塔里木河水資源生態補償問題法律研究

周芳芳

(新疆師范大學法經學院,新疆烏魯木齊 830054)

塔里木河 (以下簡稱塔河)是世界第二、我國最長的內陸河。塔河各種資源異常豐富,其流域沿岸是國家級商品棉基地、新疆重要的糧食和名優果品基地。塔河流域石油天然氣資源豐富,發展前景廣闊,在新疆發展戰略中地位十分重要。此外塔河下游的“綠色走廊”是連接新疆和中國內地的重要戰略通道,不僅有著重要的生態意義,而且在國際安全環境日趨嚴峻的今天也有著深遠的戰略意義。塔里木河流域水資源開發利用和環境保護,不僅關系流域自身的生存和發展,也關系到西部大開發戰略的順利實施,戰略意義十分重要。近 40年來,隨著流域人口增加、源流引用水量的急劇增加,下游水量銳減,干流河道流程縮短,[1]河流的歸宿地臺特馬湖已于 20世紀 70年代初干涸。在經濟利益的驅使下,開荒屢禁不止,加之管理不當,水土流失十分嚴重。筆者認為,應從水資源生態補償的角度來解決這一問題,在遵循相關法律、法規的前提下,完善水權轉讓制度,發展生態農業,完善新疆水資源生態補償地方立法,從而推動塔河生態和經濟可持續發展。

一、塔里木河流域狀況及面臨的問題

1.塔里木河概況

塔里木河位于我國西部,是我國最長的內陸河,由發源于天山的阿克蘇河、發源于喀喇昆侖山的葉爾羌河以及和田河匯流而成,流域面積 19.8萬平方公里,最后流入臺特馬湖。[2]塔河面臨塔克拉瑪干大沙漠,北靠天山,生息繁衍著以維吾爾族為多數的各民族,當地群眾稱之為“母親河”。從漢代開始利用塔里木河的水灌溉,當時河流基本處于自然狀態。唐代塔里木盆地人口有所增加,農業進一步發展,耕地面積擴大,引水量增加,一些支流與塔河干流只有季節性聯系,塔里木河流域來水量減少。直至清代,塔里木盆地人口迅速增至150萬人,特別是乾隆年間鼓勵開荒、興修水利,農業發展較快,耕地大面積增加,農業引水量激增。1949年,塔里木盆地人口 303.9萬人,耕地70.6萬畝,飲水量 159×108m3,20世紀 80年代,塔里木盆地人口 650萬人,耕地 133萬畝,引水量279×108m3。[3]號稱“無韁之馬”的塔里木河流淌在塔克拉瑪干沙漠的北緣,河道含沙量大,沖淤變化頻繁,河流經常改道,在中游地區造成南北寬達百千米左右的沖積平原。河道曲折,塔河兩岸胡楊林濃蔭蔽日,形成天然綠色長廊,沃野千里,大型國營農牧場連片,是新疆重要的棉、糧、蠶桑和瓜果的生產基地,號稱“塞外魚米之鄉”。受塔克拉瑪干沙漠的影響,形成干旱型大陸氣候,干燥多風,蒸發強烈,降雨稀少,晝夜溫差大。《新疆維吾爾自治區塔里木河流域水資源管理條例》(以下簡稱《條例》)所稱的塔里木河流域包括塔里木河源流區和干流區。其源流主要包括葉爾羌河、和田河和阿克蘇河。塔里木河①干流長1321公里,是一條以冰雪融水和降水混合型補給為主的河流,塔河河水最早曾注入羅布泊②,后由于河流水量減少、河道擺動而改道。1972年以前尾水可達若羌縣城北的臺特馬湖,現在終點為鐵干里克的大西海子水庫。隨著流域人口的增加,經濟社會的發展,水資源無序低效的利用,源流向干流輸送的水量減少,加之上中游過度開荒,下游近 400km的河道斷流。但是 20世紀90年代后,特別是 1997年 12月 11日,新疆維吾爾自治區第八屆人民代表大會常務委員會第三十次會議通過《新疆維吾爾自治區塔里木河流域水資源管理條例》(并于 2005年 3月 15日修改 ),以及2001年 6月 27日,國務院正式批準了自治區塔里木河近期綜合治理規劃報告,提出加大塔河治理力度,使塔里木河流域的管理和河道治理更加科學。從 2001年開始到 2010年 6月 20日先后十一次向塔河下游輸水,塔里木河下游生態環境在應急輸水后得到了一定程度的恢復。

2.塔里木河水資源利用存在的法律問題

一是流域管理執法不嚴,導致違法開荒屢禁不止。《條例》中規定在塔里木河綜合治理目標實現前,流域內不再擴大灌溉面積,未經國務院和人民政府的批準,嚴禁任何單位和個人開荒。《條例》第三十一條規定有關州、地和兵團各師要與委員會簽訂責任書。責任書包括非法開荒和非法圍墾的責任。但由于沿岸有些地方政府法律意識淡薄,執法力度不夠,加之各地方經濟主要以農業為主,導致各地方開荒屢禁不止。從 2000年到 2006年農業用地大幅度增加,在 2003年到 2006年的三年里塔河開荒面積高達 1.3×104km2。[4]2008年在源流較多年平均來水量增加 18億立方米的情況下,下泄水量反而減少了 17億立方米。據統計,項目區內現有的灌溉面積比規劃面積多出了 617萬畝。[5]2008年僅阿克蘇河流域和塔里木河干流沿岸的灌溉面積比 2000年規劃實施前增加了 300多萬畝。[6]沿岸有些當地政府沒有很好地執行《條例》,導致了河道兩旁開荒屢禁不止,農業用水量大增,徑流量逐年遞減,河道越來越窄,下游水量減少甚至出現斷流。

二是水權制度不完善,水資源浪費嚴重。《條例》規定了取水許可制度和水資源有償使用制度,但目前水權管理制度很不完善,并未對水資源使用的流轉和交易加以規定。理論上水權屬于國家所有,但在實踐中各部門或各地方各自為政的現象還是很普遍。長期以來人們所形成的“水資源公共品”觀念,以致隨意侵占、開發、利用水資源,加之高耗水作物面積高居不下,部分群眾節水意識淡薄,導致塔河水資源的浪費十分嚴重。

三是法律條文過于抽象,經濟增長方式落后。《條例》第七條中規定“流域內農業生產應當調整種植業產業結構,采用節水灌溉,……發展節水農業”。但此規定過于原則和抽象化,不利于操作。在水資源利用過程中,灌溉方式極其落后,上游的大水漫灌不僅帶來了本地區的次生鹽漬化等諸多生態問題,還導致流入中游的水量減少,最終致使下游斷流,不利于流域經濟的增長。

四是生態補償缺乏法律支持,生態恢復任重道遠。首先,生態補償沒有憲法依據。其次,《中華人民共和國環境保護法》中也沒有關于生態補償的相關規定,該法第八條規定：“對保護和改善環境有顯著成績的單位和個人,由人民政府給予獎勵”。該條僅僅是行政獎勵,與補償制度相差甚遠;[7]再次,缺乏地方立法的規定,《條例》并沒有直接規定對水資源的生態補償,目前的生態補償大多是不同利益主體之間協商的結果。由于缺乏統一的規范,協商成本很高;由于無法可依,糾紛解決難度非常大,主要依靠地方政府來運作,導致政府的壓力很大,群眾的怨言也較多;由于缺乏相應的法律支持,致使補償的主體單一,以中央對地方的財政轉移支付為主。補償的期限短,“退耕還林”生態補償政策的期限為 5～8年,短期內農民可以依靠補助生活,但不能保證長期的生存;補償的標準過低,生態恢復的資金支持和制度支持都不完善。

二、依法健全塔河水資源生態補償機制

塔河水資源生態補償應當遵循“誰保護、誰受益、誰補償”和“生態保護與經濟發展并舉”的原則,其補償方式應當包括以下幾個方面。

1.依法完善政策補償機制

政策補償是指上級政府對受補償地區政府的權力和機會進行補償。受補償者在授權權限范圍內,享有制定的政策優先權和享受優惠待遇。政策補償應該是上級政府根據塔里木河不同區域的資源、人口、經濟、環境狀況確定不同的發展方向和發展目標,對因保護水資源而受損的區域給予權力和機會的補償并且制定一系列創新性政策,著力于區域生態環境的恢復和重建,積極探索區域經濟發展模式,合理開發、利用水資源,促進流域水資源保護和區域經濟協調發展。1991年,巴西巴拉那州議會通過一項法律,要求從 ICM S收入中拿出 5%的資金,其中 2.5%分配給那些有保護單元或保護區的地方,另外 2.5%分配給那些擁有水源流域的地方。這部分資金被稱為“生態 ICM S”,這種資金的轉移方案主要是對環境保護活動的機會成本的一種補償。但值得注意的是,這個標準并不是根據實際的機會成本計算出來的,也不是依據森林覆蓋與水質改良之間的科學關系確定的。巴拉那州內各地方政府需要通過競爭來獲得“生態 ICM S”,所以,當地參與保護活動的面積越大,獲得資金就越多。[9]

2.依法完善資金補償

在資金補償中,生產所得的效益必須能夠補償生產中所消耗的生態價值,也就是環境成本補償。資金補償的方式主要有補償金、贈款、減免稅收、退稅、信用擔保貸款、補貼、財政轉移支付、貼息等。《條例》中也規定了贈款和貸款,但未規定其他方式,資金補償范圍過窄,不能有效地發揮生態補償的作用。2010年湖北省委省政府從激勵性轉移支付資金中列支 1億元,建立生態環境專項資金。在此之前還建立起“綠色信貸制度”,使排污不達標的企業難以獲貸。在英國,從 2005年起,政府首次對農民保護環境性經營實行補貼。農場主在其經營的土地上進行良好的環境管理經營,每公頃土地每年可以獲得最多 30英鎊的補貼,而進行不使用化肥和農藥的綠色耕作則將得到 60英鎊的補貼。

3.依法完善實物補償

實物補償是指運用物質、勞力和土地等要素進行生態補償,解決塔里木河流域受補償區和受補償者的部分生產要素和生活要素問題。改善受補償者的生活狀況,為恢復和增強流域水資源保護能力和水資源建設能力提供物質基礎,但在《條例》及《水法》中均未規定,在國外卻有相關實例。以法國PerrierV ittel S.A(以下簡稱V ittel)礦泉水公司為保證水質而采取的新舉措為例,V ittel公司以高于市場價的價格向水源區的土地主購買土地,總投資約900萬美元,購買了水源區 1500公頃農業土地。同時,V ittel公司承諾將土地使用權無償返還給那些愿意改進土地經營措施的農戶。[10]

4.智力補償

智力補償是指由補償者開發智力服務,向受補償者提供援助性技術咨詢和指導,為受補償地區或群體培養技術人才和管理人才,輸送各類專業人才,以提高受補償者的生產技能、技術含量和組織管理水平,在知識技能方面向受補償地區進行補償。比如說開展公共醫療衛生和教育事業,開展職業技術技能培訓,促進經濟產業結構轉型等。對此,我國相關法律也未規定。

要真正做好塔里木河流域水資源生態補償工作還需要根據實際情況來制定。我們可以對以上四種補償方式進行多重組合或派生,也可只用其中的某一種。但歸根結底還是要從塔里木河的實際出發,建立起一個包括國家、地方、區域行業以及當地群眾在內的多層次補償系統,形成一個政府主導,市場運作,公眾參與的塔里木河水資源生態補償方式。

三、完善塔里木河水資源生態補償制度的建議

1.完善水權轉讓制度

《條例》第五條第四款規定了水資源有償使用。但是這并不是完整的水權,水權除了使用權外還應當包括收益權。目前雖然規定了取水許可制和水資源有償使用,但水資源屬于國家所有,被認為是公共品,并未體現水資源的稀缺性和經濟性,導致在水資源利用中的無序和低效。塔河水權轉讓制度不完善是導致水資源浪費的主要原因,加之缺乏有效的激勵機制,無法實現水資源的有效配置。2005年 1月 20日公布的《水利部關于水權轉讓的若干意見》中規定了水權轉讓的基本原則為：水資源可持續發展原則,政府調控和市場機制相結合原則,公平和效率相結合的原則,產權明晰的原則,公平、公正、公開的原則,有償轉讓和合理補償原則,但是卻沒有水權轉讓費用的相關規定。《黃河流域水權轉讓管理實施辦法 (試行)》中明確提出水權轉讓費用包括必要的農業風險補償、經濟補償和生態補償。《寧夏黃河水權轉換實施意見》中規定了水權轉讓的費用包括生態補償費。[11]《條例》第三十一條規定了塔里木河開發利用、節約、保護水資源和防治水害的主要資金來源之一是收取的水資源費和水費。塔里木河水權生態補償的基金應來源于水權轉讓費中關于生態補償的規定。塔里木河流域治理、管理首先是通過建立總量控制體系確定水權總量,再根據水權總量核定工業、農業、生態等各行業的用水定額,建立起定額管理體系。塔河沿岸各兵團、縣對于本區域內工業用水量超標以及農業節水灌溉未達到國家或者省級考核標準的,應當相應地核減下一年度的用水指標。

塔里木河的水權從上到下分可分為四級：第一級,源流與干流的水權界定。因塔里木河自身不產流,明確界定四個源流供給干流的水量,是流域水權劃分的第一級。通過此級水權的明晰,明確了各源流向干流輸送的水量,源流不可無故占用干流的水權。第二級,源流行政區域之間及干流區水權的劃分,主要包括各源流流域內地方與兵團的水權劃分,以及干流區上、中、下游之間水權劃分,此級水權的界定明確了地方與兵團的水權,也明確了干流各區間內可以支配的水量。第三級,行政區域內地方縣市、農業師各團場之間的水權劃分。第四級,各縣市各團場水權的再分配水權確定之后,水權的管理者塔里木河流域管理局對水權再分配進行管理、控制,形成塔里木河流域管理為主的管理體制,各流域地方政府協助完成水權再分配和管理。[12]水權產權明晰后允許進行水權交易,即權利人將未用盡的水權通過市場進行交易。塔里木河流域應當采取一種以水權市場交易為主,政府調控為輔的水資源管理模式。目前對水權轉讓處于初始階段,2010年起塔河干流灌區將全面實施農業用水配給,嚴格控制沿岸各灌區用水定額,全面建立限水限價制,灌區各用水戶必須按照配水定額先購買水票取水。占用他人限額內水量的用水單位必須以當地水價的 5～10倍給予補償。在水權制度建設中應當根據當地的經濟發展的具體情況、環境狀況、民族文化和用水的特殊性等因素,在首先保證生態用水和居民生活用水,其次考慮農業和工業等生產用水的基礎上,建設符合流域實際情況的水權制度,但對于水權轉讓的費用,水權轉讓的年限以及水權轉讓的監督管理仍需在立法中不斷完善。縣級以上人民政府財政和水行政主管部門應當加強對水資源費征繳的監督管理。此外還要建立取水許可區域限批制度,對于用水量達到或超過年度用水控制指標的地區,有管轄權的水行政主管部門對這一區域內新建、改建、擴建建設項目取水許可暫停審批。

2.完善塔里木河流域管理制度

《條例》中明確規定塔河流域內水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制,行政區劃管理應當服從流域管理,此規定只針對流域內水資源的利用和管理,而與其相關的農業、交通、城建、生態環境保護則由其他部門管理。這就導致各部門在流域管理活動中相互爭權、相互推諉以及相互扯皮、各自為政的現象。加之,流域內地方政府在經濟利益的驅動下,最大限度地截留、擴大灌溉面積。完善的管理體制要求各部門相互協調,地、州各級黨政領導要統一認識,形成環保、林業水利、土地等多部門齊抓共管的局面。同時加以相應激勵機制,如資金補償,對于流域內不符合水質要求、節水要求的行政區劃需要支付相應的補償金額給符合水質要求、節水要求的行政區劃。對于流域內的監督檢測功能則由塔里木河管理局負責。要加大執法力度,實行嚴格的水資源管理制度,這樣才能實現對塔河水資源的合理開發、綜合治理,優化配置。

3.依法推進生態農業,實現科學發展

依照《條例》,塔河流域種植業要調整產業結構,發展節水農業。但此規定過于抽象化,不利于操作,長期以來由于灌溉方式的落后,農業耗水量極大,水資源的利用率很低,激發了農業用水與生態用水的矛盾。除了大力推廣噴灌、滴灌和管灌等先進節水技術外,還要發展生態農業,生態農業既能提高經濟利益,又使區域環境質量不斷得到改善。可以參照日本的環境友好型農業方式,在日本,政府會對綠色農業實施許多優惠政策。如對從事有機農業生產的農戶提供了專用資金無息貸款;對堆肥生產設施農戶或有機農產品貯存設施等進行建設資金補貼和稅款的返還政策;對采取可持續型農業生產方式的生態農業給予金融、稅款方面的優惠政策等。這些優惠政策鼓勵了農業經營者的積極性,為農業環境保護和可持續發展農業起到了推動作用。[13]新疆維吾爾自治區可劃撥專門資金用于購買塔河流域的綠色食品或者有機農產品。

4.完善流域水資源生態補償的地方立法

以往的生態補償主要有兩種原則：“誰開發,誰保護;誰受益,誰補償。”“誰開發,誰保護;誰破壞,誰恢復;誰受益,誰補償;誰排污,誰付費”。以上原則的弊端沒有體現出“預防為主”的生態環境保護的基本理念。生態補償應當遵循“誰保護、誰受益、誰補償”的原則體現事前的保護和引導作用。[14]目前塔河流域生態補償的資金是以財政轉移支付為主,缺乏區域之間,流域上、下游之間,不同社會群體之間的補償機制,這與“誰保護、誰受益、誰補償”的原則是相悖的。要想改變這一狀況就必須建立完善的生態補償法律體系,立法應當明確界定生態服務的提供者和受益者,也就是明確補償的提供者和接受者。[15]補償的提供者應當是水資源的獲益者,包括國家、受益區域、受益企業和個人。而補償的接受者應當是為保護水資源做出了犧牲的,包括流域沿岸政府、企業、個人。要盡快制定新疆水資源生態補償的地方立法,比如江蘇就制定了《環境資源區域生態補償辦法 (試行)》把太湖流域的補償斷面從 9個擴大到了 30個。考慮到水資源建設的長期性、全局性和公益性等特點,本著“誰受益,誰補償”的原則,新疆水資源生態補償應以政府投資為主,生態補償的目標是既保障當地經濟發展又實現環境保護。同時要盡快明確責任主體。此外還應當包括生態補償的標準、補償的方式和相應的補償機制的建設。在政府的主導下還要建立生態補償專項資金,資金的使用安排偏向重點的生態功能區。

注釋：

①塔里木河流域主要包括塔里木河干流 (肖加克至臺特瑪湖 1321公里區段)和源流 (和田河流域、葉爾羌河流域、喀什噶爾河流域、阿克蘇河流域、渭干河流域、開都河 -孔雀河流域)區域。

②歷史上塔里木河河道南北擺動,遷徙無定。最后一次在 1921年,主流東流入孔雀河注入羅布泊。1952年在尉犁縣附近筑壩,同孔雀河分離,河水復經鐵干里克故道流向臺特馬湖。

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[6]師巧梅 ,李洪華.塔里木河綜合治理任重而道遠[EB/OL]http：//www.ctaxnew s.com.cn/www/detail/ctdetail.jsp?DOC ID=22640,2010-07-23.

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