撒切爾政府個人養老金計劃研究

過慈明 楊 帆

（巢湖學院歷史旅游文化系，安徽 巢湖 238000）

撒切爾政府個人養老金計劃研究

過慈明 楊 帆

（巢湖學院歷史旅游文化系，安徽 巢湖 238000）

20世紀60、70年代以來，隨著世界范圍內人口老齡化趨勢的不斷加強，包括英國在內的各國政府為老齡人支付的養老金數額急劇攀升，加之1973年爆發的“石油危機”而引發的世界性經濟蕭條，使一向以“福利國家”自居的英國陷入了矛盾之中。撒切爾政府對英國的養老金制度進行了大膽的改革和有益的嘗試，而撒切爾政府養老金制度改革中最核心的內容就是個人養老金計劃的推出。

撒切爾政府；個人養老金；市場化；改革

20世紀初以來，西方發達國家不同程度的進入了老齡化社會，各國政府為老齡人支付的養老金數額急劇攀升，英國在20世紀70年代世界性經濟蕭條的沖擊下，陷入了既要盡可能降低養老金支出以減少政府財政支出，又要盡可能提供充分的養老金以滿足老年人口實際需要的雙重矛盾之中。1979年上臺的撒切爾政府經過幾年時間的醞釀和論證于1986年推出社保法，對英國的養老金制度進行了大膽的改革和有益的嘗試，以期變國家養老為社會養老，逐步將養老責任從國家轉向私人部門。1986年社保法最突出的部分就是引入個人養老金計劃，本文從個人養老金計劃的引入背景、主要內容和實施成效三個方面去對該計劃作一個較為全面的認識，以期更深刻更全面地評價撒切爾政府的養老金制度改革。

1 個人養老金計劃引入的背景

任何一項養老金計劃的引入或廢止,都體現了當時的社會發展水平和人們社會保障理念的變化。撒切爾政府個人養老金計劃的引入也是在當時經濟環境和社會保障理念變化的雙重作用之下的產物。

1.1 人口老齡化使得養老金支出不斷增長

人口老齡化是當今世界上普遍存在的重大社會問題，由于它不僅關系到包括老年人在內的人民生活問題，而且關系到各國社會經濟發展問題。造成這種現象的主要原因是早年的出生率下降和人口平均壽命的提高。英國的人口平均壽命在1901年男子為48.5歲，女子為52.4歲；1945年男子為62.6歲，女子為68.8歲；1985年男子為71.8歲，女子為77.7歲。根據世界衛生組織的界定，年齡在65歲以上的人為老人，一個國家或地區的65歲以上的老年人比例達到7%，或60歲以上的人為老年人達到10%，即稱為老齡化。而“石油危機”爆發前，發達國家已經普遍進入人口老齡化階段，英國在1930年便已進入人口老齡化 。如下表1：

表1 若干主要發達國家進入人口老齡化的年份

兩次“石油危機”期間，英國的人口老齡化程度大大加深，成為名副其實的老年型人口。人口老齡化最直接的后果，就是國民收入中向退休人員支付的比例會同步增長。1970年英國用于養老金的支出為18.18億英鎊，1978年增加到了77.19億英鎊。

英國將其國民收入的10%以上用于占人口18%的老年人。到2030年，老年人在總人口中占的比例將達到31%，養老待遇支出也會相應增加。此外，別的福利開支如社會救助、醫療保健、失業救助也會增加。要想維持這樣高水平的開支，繳費也必然要提高，但任何一個政黨也不愿意向選民提出收取如此高比例的費用。與此同時，社會保障的基礎受到質疑,很多人認為支付給老年人的養老待遇太高了，已經扭曲了勞動力市場和資本市場，老年人的勞動參與率和人們的儲蓄率都在下降。要解決人口老齡化帶來的高額養老金壓力，在老齡化現實無法更改的情況下就必須要對當前的養老金制度進行改革。

1.2 哈耶克的自由主義思想和貨幣主義理論的興起

20世紀30年代世界性的經濟危機充分暴露了自由市場“無形之手”破壞性的一面，以凱恩斯為代表的國家干預主義成為各國制定經濟政策的“圣經”。但凱恩斯主義對20世紀70年代世界經濟出現的新問題——經濟滯漲，卻束手無策。在國家干預特別是國有化運動的弊端日益暴露的情況之下，與凱恩斯主義對立的哈耶克的自由主義思想重新為人們所認識。

早在1960年哈耶克發表了著名的 《自由憲章》，全面闡釋了自由主義理論與政策。他認為“自由是一種狀態……而不能完全達到它。因此，一種自由政策盡管不能完全消滅強制及其惡果，但應該盡量將之縮小到最低限度?！薄倪@種自由主義的立場出發，哈耶克對福利國家的社會保障制度給予了批判，“雖然我們已經略微加快了克服貧困、疾病、無知、骯臟和懶惰的步伐，但在將來，我們在這場斗爭中甚至可能搞的更糟糕?！?。哈耶克從理論上指出了通過過度國有化和其他集權性措施來達到福利國家的目標會出現嚴重弊端。這種思想對撒切爾夫人有很大影響。1981年撒切爾夫人在一次被采訪時公開宣稱自己是哈耶克思想的熱烈崇拜者。在與友人的通信中，她將哈耶克推崇為20世紀三位最偉大的知識分子之一。

對于撒切爾夫人影響更為直接的是以弗里德曼為主要代表的貨幣主義理論。弗里德曼主張充分發揮市場機制的調節作用，減少政府干預，對福利國家進行了批判，認為福利國家的政策措施“造成了巨大的官僚機構，而這種官僚機構靠著它自己的擴大而呈現出不斷擴大的趨向，把它的范圍從我們生活的一個領域延伸到另一個領域?！?/p>

弗里德曼主張削減以至取消現在所有的社會保障計劃，用負所得稅來激發人們的積極性并增加資本的積累?？傊?，他主張更多地依靠市場進行調節，反對福利國家進行過多的干預，希望實現福利、效率、負擔這三者之間的平衡。貨幣主義學派對撒切爾夫人影響很大，“撒切爾政府初期就自稱是貨幣主義者”。

正是在哈耶克和弗里德曼思想的深刻影響下，撒切爾夫人形成了她自己的“新自由主義”思想。該理論主張，養老保險事業作為一項公益舉措，應當讓私人去經營，讓民營機構去辦理。認為這樣行事，后果必將是有利的，既可消除國家財力困境，又有助于提高投保者的投資積極性和養老金收入。這樣個人養老金計劃也就呼之欲出了。

2 個人養老金計劃的主要內容

個人養老金計劃不是由國家也不是由雇主機構提供,而是由銀行、保險公司等金融機構組織設計的為個人或一群人提供的退休養老金計劃。個人可以像在超市購物一樣，按照自己的喜好和實際收入情況比較各家金融機構的產品，選擇適合自己的養老金計劃。個人向銀行和保險公司為其開設的養老金賬戶繳費，退休后領取的養老金數額完全取決于個人繳費所積累的基金規模以及金融機構對養老基金進行投資管理產生的回報大小。

1986 年社保法案規定，自1988年4月6日后，可參加公司養老金計劃的雇員根據自愿的原則，自我選擇加入職業養老金計劃或個人養老金計劃，雇主機構在招聘雇員時不能把加入自己發起的職業養老金計劃作為雇傭的前提，雇員還可以選擇退出已經加入的職業養老金計劃，轉換到個人養老金計劃中去。個人養老金計劃只要保證達到規定的最低繳費水平，也可以申請協議退出收入關聯計劃。為鼓勵雇員參加新推出的個人養老金計劃，1986年社保法為個人養老金計劃提供了一定的財政補貼：國民保險捐費中有5.8個百分點回退給個人養老金賬戶；從國家收入關聯計劃中退出的雇員還可以享受2%的特別獎勵金。這些鼓勵措施可以看出撒切爾政府積極發展私人部門養老金計劃的決心和所承擔的成本。

1986 年社保法根據個人的收入和年齡對個人養老金的繳費標準做了詳細的規定，任何機構設立個人養老金計劃的唯一目的就是為了提供雇員退休養老金、在職死亡恤金和配偶養老金，不能被用作發放其他福利；雇員積累的養老金權益不能轉讓和中止；雇員一旦退休，養老金計劃必須及時發放養老金；如果雇員在退休前死亡，養老金計劃也必須保證發放一定時間的養老金。養老金計劃的提供機構必須經過職業養老金理事會的授權許可，它們提供的養老金產品必須是“標準的套裝”，在得到稅務部門的認可后，不能有任何改變。

3 引入個人養老金計劃所產生的積極影響

個人養老金計劃是1986年社保法中英國政府最為期待的部分，它承擔了撒切爾政府意圖將國家養老向個人養老實現轉移的先鋒作用。從1986年個人養老金計劃實施至今，該計劃所產生的積極影響是顯著的。

3.1 降低了企業成本，提高了企業競爭力

個人養老金計劃推出之時，政策規定雇主單位可以不向自愿退出本單位職業養老金計劃加入個人養老金計劃的雇員的個人養老金賬戶繳費。而實際上大部分的雇主單位也的確沒有向個人養老金賬戶繳費。這項政策規定為雇主單位進一步降低人力資源成本提供了政策依據和法律保護。

較低的人力資源成本是企業提高其競爭力的法寶之一。撒切爾政府養老金改革不僅使得雇主單位的人力資源成本得到節約，還使勞動力市場的流動性大大得到提高，而勞動力市場流動性的提高則意味著工資彈性和就業彈性的雙向提高，雇員與雇主達成雇用契約的可能性也隨之增加了。這不僅使個別企業從中獲得利益，有利于社會生產力的發展，對于英國宏觀經濟的良性發展也是有利的。

3.2 有益于提升英國居民家庭儲蓄率

歐盟發達國家的居民家庭儲蓄率普遍較低。根據英國家庭支出調查機構連續20年對不同層次收入的家庭儲蓄狀況作出的對比分析來看，越是收入高的家庭其儲蓄率越高，而越是低收入家庭其儲蓄率越低，甚至出現負儲蓄率，兩極分化趨勢比較嚴重。處于收入塔底的25%居民家庭平均儲蓄率為負，而處于高收入塔尖的25%居民家庭的平均儲蓄率通常高于5%，到1995年時甚至高達13%。低收入家庭儲蓄動機不強的一個重要原因是英國“從搖籃到墳墓”慷慨的社會福利，民眾沒有生老病死的擔憂，此外英國存在“財富調查”型的福利保障制度，只有“窮”到一定程度，才能享有國家的收入補貼，這在一定程度上促使低收入家庭增加了現期消費，減少了養老儲蓄。但是儲蓄率過低無論是對國家還是對民眾自身都形成了其投資基金的來源約束，乃至整個國家的經濟增長無法進一步提高，所以英國力盡所能地激發本國居民的儲蓄動機，提高本國的國民儲蓄率。

個人養老金計劃享有稅收優惠待遇的特殊性使得該計劃的推出激勵了居民家庭的儲蓄愿望，提升了居民家庭儲蓄率。個人養老金計劃出臺之前，英國還沒有其它儲蓄工具能夠享有政府補貼和免稅的優待，其儲蓄效應在剛開始的幾年時間里表現并不明顯，但10年后即1998-1999年度，個人養老金計劃為國民儲蓄帶來的凈增加量大約為英國GDP的0.2%。這個比例看起來似乎不算很大，但對于儲蓄率普遍較低的英國來說，其意義還是非常巨大的。

3.3 促進了養老金權益的便攜性，有益于勞動力的自由流動

撒切爾政府養老金制度改革前的職業養老金權益往往因為雇員的跳槽而受到損害，一些雇員因為顧慮受損的養老金不得的受制于雇主單位，養老金權益的便攜性成為撒切爾改革的一個重要方面。改革后的第二支柱養老金計劃按需求層次的不同進行了相應的設置，目的之一就是讓勞動者可以根據自身的實際情況和需要在勞動力市場上靈活選擇職業，進而推動勞動力在人力資源市場上自由流動。當雇員跳槽時，他可以像帶走自己手提袋一樣自由地將其積累的養老金賬戶全部轉移至新的雇主單位，該賬戶由商業保險機構代為管理和運作，通常不受制于雇主單位，因此改革后大部分情況下雇員不會因為跳槽而涉及養老金權益轉移的問題。因此，與其他類型的養老金計劃相比，個人養老金計劃在流動性方面具有無可比擬的優越性，由此也使得個人養老金計劃成為眾多雇員在考慮購買時的首選。英國家庭調查機構對居民家庭養老金狀況進行了調查，結果也顯示了個人養老金計劃成員的流動性遠高于其它類型養老金計劃的成員。

勞動力市場彈性的增加無論是對雇主單位還是雇員來說都是有利的。雇主可以根據其企業效益的變化更經濟、更簡便地雇傭或解雇雇員，而雇員可以根據自己的喜好和經濟利益，在不同的雇主之間、不同的行業之間自由地選擇和流動。

4 個人養老金計劃實施所暴露的問題

個人養老金計劃作為撒切爾政府社會保障制度改革中一種有益的嘗試，在實施的過程中和時隔二十年后的當今，其弊端和問題也日益的暴露出來。

4.1 政府沒有適時建立有效的管理體制

1986 年養老金法案允許開辦個人養老金計劃以后，各個保險公司和商業機構充分發揮專業營銷的技術，強力推銷個人養老金計劃。大部分個人養老金計劃提供商在推銷過程中，都存在夸大個人養老金計劃受益或欺騙雇員的情況，這使得不少雇員從其他類型養老金計劃轉移到個人養老金計劃后，養老金福利與留在原養老金計劃相比，承受了重大的經濟損失。

雖然規范這類金融產品的制度與個人養老金計劃幾乎同時產生，但它過了一些年后才顯示效力。當時規范壽險市場的機構剛剛建立，而且相互之間的溝通也不通暢，這些機構沒有能夠對所發生的一切進行提前預防和有效監控。民眾意識到如果沒有法律措施來規范這種商業行為，而且壽險公司也不愿自我約束的話，對于個人來說最保險的辦法就是不要購買這種產品。而事實上，英國政府當時對這種行為的約束和監管的確很少。至今，個人養老金在英國的發展情況不樂觀，雖然一部分人從中受益，但幾乎50%的人被誤導了，從而不得不面對低養老金的風險。雖然政府和有關機構已經采取措施來賠償他們的預期損失，但受損者的實際損失和精神損失是無法彌補的。

4.2 個人養老金計劃的管理成本過高

1995 年，英國國家證券與投資管理委員會做的一項調查表明：購買個人養老金的人員中，約有250000人最終拿到的養老金低于國家收入關聯養老金。該調查同樣發現，只是由于合同中約定的對職業養老金或國家收入關聯養老金解約的賠償，使這些人的損失看上去沒有那么大。盡管誤導銷售是使英國個人養老金陷于困境的主要原因，而很多壽險公司在這上面花費的高成本，使問題更加復雜。高成本的問題對于低收入的雇員影響尤其大，由于他們收入低，繳費也相應少，這樣，按照合同規定，他們繳費的相當大一部分都用于支付管理費用。而英國個人養老金主要面對低收入者這個市場，過高的費用嚴重地影響了他們的養老金水平。據統計，銷售經紀傭金和管理費這兩項費用的合計高達養老基金價值的25%。每份個人養老金管理費用的提取不盡相同，最主要依據的兩點是費用占繳費的比例以及費用提取的時間。在促進銷售和盡快收回投資的利益驅使下，很多公司不是在整個費用發生期分攤成本，而是在費用發生之前就先將費用提取出來。這就意味著當固定支出相對高而個人養老儲蓄積累低時，高昂的管理費用可能耗盡所有養老金，如果參與者在失業期停止繳費，這個問題就更加嚴重了。

4.3 用于激勵民眾購買個人養老金的財政補貼遠遠高于預期

英國的個人養老金有一個與眾不同的特點是，如果購買個人養老金，可以部分退出國家養老保險制度，人們稱這種養老金為排他性個人養老金。購買了這種養老金的人放棄在國家收入關聯養老保障制度中的收益權利，他們將已在國家收入關聯養老保障制度中的繳費轉到賣給他們個人養老金的壽險公司。他們退休后從壽險公司領取養老金，來代替他們在國家收入關聯養老保障制度中可以得到的養老金。他們得到的個人養老金是無保障的，完全取決于市場回報率的高低。這一產品受人歡迎的一個主要原因是，年輕人可以退出國家收入關聯養老金，購買看上去收益很好的個人養老金。但是事實上，優惠都是由政府補貼的。這些成本超過了政府因人們退出而節約的費用的現值之和。按當時英國官方機構政府精算署的估計，大約有50萬人會離開原計劃加入到新養老金計劃中來。根據這樣的估算，政府的特別獎勵金成本在6千萬英鎊左右。但實際發展大大超出原來的估算，到1992年時，個人養老金計劃發展超過500萬人（如圖）。政府的財政補貼也超出原先的預算，大幅度增加。在1987—1993年間，2%的特別獎勵金共花費財政收入達25億英鎊，加上其他的財政補貼高達97億英鎊，這遠遠高于政府預期的支出。

撒切爾政府養老金制度改革是英國歷史上最為重要的養老保障體系改革之一，在此之前，歷屆政府的養老金制度都試圖擴大國民的養老保障待遇，讓老年人過上“體面”的生活，將英國建成所謂的老人樂園。但是養老保障體系的發展水平是受制于經濟發展水平的，在巨大的財政壓力面前，英國撒切爾政府的養老金制度改革是必要而迫切的。

英國養老金參加人數：參加CLASS1類繳費，單位：千人

撒切爾政府推出的個人養老金計劃作為一種改革嘗試，有效地實現了減輕政府財政壓力，撒切爾政府希望通過這樣一個市場氛圍濃烈的介質來實現其養老責任主體逐步由國家向市場部門轉移的目標。盡管改革也出現了貧富差距拉大、管理不善等問題，但是任何一次改革都不可能是完美無瑕的，改革中出現的各種問題成為后任政府不斷完善英國養老保障體系的主題，而且撒切爾政府養老金制度改革的方向和原則也為其后任政府所肯定和秉承。

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A STUDY ON THATCHER GOVERNMENT′S SCHEME OF PENSIONS IN PERSONAL ACCOUNTS

GUO Ci-ming YANG Fan
（Department of History and Tourism Culture,Chaohu College，Chaohu Anhui 238000）

Since the 1960s and 1970s, with the continually developing trend of population aging in the world, many governments,including British government,had to bear a sharply rising pension payment for old people.To make it worse,the worldwide economic depression caused by the oil crisis in 1973 threw Britain,the self-styled “welfare state” into a dilemma。Thatcher government made a daring reform and rewarding try in pension system,The kernel content of Thatcher government′s pension system reform is the introduction of the private pension scheme.

Thatcher government,the pension in personal accounts,marketization,reform

K561.5

A

1672－2868（2011）04－0090－06

2011－03－20

安徽省高校優秀青年人才基金項目（項目編號：2009SQRS107）

過慈明（1977-），女，安徽巢湖人。巢湖學院歷史旅游文化系講師。

責任編輯：陳 鳳