中英足球反暴力安全立法的對比研究

黃世昌

(湘潭大學 體育教學部，湖南 湘潭 411105)

·體育法學·

中英足球反暴力安全立法的對比研究

黃世昌

(湘潭大學 體育教學部，湖南 湘潭 411105)

英國在規制足球流氓暴力行為方面擁有豐富的經驗和相對完備的立法。從中英兩國足球反暴力安全立法的對比性研究出發，總結了足球反暴力在立法領域的成功經驗，在此基礎上提出完善我國足球安全法律法規的建議,以期加快中國足球反暴力安全立法的進程。

足球流氓；反暴力；對比研究；立法

足球相關暴力和騷亂這一社會問題為越來越多的人們所關注。近年來，中超聯賽發生多起球迷騷亂，各種挑釁行為、暴力沖突、流血事件不斷發生，并出現了“球迷”集體強行沖關逃費的惡性事件。雖然，在中國體育界對足球流氓的提法很謹慎，但中國球迷們的過激行為已經有朝足球流氓發展的態勢。英國在規制足球流氓行為，維護足球比賽秩序和公共安全等方面先后制定了十余部法律，堪稱足球安全立法最完備的國家。這些法律的實施在英國打擊足球流氓暴力行為的過程中發揮了極其重要的作用。針對足球流氓及其暴力行為的性質、分類進行闡述，通過對中英兩國的足球反暴力安全立法進行比較分析，提出建議，以期有效地預防和打擊新形勢下的球迷暴力行為。借鑒英國相關立法、司法的成功經驗，進一步完善我國足球安全法律法規。

1 足球流氓及其暴力行為的概述

足球流氓起源于英國，被稱作“英國疾病”，已蔓延到世界各地。足球流氓是指那些經常在足球場上尋釁滋事、擾亂球場和公共秩序、危害社會公共安全的人[1]。足球流氓借看球之名故意制造事端以發泄情緒和尋找刺激，因其具有球迷的身份，有一定的隱蔽性。足球流氓行為是指在比賽前后，賽場內外，導致人員傷亡的球迷騷亂或犯罪活動。因其主要發生在人群高度密集的區域(體育比賽場館內外)，具有很大的危害性和煽動性。足球流氓行為主要分為兩種類型：自發型和有組織型。自發的流氓行為是較為低級的騷亂，其暴力程度不及有組織的流氓行為，危害相對較小。有組織的流氓行為是更為嚴重的一種暴力行為，有造成人員傷亡。有時這些暴力行為是一個團伙為攻擊另一團伙而在賽前預先策劃好的[2]。

英國足球流氓最為著名，其暴力行為造成了多起足球悲劇，如1989年希斯堡慘劇。英國政府制訂了足球安全與治安標準以及專門立法，嚴厲打擊足球流氓的暴力活動和騷亂，遏制足球賽事中的違法犯罪行為。

2 英國足球安全立法

足球相關暴力和騷亂在過去的30多年里給英國政府和執法機構不斷帶來新的挑戰。歷屆議會通過立法來應對英國足球俱樂部和國家隊的追隨者們可能造成的暴力行為。從20世紀70年代中期開始，英國國家立法機構就針對足球球場安全與球場觀眾行為制定并通過了一系列的相關法案。

2.1足球場館安全立法

海瑟爾球場慘劇及希斯堡慘劇主要是由于體育館內座位布置不充分以及入場觀眾過度擁擠，警察無法維持秩序而造成的踩踏擠壓傷亡事件。體育場館作為足球比賽的重要場所，其安全性無論是對運動員還是球迷觀眾而言都至關重要。英國政府通過制定足球場館安全相關法律來維護球場比賽秩序，保護足球運動員及球迷的人身安全，遏制足球流氓的暴力企圖。主要法律有1975年《體育場地安全法》(Safety of Sports Grounds Act，1975)和1987年《體育場所安全和消防安全法》(Fire Safety and Safety of Places of Sport Act，1987)。在體育場館的入口通道控制，篩選與搜查，交通與停車，管理賽事工作人員等方面有詳細的規定。

入口通道控制方面，賽場工作人員進場隨時佩戴證件；車輛?？矿w育館附近需持停車通行證并檢查可疑物品；個人進入體育館限制區，需身份證明；賽場工作人員接受意識訓練(awareness training)以處理進場可疑人員。篩選與搜查方面，個人進入體育場館要遵守包括搜查包袋的規章，拒不遵守規章的將禁止入場。賽場人員將入場者分為兩組，即攜帶包袋或其他物品的與不攜帶任何物品的。這能更好地控制進場的觀眾流量。一般是兩人一組對入場球迷進行搜查工作。交通與停車方面，車輛被要求停放在距體育館100英尺以外的地方。如果車輛需停放在體育館附近，應提前獲得體育館負責官員許可，司機則由體育館安全官員確定身份，并且車輛需要接受檢查。管理賽事工作人員方面，管理者應培訓賽場工作人員處理突發事件和緊急疏散。包括對爆炸威脅迅速做出反應和辨別可疑車輛及人員。在員工招募時進行背景考核，注意員工是否有異常行為。賽場安全官員與當地警察和分配到各館的反恐安全顧問保持聯系。還有關于場館設計、技術設施監控和風險管理計劃等的具體規定。

英國政府制定了《運動場地安全指南》(Guide to Safety at Sports Grounds)，為英格蘭的每個足球俱樂部印發了一套安全規則，要求每一個足球俱樂部持有體育館“安全執照”。當地政府當局(市政當局)負責頒發執照，并確保各體育場館遵照安全指南的要求行事。每個足球俱樂部都有特定的安全官員在比賽當天輔助場館設施安全管理。安全官員還負責招募和訓練安全干事[3]。這些法律法規在體育場館的安全保衛方面提供了切實可行的措施和途徑，減少了球場暴力騷亂發生的幾率。

2.2對足球流氓的法律規制

20世紀80年代中期，足球場上的暴力活動顯著增加，英國政府頒布法規和安全措施全力抗擊流氓行為。1986年通過的《公共秩序法》(Public Order Act,1986)對于在英格蘭和威爾士犯有足球相關罪行的人員啟用驅逐令，禁止他們進入英格蘭和威爾士所規定的足球賽場。這一權限后被1989年《足球觀眾法》中的條款所取代。1989年《足球觀眾法》(Football Spectators Act,1989)引入限制令，為防止球迷隨英格蘭國家隊到國外比賽犯下足球暴力罪行，要求其在英格蘭和威爾士以外區域舉行足球比賽時到警察局報到。1991年《足球犯罪法》(Football Offences Act,1991)將在指定的足球比賽中有以下行為的：投擲炸彈；下流的或帶有種族歧視的言行；沖入比賽區域，定為刑事犯罪。1994年《刑事審判與公共秩序法》( Criminal Justice and Public Order Act 1994)將倒賣足球比賽門票定為刑事犯罪。在公共場所倒賣門票或在交易過程中以任何方式(包括郵購的方式)轉售門票均為犯罪。1998年《犯罪與騷亂法》(Crime and Disorder Act 1998 (section 84))將違反1989年法所規定的限制令定為可逮捕罪，并將監禁期限延長至6個月。

1999年《足球(違法與騷亂)法》(Football (Offences and Disorder) Act 1999)將限制令更名為“國際足球禁令”，將驅逐令更名為“國內足球禁令”并拓寬了施加的條件，準許將包括上交護照等條件納入至“國際足球禁令”的范圍。2000年《足球(騷亂)法》(Football (Disorder) Act 2000)修正了1989年足球觀眾法中關于禁令的條款，將國際和國內的足球禁令合并，且實質上要求所有獲禁令的人上交護照，以確保所有禁令能有效禁止球迷到海外觀看比賽。足球禁令的另兩個臨時權限是：授權地方法官基于牽涉騷亂的證據發布禁令；警察有權發布通告，要求相關個人參加治安法庭的禁令聽證會。2001年《足球騷亂法案》(Football Disorder Bill 2001)的目的就是無限期的延續這兩項權力。英國內政大臣Jack Straw根據2000年歐錦賽指出足球流氓的性質發生了變化，海外的足球流氓已不限于小部分有犯罪記錄的人而是有大批的英格蘭隊支持者卷入暴力、酗酒和騷亂。2001年法案繼續沿用2000年法有關禁令的規定，并且授權地方法官對以前沒有足球犯罪記錄，但有涉及暴力或騷亂證據的人員實施禁令。訴訟程序要求警察證明其導致或促成了暴力或騷亂，并且有合理的理由相信實施禁令有助于防止足球比賽暴力。

英國政府所頒布的條例和規定對維護英國職業足球聯賽賽場秩序的穩定起到了很大的作用, 足球賽場秩序的治理工作有了明顯的改進和提高。特別是嚴厲的足球禁令機制的實施不僅使國內足球觀眾暴力事件有所下降，而且有效制止了足球流氓的海外騷亂。英國犯罪預防部大臣詹姆斯·布羅肯希爾說：“距離上次(2000年)足球流氓重大海外騷亂事件已經有10年的時間了[4]”。 在2010年南非世界杯賽到來之際，英國政府采取嚴格措施禁止足球流氓前往南非；英國還就兩國警方在世界杯期間進行合作的問題與南非簽訂了諒解備忘錄。

3 中國足球暴力及相關法律措施

3.1中國球迷暴力現狀

我國職業足球聯賽發展時期不長,與英國足球流氓行為相比，中國球迷暴力行為仍處于足球暴力的初級階段，具有自發性的特點，即足球暴力行為是由裁判員或運動員引發的，主要是在體育館內外“敵對”球迷團體之間及其與警察和安保人員之間的沖突[5]。雖然中國足球長期以來處于低迷狀態，但球迷暴力事件持續不斷，特別是近年來有愈演愈烈之勢(見表1)。

3.2中國規制球迷暴力的相關法律

為了預防和打擊足球球迷的暴力行為，中國政府各部門及一些地方政府相繼制定了法律法規。反球迷暴力的主要法律依據是《中華人民共和國體育法》、《治安管理處罰法》、《刑法》和中國足協制定的《全國足球賽區安全秩序規定》。

根據1995年通過的《中華人民共和國體育法》第五十三條：在體育活動中，尋釁滋事、擾亂公共秩序的，給予批評、教育并予以制止；違反治安管理的，由公安機關依照《治安管理處罰法》的規定給予處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。《治安管理處罰法》于2005年8月28日通過，自2006年3月1日起施行?！吨伟补芾硖幜P法》第二十四條規定，有下列行為之一，擾亂文化、體育等大型群眾性活動秩序的，處警告或者二百元以下罰款；情節嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：(一)強行進入場內的；(二)違反規定，在場內燃放煙花爆竹或者其他物品的；(三)展示侮辱性標語、條幅等物品的；(四)圍攻裁判員、運動員或者其他工作人員的；(五)向場內投擲雜物，不聽制止的；(六)擾亂大型群眾性活動秩序的其他行為。因擾亂體育比賽秩序被處以拘留處罰的，可以同時責令其十二個月內不得進入體育場館觀看同類比賽；違反規定進入體育場館的，強行帶離現場。

表1 中國職業聯賽的十大球迷沖突[6]

《刑法》的相關條款，如非法攜帶危險物品進入賽場，情節嚴重的，可構成《刑法》第130條規定的非法攜帶槍支、彈藥、管制刀具、危險物品危及公共安全罪。 國務院辦公廳轉發體育總局《關于做好2005年足球比賽有關工作的意見》的文件指出，加強賽場安全管理，承辦足球比賽的地區要把足球比賽納入當地社會安全管理體系中。建立預警機制，做好警務保障。在發生球迷鬧事等突發事件時，要依法果斷處置，迅速、有效制止賽場斗毆、罷賽等惡劣事件。

2006年修訂《全國足球賽區安全秩序規定》中關于違反規定的處罰有：對賽區出現下列情況(情況條款略，下同)之一者，中國足球協會紀律委員會將予以口頭警告處罰；通報批評；警告處罰，并處以1萬元以上，5萬元以下的罰款；進行無觀眾比賽、禁止在某體育場(館)比賽、在中立場地進行比賽等處罰，并處以5萬元以上，10萬元以下的罰款；取消賽區資格的處罰，并處以10萬元以上罰款；未被列入的其他擾亂或破壞賽區秩序和安全的行為或事件，將參照上述條款予以處罰。

從中國現有的足球反暴力法律法規和文件來看，中國在對待足球球場暴力事件的處理上主要是根據《全國足球賽區安全秩序規定》及《治安管理處罰法》的有關比賽管理和處罰條例來進行。自中超開賽以來，中國足球保持著每年必發生幾起球迷暴力事件的頻率，特別是近年來，客隊大巴被砸導致球員受傷的事件頻頻發生。由于中國球迷的暴力行為一般屬于非理智過激行為，公安機關對涉暴球迷的處罰往往較輕，主要采取批評、警告或罰款的方式。但是球迷心存“法不責眾”的僥幸，仍然襲擊球員車輛、向場內運動員、裁判員投擲雜物、強行沖關逃費等。此類暴力行為情節嚴重，已構成違法犯罪，而現行的法律難以對暴力事件的所有當事人進行相應的刑事、治安處罰，這在一定程度上助長了某些違法犯罪分子的囂張氣焰[12]，不利于中國足球的健康發展。

4 中國現行法律法規中存在的問題

4.1賽場安全保障細則欠缺

綜觀中國現行足球安全立法，《全國足球賽區安全秩序規定》中有部分條款涉及到了體育場館安全，如對賽區安全秩序的基本要求：賽前對體育場建設結構、疏散條件、各項安全設施等，進行全面嚴格的檢查；與公安部門密切合作，制定周密的安全保衛工作方案；觀眾入場時要嚴格驗票，確保體育場觀眾席的安全容量；嚴格進行入場檢查，嚴禁觀眾將危險物品、各種軟硬封口包裝飲料、雜物及可能破壞賽場秩序的不文明、不健康甚至有侮辱或謾罵性的旗幟、標語等帶上看臺；這些規定在一定程度上借鑒了英國足球球場安全的實踐經驗和相關法律，對維護中國足球賽場安全具有積極的意義。但是這些規定應該如何運作，還缺乏具體的細則。對于什么賽場結構、設施符合安全標準；如何保證驗票及入場檢查的有序和嚴密性；安保工作方案怎樣才是周密、到位，《規定》并沒有詳細說明，而只是列出了相應的處罰標準。這將難以達到法律規定的預期目標。

法律明文規定禁止將包裝飲料帶入看臺，可是球迷暴力行為中仍主要涉及向場內投擲或球迷相互投擲礦泉水瓶等，這折射出安保工作的疏漏，應該對入場檢查措施及工作人員的責任制定細則。球迷暴力中出現的新情況，比如2009年6月北京工人體育館中出現的北京球迷攜帶安全套(充當投擲用的“水彈”)入場，并用包子襲擊天津隊，以及聲勢浩大的京罵和激光筆的使用充斥整場比賽，對今后賽場的安保問題提出了新的挑戰[13]。

4.2對涉暴球迷“量刑太輕”

《全國足球賽區安全秩序規定》主要是針對賽區的處罰規定。最重的處罰是取消賽區資格，并處以10萬元以上罰款。2010年5月，由于天津球迷在津、京比賽中用激光筆破壞比賽正常進行，中國足協將對天津賽區處以最高額度罰款。這意味著天津賽區將面臨10萬元的重罰[14]。而對于那些使用激光筆的球迷則難以進行嚴厲處罰。

針對涉暴球迷個人的處罰，《治安管理處罰法》規定，擾亂體育比賽秩序的，處警告或者二百元以下罰款；情節嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；被處以拘留處罰的，可實行十二個月的“禁看令”。與體育相關的治安管理處罰的種類主要有：警告；罰款；行政拘留。并且規定，擾亂公共秩序，妨害公共安全，具有社會危害性，依照《中華人民共和國刑法》的規定構成犯罪的，依法追究刑事責任。但是，絕大多數涉暴球迷都達不到《刑法》所規定的危及公共安全罪的最低標準，因而無法對其進行刑事處罰。英國的立法中將足球比賽中有投擲炸彈，下流的或帶有種族歧視的言行，強行沖入比賽區域的行為認定為刑事犯罪；將倒賣或轉售足球比賽門票定為刑事犯罪；將違反限制令定為可逮捕刑事犯罪。雖然目前中國球迷的暴力行為沒有造成嚴重的傷亡事故，但相關立法中“量刑太輕”不能對球迷形成強大的震懾作用[15]。中國球迷日趨嚴重的暴力行為將危及賽場安全與社會的和諧穩定。應充分考慮體育運動的特殊性及球迷暴力的潛在危害性。在立法方面應將球迷暴力或可能導致騷亂的行為納入刑事犯罪的范疇，制裁涉暴球迷的違法行為，嚴厲打擊球迷暴力。

5 完善足球安全立法的建議

5.1加強比賽場館安全法制建設

比賽場館安全是足球比賽順利進行的重要保證。一方面，可授權專門的機關、部門研究并提出先進的反球迷暴力體育場館建筑設計方案并進行技術指導。比如，由英國首席警官協會研制體育場館設計標準，為運動場地的結構和設計提供參數，以減少觀眾擁擠管理事務和可能的暴力恐怖襲擊[16]。通過限制體育場周邊面積，控制場館的可及性。不僅可以及時控制閑蕩人員靠近賽場，也減少了賽場工作人員巡視的區域。限定停車區域專屬運動員，賽場職員和官員。在體育場內設置指揮和控制中心，隨時監控賽場內外區域。

另一方面，法律應明確規定體育場館管理者、賽場執法者和其他安保人員在球場中的權利和義務。可借鑒英國的作法，建立場館工作人員培訓制度，明確培訓的目的和內容，使賽場安保人員有反暴力意識，確保驗票和檢查制度得以嚴格執行，配合當地警方從源頭上杜絕入場球迷發生擁擠踩踏、投擲雜物等暴力行為。建立風險評估機制，包括足球場館風險評估和足球比賽風險評估。管理者對場館進行風險評估，可以評定場館可能存在的具體風險、威脅及不安全因素。足球協會通過對每一場賽事分別進行“評分”，將賽事的相關情報，球隊信息，場館容量和預期觀眾進行綜合評定，使賽場管理者和當地警方能相應調整安全計劃[17]。

5.2加大對涉暴球迷的處罰力度

中國足球安全相關立法中一直存在著對涉暴球迷“量刑太輕”的問題。對于倒賣球賽門票的行為，依照《治安管理處罰法》第五十二條(三)項規定，偽造、變造、倒賣體育比賽入場券或者其他有價票證、憑證的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款；情節較輕的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款。對嚴重干擾賽場正常秩序，尚不夠刑事處罰的，按照《公安機關辦理勞動教養案件規定》第九條(四)項以擾亂公共秩序呈報勞動教養。中國的球迷倒票主要是受到罰款和治安拘留的處罰。而英國政府已將倒賣或轉售足球比賽門票定為刑事犯罪。倒票行為雖然表面上涉及的是經濟利益，但其為擾亂公共秩序埋下了隱患，尤其是影響到人群高度密集的球場秩序安全。因此，倒賣或轉售球票應被定為刑事犯罪。中國政府對在賽場擾序、倒票或妨礙工作人員工作等行為實行了限期為一年的“禁看令”。對違反 “禁看令” 規定而進入體育場館的，只是強行帶離現場。而英國將違反限制令的行為認定為可逮捕的刑事犯罪。受到“禁看令”處罰的人員已有擾亂體育賽場秩序的前科，如再違反禁令則屬累犯，應加重處罰。在中超的賽場上，球迷燃放焰火和沖入賽場與球員狂歡的情形曾經司空見慣，球迷恣意地放縱自己的激情，通常不會受到強硬的約束[18]。但是這些行為實質上已擾亂了賽場秩序，很可能是導致嚴重暴力騷亂的前序。鑒于球迷暴力行為的潛在危害性大，有必要通過立法來規范，將各種出現或可能出現的足球暴力相關犯罪行為進行分類，加大對涉暴球迷的量刑力度，以期對其他球迷產生警示作用，預防中國足球暴力事件的升級。

中國足球安全反暴力法律法規是預防和打擊球場暴力行為的法律依據。對現階段中國維護足球賽場秩序，保證足球運動的正常發展起到了一定的積極作用。但是，現行法律還存在一定的問題，在實際操作過程中，可能會面臨出現新情況而找不到適用的法律依據，還不能及時有效地預防和處理足球相關暴力行為。相對于西方國家足球立法，中國的足球安全立法相對滯后。要建立完善的足球安全法制體系，可以借鑒具有完備足球安全立法的英國的經驗，充分考慮體育場館安全管理和對涉暴球迷進行必要的處罰，還可引進涉暴球迷處罰聽證會制度，在處罰涉暴球迷的同時，也在一定程度上保護球迷的權利。足球安全法律條例的制定，是為了維護球場秩序，維護球迷及運動員的人身安全，使足球比賽得以順利進行，使足球運動得以健康有序發展。處罰是手段，預防是目的。為了防止少數球迷越過足球流氓的臨界線，為了有效地減少足球球迷暴力行為，最大限度地遏制各賽區足球暴力和騷亂事件的發生，應加快足球安全立法的進程以適應新形勢的需要。

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[18] 陳默.秩序與自由:治安法“滿月”回眸[N].民主與法制時報,2006-04-16.

AStudyontheFootballAnti-violenceLegislationofChinaandtheUK

HUANG Shi-chang

(PE Department, Xiangtan University，Xiangtan 411105, China)

Britain has rich experience and relatively sufficient legislation on regulating football hooliganism. This essay compared the football anti-violence legislation of United Kingdom and that of China，summed up successful experience of the football anti-violence legislation, and put forward suggestions concerning improvement of domestic football safety legislation, to accelerate the pace of Chinese football safety legislation.

football hooligan; anti-violence; comparative study；legislation

司法部項目(07SFB3002)

2010-12-31

黃世昌(1975-)，男，湖南益陽人，講師，在讀碩士研究生,研究方向：國際體育法學.

1004-3624(2011)03-0001-04

G80-05

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