節能效益(萬元)、工序能耗、余熱利用等8大項，遠遠超過節能目標責任制所設置的節能量這一單一指標。

節能自愿協議的多樣化的指標設置有利于促進企業從各方面推進節能工作，但是也增加了評價考核工作的復雜性。如2004年6月，萊鋼集團對節能自愿協議的開展進行了匯報，該集團副總經理總結了2003年萊鋼完成節能自愿協議的情況，其中涉及13個具體指標，完成7個，未完成6個，如何對該企業開展節能自愿協議的總體情況進行評價便成為一個問題。指標的多樣使得在有的指標完成了、有的沒完成的情況下，難以對企業整體節能目標是否達成進行清晰的判斷和界定。

相比之下，節能目標責任制的操作方式則顯得簡單易行，萬元GDP能耗降低率或節能量是唯一的考核指標，也是否決性指標，只要該指標未完成，目標責任主體即被認定為未完成節能目標的等級。

3.3 激勵與約束機制

節能目標責任制和節能自愿協議在激勵和約束機制上存在著顯著不同。

節能目標責任制是以約束為主、以激勵政策相配套的制度，政府向下級政府和企業下達節能目標，下級政府和企業負有完成該指標的責任。在關于節能目標責任制的諸多文件中對這種責任進行了詳細規定，并對不能完成節能目標的懲罰措施進行了詳細說明。同時，政府也出臺了一些配套政策來保證節能目標的完成，如針對企業的節能技術改造，國家財政部和國家發改委出臺《節能技術改造財政獎勵資金管理暫行辦法》，采取“以獎代補”方式對十大重點節能工程中的節能技術改造項目進行財政獎勵，具體做法是十大重點節能工程中的節能量超過1萬t標準煤的企業，東部地區節能技術改造項目根據節能量按200元/t標準煤獎勵，中西部地區按250元/t標準煤獎勵。

節能自愿協議由于是企業和政府自愿簽訂協議，因此是以激勵為主的制度。簽訂節能自愿協議的企業除了能夠依據相關政策法規享受國家的節能獎勵，地方政府在政策設計時往往還會設計一定的政策傾斜措施。如山東省在最開始進行節能自愿協議試點之時，省經貿委提出五項的鼓勵政策，包括對已有的優惠政策優先考慮節能自愿協議試點企業，協調省擔保公司對試點企業節能項目的貸款等融資活動給予擔保，在媒體上宣傳試點企業節能工作業績和貢獻，組織中介機構為試點企業提供咨詢服務，經評審對試點企業能源利用狀況實行免予檢測(王立亭，2009)。又如江西省2010年出臺《江西省工業企業節能自愿協議試點工作方案》，其所包含的鼓勵措施有七項，包括現有優惠政策向試點企業傾斜、組織中介機構為試點企業提供咨詢服務、協調金融機構為試點企業融資擔保、組織媒體對試點企業進行宣傳、授予榮譽稱號等等。

由于節能自愿協議沒有國家節能目標的強制性約束，因此在實施中需要政府部門的動員，在這個過程中也存在一些企業不理解的情況，政府部門需要多番做工作才能說服某些企業來簽訂協議。因此對于節能自愿協議而言，對企業的激勵政策尤其重要，而現實中所存在的激勵政策的不足成為了節能自愿協議推廣的制約。特別對于千家企業和納入各省級政府節能績效考核的重點耗能企業而言，即使不簽訂節能自愿協議，他們也要完成節能目標責任制下與政府簽訂的節能目標，如果節能自愿協議不能為之提供足夠的激勵，將很難引導企業簽訂比節能目標責任制下的節能目標更嚴格的自愿節能目標。

4 總結與討論

對比分析節能的目標責任制和自愿協議，可以看到二者都是發生在政府與企業之間的針對企業節能而采取的手段，二者都涉及一定時期內的企業節能目標，由政府與企業簽訂書面承諾，并有相應的評估監督方法。而二者在具體的實施主體、指標的選擇以及激勵約束機制等方面卻存在諸多細微的不同。

在我國“十一五”時期實行節能目標責任制之前，節能自愿協議已經取得了初步成功，為“十一五”時期我國千家企業節能行動在很大程度上提供了參考與借鑒。“十一五”期間，我國工業企業節能以節能目標責任制為主，并取得了巨大成效，據《2009年千家企業節能目標責任評價考核結果的公告》(發展改革委公告2010年第10號)，“十一五”前4年，千家企業共實現節能量13 220萬t標準煤，完成“十一五”節能目標的132.20%。節能目標責任制的成功反映了我國以行政手段為主的節能管理模式的有效性，通過節能目標的層層行政發包和配套的考核評價機制，各級地方政府和重點耗能企業對節能工作更加重視。而節能自愿協議雖然得到了進一步的推廣，卻也遭遇了激勵政策不足等問題，“在我國資源價格相對較低情況下，如果沒有一套明確的、有力度的支持和激勵體系，企業的自愿節能動力肯定會不足。”［6］特別在節能目標責任制已經存在的情況下，有的地方政府和企業甚至認為，差不多的簽約內容和簽約對象，政府與企業既簽訂節能目標責任書又簽訂節能自愿協議書顯得多余。

然而需要看到的是，節能自愿協議在制度創新方面的意義是重大的，它在我國以強制命令為主的節能管理模式的基礎上倡導基于自愿的市場機制，是傳統的行政命令型資源、環境管理模式的有效補充。此外，節能自愿協議對于促進節能目標責任制未涵蓋的行業和企業節能更是具有重要意義。2010年3月，國家工業和信息化部出臺《2010年工業節能與綜合利用工作要點》，在探索推進節能新機制方面明確提出要制定并發布《創建國家工業、通信業節能自愿協議示范企業管理辦法》，“積極推廣節能自愿協議模式，推動與非重點用能行業中央企業集團簽訂節能自愿協議”，并要求“各地工業主管部門要加快推進本地區節能自愿協議試點”。節能自愿協議的進一步推進，將為我國未來多種機制并存的節能管理提供更多有益的經驗和借鑒。

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Comparative Analysis of Energy Conservation Target Responsibility System and Voluntary Energy Conservation Agreements

MA Li LI Hui-min QI Ye
(School of Public Policy and Management，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

The target responsibility system for energy conservation and the voluntary agreement on energy conservation are two different mechanisms that have played distinctive roles in China’s energy conservation management.A comparative analysis between the two mechanisms will facilitate China’s energy policy development and policy instrument selection.Research results demonstrate that the target responsibility system and the voluntary agreement both take place between the government and enterprises.They both relate to an enterprise’s energy conservation goals and are assessed according to the agreement signed between the government and the enterprise.However，the two mechanisms are different in terms of major players in implementation，the assessment system，and the incentive and constraint mechanism.Due to the target responsibility system，China’s industrial enterprises have achieved tremendous energy savin during the 11th Five Year Plan.Nevertheless，the voluntary agreement will have more institutional significance，as it applies a market mechanism that compliments China’s traditional control-and-demand approach of resource management.The promotion of the voluntary agreement in China will provide further implications for regulating multiple mechanisms in the field of energy conservation.

energy conservation;energy conservation target responsibility system;voluntary agreements;Top-1000 Energy-Consuming Enterprise Program

F206:TK018

A

1002－2104(2011)06－0095－07

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.06.017

2011－02－26

馬麗，博士生，主要研究方向為資源、環境政策和低碳經濟。

*科技部科技支撐計劃(編號:2007BAC03A12)。

(編輯:李 琪)