關于文藝社團登記管理相關問題的法律辯說

酒泉市人民政府法制辦 李 悅

關于文藝社團登記管理相關問題的法律辯說

酒泉市人民政府法制辦 李 悅

法國著名的思想家托克維爾曾一針見血地指出：結社自由是僅次于自己活動自由的最自然的自由。結社自由作為一項全球性的憲法性權利已廣泛被各國立法所承認。我國也在憲法中明確規定了結社自由是公民的基本權利之一。但我國目前在法律層面上尚缺乏關于結社的基本法律，現行的《社會團體登記管理條例》制定于1989年（1998年進行了修改），對社團的一些基本法律問題進行了規定。隨著社會經濟的發展和國民結社意識的增強，我國傳統的社會管理體制早已不能適應市場經濟發展和社會全面進步的要求。

十七大報告中提出“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，在宏觀層面上為完善社會管理體制確定了指導原則。面對新形勢、新問題，亟需規范和完善文藝社團管理體制，進一步強化和保護合法登記成立的文藝社團的法律地位，建立以保障權利為中心的文藝社團管理體制。

一、我國目前的社團管理體制及其帶來的問題

為了發揮社團的積極功能又能確保社會政治穩定，按照我國現行有關法規的規定,政府對社會團體的管理體制可以概括為12字方針：“歸口登記、雙重負責、分級管理”。歸口登記,是指除法律、法規規定免于登記外,1998年以后,所有社團都由民政部門統一登記,其他部門登記的不能視為社團。分級管理,是指根據社團的規模,全國性社團由國務院的登記管理機關及相應業務主管部門負責管理監督,地方性社團由地方各級登記機關及相應的業務單位負責管理監督。雙重負責,又稱為雙重管理,指對社團的登記注冊管理及日常性管理實行登記管理部門和業務主管單位雙重負責的體制。事實上，12字方針是我國長期計劃經濟體制的慣性沿襲,“分級”和“歸口”多少帶有計劃經濟條件下全國在行政管理模式上的“條塊分割”的色彩；“雙重負責”也暴露出了國家統合社會的影子。可以說,我國在文藝社團管理體制上依然沒有跳出計劃經濟規制。

我國對社團的管理體制早已落后于現實社會的需要，既不能滿足公民結社自由的需要，也不適應現代社會治理的要求。以文藝社團為例，近年來，由于經濟利益的驅使，我國許多地方出現了為套取經濟利益，掛靠一些民營企業，掛牌成立的民間文藝組織。這實際是鉆了我國現行社團管理體制的漏洞，造成了我國文藝社團管理秩序的混亂，嚴重危害了我國文藝社團管理事業的健康發展，阻礙了我國文化大繁榮的體制進程。

二、建立以保障權利為中心的社團管理體制

近年來,有些地方政府積極回應社團成長和發展對管理體制創新的需求,在現行社團管理法律和政策框架內,結合各地區的特點,對社團管理體制進行改革。雖然改革模式并不一致,但相對集中地選擇了對社團“雙重負責”的管理體制進行改革。這樣,行業協會的登記管理工作必須統一由民政部門負責,行業協會的業務主管單位則不再是有關行業領域的政府經濟職能部門,而由行業協會服務署統一充當各行業協會的業務主管部門，對社會組織進行分類管理。

第一，在社團登記方式上，根據政治敏感性，區別對待。借鑒世界各國對社團等社會組織的登記要求的經驗，結合我國實際，對一些慈善類團體取消主管單位，可以實行“一元管理”，直接備案或登記制度。在“一元管理”中應積極推廣備案制度。社團登記其實是一種行政許可，根據《行政許可法》第13條的規定，對于其第12條所列事項，能夠通過行政機關采用事后監督等其他行政管理方式解決的，可以不設行政許可。因此，對慈善類團體的社團登記可以采用備案方式解決的，應盡可能采用備案制度，以便于公民結社權的實現，促進公民社會成長。并將上述社團登記視為社會組織自愿獲得主體資格的行為[1]，而不作為政府的強行規定。

而對其他類社團，根據政治敏感性，有必要繼續保留業務主管單位的要求。以文聯為例，在我國，各級文聯是隸屬于中央和地方黨委由黨委宣傳部代管的“被國家認定的十五個人民團體中的一個”，是《社會團體登記管理條例》規定并由國務院確認免予登記的黨實現對文藝工作的領導的人民團體。國務院《社會團體登記管理條例》第3條明確規定：“參加中國人民政治協商會議的人民團體”和“由國務院機構編制管理機關核定，并經國務院批準免于登記的團體”“免予登記”。國務院《社會團體登記管理條例》第十三條第二款明確規定：“在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的”的組織出現，登記管理機關須“不予批準”籌備和登記。2000年4月10日民政部頒布的《取締非法民間組織暫行辦法》中也將“未經登記，擅自以社會團體或者民辦非企業單位名義進行活動”的情形規定為非法民間組織。因此，本著節約社會資源的原則，我們有必要進一步強化和鞏固我國各級文聯的法律地位，嚴把審核登記關。

第二，建立針對登記管理機關行為的訴訟救濟制度。目前社團管理的法律法規主要是《社團登記管理條例》（以下簡稱《條例》），該條例是國務院在1998年10月頒布，代替了國務院曾在1989年10月頒布的《社團登記管理條例》。1998年《條例》雖在1989年《條例》基礎上修改而成，但對1989年《條例》中有的有利于保障公民結社自由的條款并沒有繼承，即“社團對登記管理機關做出的不予登記的決定和有關處罰決定不服的，有權在法定期限內向上一級登記管理機關申請復議，并依據行政訴訟法的有關規定，可以在訴訟時效內，依法向人民法院提起行政訴訟，以維護其合法權益”[2]。為了更好的保障行政相對人各項合法權利的實現，對登記機關“不予批準籌備”、“拒絕登記”、“責令限期停止活動”、“撤銷登記”等行政行為，可以提起行政復議或者訴訟。但基于我國現行法律法規的規定，對“責令限期停止活動”、“撤銷登記”提起行政訴訟還缺乏法律依據，只能提起行政復議，因為行政復議受案范圍不僅包括人身權、財產權，還包括政治權利和自由及社會權等內容，可見，行政復議法的保護范圍明顯比行政訴訟法寬。但是“結社權屬于公民基本權利的范疇,無論在立法層次上還是司法保護的層次上,都應當與基本權利的重要性相匹配,單純的行政復議并不能提供有效的救濟。”[3]因此，有必要對《條例》和《行政訴訟法》做出相應的修改，將社團登記管理機關的管理、處罰行為納入到行政訴訟的受案范圍之內。

第三，實現對業務主管單位管理行為的復議和訴訟。近年來伴隨著社團體制改革的推進，在改革中也出現新的情況，如行業協會作為社會組織的業務主管單位對相關社團進行管理。我國大部分的行業協會，都是在我國改革開放后，在行政機構改革過程中，由某些行業行政主管機關轉變而來。因而，行業協會與其成員之間的關系不僅是協會內部關系，還具有“外部性”，行業協會在特定情況下也可成為行政主體。在社團體制改革中出現的行使一定行政管理職權行業協會等事物，其實是國家把特定行政任務從行政機構組織體系劃分出來，交給以新設立的法人組織執行。國家設立并附有特定行政任務的法人組織，不僅在組織上是獨立的行政構成體，而且更具有獨立人格的法律地位，本身就是任務終極歸屬的行政主體。[4]因此，對行業協會實施的來自政府部門授權管理行為，相對人可以提起行政復議和行政訴訟，政府和法院應當受理。

三、修改完善《條例》以保障公民的結社自由

放眼世界，社團設立與活動已經由私法自治范疇延伸至國家行政領域，國家往往從維護社會穩定等角度考慮，對社團的活動進行規制，但這種規制的正當性是在維護公民權利和自由的前提下進行的，而且規制社團的法律、法規本身也應受到憲法的規制。從憲法的結社自由條款、尊重和保障人權的內容和社團自治等原則來審視《條例》，該條例不能適應保障公民結社自由的需要，必須加以修改和完善。

對《條例》修改和完善，除了根據前文所提及的創新社團登記方式、建立針對登記管理機關和業務主管單位管理行為的復議和訴訟等內容進行外，本人認為還應關注以下幾個方面：

第一，《條例》第33條列舉登記管理機關了對社團的處罰，其中“責令撤換直接負責的主管人員”應予刪除。現在的許多新興社團更具民間性，更多是“政社分離”，如果仍然堅持這一內容，明顯違反了社團自治原則。

第二，健全完善社團內部管理的制度原則。社團章程是屬于“軟法”的范疇，“軟法”的內容要符合“硬法”，即國家憲法、法律的規定和精神，社團內部管理要符合民主、法治原則，不得以自治或內部行為為由侵犯公民的合法權益。這些制度原則可能以強制性規則的面貌出現，例如明確社團的最高權力機構、確定社團內管理者的職責、建立起運作程序和成立社員權利救濟機構等事項。社團章程在達到國家制定法強制性規定要求的前提下，每個社團可以根據其目的和形式制定出符合本社團的相對靈活的規則和制度。

注 釋:

[1]《行政許可法》第12條規定可以設定行政許可事項，其中第5項內容是企業或者其他組織的設立等需要確定主體資格的事項。

[2]中國社團研究會：《中國社會團體研究》，中國社會出版社，1991年版，第32頁。

[3]劉培峰：《社團管理的許可與放任》，載《法學研究》2004年第4期，第157-158頁。

[4]李建良 劉淑范：《“公法人”基本權利能力探討》，載湯德宗：《憲法解釋之理論與實務》（第四輯），臺灣新學林出版社，2005年版，第318頁。

編輯

董曉玲