如何理解和評(píng)價(jià)城鄉(xiāng)基層民主的新發(fā)展？*
——新近研究的爭論與進(jìn)步

肖唐鏢 楊 莉 劉云香 羅興佐

（西南政法大學(xué)中國社會(huì)穩(wěn)定與危機(jī)管理研究中心，重慶 400031）

如何理解和評(píng)價(jià)城鄉(xiāng)基層民主的新發(fā)展？*
——新近研究的爭論與進(jìn)步

肖唐鏢 楊 莉 劉云香 羅興佐

（西南政法大學(xué)中國社會(huì)穩(wěn)定與危機(jī)管理研究中心，重慶 400031）

近些年來，作為中國政治研究顯學(xué)的城鄉(xiāng)基層民主建設(shè)研究，取得巨大進(jìn)步與成就，這不僅表現(xiàn)在眾多的理論成果上，更表現(xiàn)在它對(duì)中國政治學(xué)及其他相關(guān)學(xué)科發(fā)展和成長的人才推動(dòng)和學(xué)理支持上，表現(xiàn)在它對(duì)中國基層民主實(shí)踐本身的理論支持和輿論推動(dòng)上。但客觀而論，該領(lǐng)域研究還存在種種不足，如研究目標(biāo)偏失、研究領(lǐng)域失衡、研究方法缺失，制約著其整體研究水平。因此，該領(lǐng)域盡管已成研究熱點(diǎn)，但研究空間依然巨大。

城鄉(xiāng)；基層政治；基層民主；學(xué)術(shù)述評(píng)

一、科學(xué)研判基層民主實(shí)踐的研究價(jià)值

當(dāng)年在村民自治初起之時(shí)，政界學(xué)界對(duì)其必要性和重要性的爭論均甚為激烈，直至20世紀(jì)90年代中期，仍有學(xué)者否認(rèn)其價(jià)值和功能［1］。然而，自90年代中期以來、尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來，在國內(nèi)縣級(jí)及其以下層面的基層政治生活中，不僅“城鄉(xiāng)村（居）民自治”得到進(jìn)一步的發(fā)展與完善，更重要的是，出現(xiàn)了中華大地上諸多未曾有過的民主創(chuàng)新實(shí)踐，讓人振奮。試舉幾端。

繼1998年四川步云鄉(xiāng)和南城鄉(xiāng)、1999年深圳大鵬鎮(zhèn)試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選后，“選舉式民主”穩(wěn)步引入基層政權(quán)建設(shè)。四川等地全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“公推公選”，2003-2004年江蘇將其從鄉(xiāng)鎮(zhèn)推向縣處和廳局級(jí)干部的選拔，2008年6月貴陽市對(duì)四個(gè)縣區(qū)的黨委書記進(jìn)行“公推公選”。2004年，云南省紅河州在石屏縣7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的大面積試點(diǎn)。與此同時(shí)，在2003年和2006年的基層人大代表選舉中，深圳、北京和湖北等地均出現(xiàn)“獨(dú)立候選人”參與選舉競爭的現(xiàn)象。

自90年代中期以來，城鄉(xiāng)公民的各類維權(quán)活動(dòng)不斷增多。不僅有農(nóng)村居民針對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)、干部作風(fēng)、土地征用等問題的“溝通性行動(dòng)”、“施壓性行動(dòng)”或“抗?fàn)幮孕袆?dòng)”［2］，也有發(fā)生在城市的針對(duì)征地拆遷、物業(yè)管理、企業(yè)裁員、民工保障等問題的維權(quán)活動(dòng)，還有針對(duì)環(huán)境保護(hù)、動(dòng)物保護(hù)、艾滋病人權(quán)益等問題的新社會(huì)運(yùn)動(dòng)。在這些維權(quán)活動(dòng)的行動(dòng)者中，既有作為個(gè)體行動(dòng)的公民，也有作為群體行動(dòng)的公民，更有NGO組織。鑒于這些活動(dòng)本身的民主意義，學(xué)界有人稱之為“維權(quán)式民主”［3］。

浙江溫嶺市在試行 “民主懇談”數(shù)年后，于2005年開始在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行參與式預(yù)算改革的試點(diǎn)。2007年，相近的參與式預(yù)算改革還在無錫市和哈爾濱市的街道試行。這一改革，連同“民主懇談”、各式聽證會(huì)、評(píng)議會(huì)等，被一些學(xué)者概稱為“參與式民主”或“協(xié)商民主（商議民主）”［4］。

作為基層政治領(lǐng)導(dǎo)核心的中國共產(chǎn)黨基層組織，也出現(xiàn)了民主創(chuàng)新實(shí)踐。縣級(jí)黨代表常任制在四川省雅安市、湖北省羅田縣試點(diǎn)，山西、四川、云南、重慶、湖北和陜西等省還推動(dòng)鄉(xiāng)村黨組織書記的“兩票制”和“公推公選”改革，四川雅安市進(jìn)行“黨內(nèi)三權(quán)分立”改革，云南紅河州2006年甚至對(duì)全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記進(jìn)行黨內(nèi)直接選舉。

很顯然，當(dāng)年的基層民主價(jià)值“否定論”已難以適用于上述基層民主創(chuàng)新實(shí)踐。那么，應(yīng)當(dāng)如何描述、理解和評(píng)價(jià)包括上述活動(dòng)在內(nèi)的各類基層政治創(chuàng)新實(shí)踐？與常規(guī)政治實(shí)踐相比較，這些創(chuàng)新實(shí)踐是否體現(xiàn)了不一樣的政治規(guī)則與邏輯？它們是否存在某些共同的模式？這些創(chuàng)新實(shí)踐是如何發(fā)生的，為何會(huì)發(fā)生？它們能否得到鞏固、或仍有可能發(fā)生逆轉(zhuǎn)？創(chuàng)新實(shí)踐在當(dāng)?shù)匾鹆嗽鯓拥姆磻?yīng)，其效應(yīng)和意義如何？與全球“第三波民主化浪潮”相比較，中國基層的民主實(shí)踐有何特點(diǎn)？無疑，這是一系列意義十分深遠(yuǎn)而又亟待深入研究、并予以科學(xué)解答的重大問題。

在中國這樣一個(gè)富有自身傳統(tǒng)的巨型發(fā)展中國家，開展有關(guān)基層民主創(chuàng)新實(shí)踐“中國經(jīng)驗(yàn)與問題”的研究，為理論創(chuàng)新提供了的巨大機(jī)遇。正如Russe11 J.Da1ton在討論全球“第三次民主化浪潮”時(shí)所指出，它“為我們提供了難得的機(jī)遇來檢驗(yàn)理論，拓展知識(shí)邊界，發(fā)展新的理論。 ”［5］顯然，國內(nèi)基層政治創(chuàng)新實(shí)踐涉及到當(dāng)代政治學(xué)理論的諸多問題，如：民主的文化要素理論與政治文化轉(zhuǎn)型理論，投票行為與選舉制度，民主發(fā)展與政黨，民主發(fā)展與公民參與，民主政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，民主與政府績效，民主與政治合法性，基層政治與高層政治，民主與法治等等。更為重要的是，它們還觸及到許多最基本政治問題的核心，比如，政治和民主政治的本質(zhì)是什么，政治的基本價(jià)值是什么，政治過程是如何進(jìn)行的，民主政治是如何發(fā)生并成長的。此項(xiàng)研究真可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，能夠討論到政治學(xué)理論的諸多方面。

更為重要的問題是，迄今為止，有關(guān)民主和政治發(fā)展的主流理論，皆來自西方經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和反思，它們能夠科學(xué)解釋上述 “中國本土問題”嗎？顯然，如果它們不能給予合理的解釋，那么就可能導(dǎo)致理論的修正、調(diào)整乃至重大突破。我們認(rèn)為，從自主性立場來研究基層民主創(chuàng)新實(shí)踐，將有助于形成基于中國經(jīng)驗(yàn)的本土理論，或許將在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域引起理論和經(jīng)驗(yàn)上的重大突破。

除了上述學(xué)術(shù)價(jià)值外，基層民主創(chuàng)新研究還蘊(yùn)涵了重大的應(yīng)用價(jià)值。民主政治的發(fā)展與創(chuàng)新，無疑是對(duì)社會(huì)利益關(guān)系和政治關(guān)系的重大調(diào)整，關(guān)涉社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和政治的協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)涉社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。深入開展本選題的科學(xué)研究，將有助于明晰社會(huì)政治發(fā)展中的經(jīng)驗(yàn)與問題，謀劃發(fā)展戰(zhàn)略與政策，因而有著強(qiáng)烈的咨政輔政功能。

其應(yīng)用價(jià)值還表現(xiàn)在對(duì)民主理論和民主價(jià)值的宣傳和普及上。由于缺乏民主傳統(tǒng)等因素的影響，至今國人對(duì)民主還抱有形形色色的困惑或誤解，“民主致亂論”、“民主低效論”、“民主超前論”、“搞民主影響黨的領(lǐng)導(dǎo)”，以及種種對(duì)民主的狹隘工具主義理解，在一些民眾甚至在黨政干部中尚有影響力。因此，通過對(duì)大量經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的理論總結(jié)和分析，應(yīng)能在理論與經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合上有力地解答人們的困惑，澄清不當(dāng)認(rèn)識(shí)，推動(dòng)民主原則與理念的普及。

在國際上，對(duì)中國共產(chǎn)黨建設(shè)與發(fā)展民主的動(dòng)機(jī)與行動(dòng)，總有人抱有疑慮乃至敵視的偏見，并借以詆毀中國共產(chǎn)黨和中國政府，甚至操弄為外交議題。實(shí)際上，自建黨那刻起，中國共產(chǎn)黨就已將民主作為自己不懈的追求。正如溫家寶總理2007年在接受歐洲媒體采訪時(shí)所表示：民主是人類共同追求的價(jià)值觀和共同創(chuàng)造的文明成果，民主的實(shí)現(xiàn)形式和途徑在不同的歷史階段、不同的國家應(yīng)有不同的模式。作為當(dāng)代中國的執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨也在總結(jié)本國經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、借鑒國外政治發(fā)展積極成果的基礎(chǔ)上，逐漸形成適合中國國情黨情的民主發(fā)展戰(zhàn)略。因此，開展本選題研究，對(duì)于回應(yīng)國際社會(huì)的一些不實(shí)指責(zé)，塑造黨和國家的形象，提升國家競爭力，也有著顯著的應(yīng)用價(jià)值。

正是鑒于基層民主政治建設(shè)研究在理論與實(shí)踐上的重大價(jià)值與意義，它已引起政界學(xué)界共有的高度關(guān)注。自上個(gè)世紀(jì)80年代以來，歷屆中國共產(chǎn)黨黨代會(huì)的政治報(bào)告、各年度中央政府的工作報(bào)告均要專門涉及基層民主政治建設(shè)。2006年11月30日，中共中央政治局曾集體專門學(xué)習(xí)和研究我國社會(huì)主義基層民主政治建設(shè)問題。2007年，黨的十七大將基層民主作為“發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程”，強(qiáng)調(diào)要 “重點(diǎn)推進(jìn)”，并將“基層群眾自治制度”納入社會(huì)主義政治制度的范疇，以實(shí)現(xiàn)人民依法直接行使民主權(quán)利，管理基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督。這些新的動(dòng)向和新的精神顯示，基層民主將是今后中國民主政治建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域。

與此同時(shí)，國內(nèi)外學(xué)界對(duì)中國基層民主政治的興趣日益濃厚，尤其在進(jìn)入90年代后該領(lǐng)域已成為國內(nèi)政治學(xué)研究中的“顯學(xué)”和熱點(diǎn)，研究成果可謂汗牛充棟。對(duì)此狀況，學(xué)界已有部分總結(jié)性述評(píng)。如有人從文獻(xiàn)信息角度，對(duì)中國期刊網(wǎng)全文數(shù)據(jù)庫（CNKI）收錄論文進(jìn)行分析，討論了文本的數(shù)量特征、研究者的價(jià)值取向、知識(shí)層面的信息特征和研究方法特征等問題［6］。還有學(xué)人述評(píng)了海外包括農(nóng)村基層政治研究在內(nèi)的農(nóng)村研究狀況［7］。此外，還有一些整體性的［8］或方法論的反思［9］。但是，已有的述評(píng)尚未能整理新近研究的已有成就與進(jìn)步，對(duì)城市基層民主建設(shè)研究以及相關(guān)的整體性研究之反思尤其不足。

鑒此，筆者愿以拙文參與此討論。這里，有必要先界定“基層民主”的概念。李凡曾認(rèn)為，基層民主包括三個(gè)方面：第一是比較廣泛的群眾的自我組織和民主政治參與；第二是這個(gè)參與過程是在基層政治和社會(huì)組織中產(chǎn)生的，不涉及高層政治；第三是由于這個(gè)參與的結(jié)果產(chǎn)生了一定程度民主的過程、制度和政策結(jié)果［10］。筆者同意此意見，將基層民主政治界定為：在縣級(jí)及其以下層面、按民主方式運(yùn)作的基層政治與治理狀況，包括農(nóng)村基層民主、城市基層民主、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位民主、社團(tuán)民主、黨的基層民主等方面。不過，本文限于篇幅，主要述評(píng)有關(guān)城鄉(xiāng)基層民主建設(shè)的研究成果，以及相關(guān)的整體性研究成果。

二、農(nóng)村基層民主建設(shè)的研究進(jìn)展

在縣鄉(xiāng)村三級(jí)，為學(xué)界研究最多的在村級(jí)，次為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，研究縣政治的最少。自2002年以來，國家民政部基層政權(quán)司主持出版的《中國農(nóng)村基層民主年鑒》收集了有關(guān)農(nóng)村基層民主建設(shè)的大量經(jīng)驗(yàn)材料及部分理論成果，值得關(guān)注。下面，以研究主題為線索展開述評(píng)。

1．村民自治研究

在村一級(jí)，國內(nèi)學(xué)界的關(guān)注集中在村民自治問題。上個(gè)世紀(jì)90年代，王振耀等學(xué)者著重對(duì)村民自治內(nèi)涵的挖掘和總結(jié)，提出了以“四個(gè)民主（選舉、決策、管理與監(jiān)督）”為內(nèi)容的村民自治解釋，并成為國內(nèi)外的共識(shí)。在2000年前后，人們爭論有關(guān)村民自治的價(jià)值與意義，主要觀點(diǎn)有起點(diǎn)說、基礎(chǔ)說、擴(kuò)散說、政治文化轉(zhuǎn)型說、民主程序說、利益說、特色說［11］。當(dāng)時(shí)的爭論多限于中國政治體制改革與民主化進(jìn)程的宏觀背景與框架中，且以主觀性論斷或邏輯推演為主。

但在同期，越來越多學(xué)人開始走進(jìn)田野，親臨現(xiàn)場觀察村委會(huì)選舉與治理狀況。比較典型的有：肖唐鏢選題組對(duì)江西40個(gè)村連續(xù)三屆村委會(huì)選舉與治理的觀察研究（1999、2002、2005）、對(duì)山西、重慶和上海各10個(gè)村的跟蹤調(diào)查（2002、2005）［12］；賀雪峰等人對(duì)湖北荊門若干村莊的觀察（1999、2002）；胡榮在福建的觀察（1999），袁達(dá)毅 （2003）對(duì)北京農(nóng)村的調(diào)查研究，郭正林（2005）、王金紅（2003）在廣東農(nóng)村的調(diào)查研究，以及仝志輝（1999）等人在內(nèi)蒙古等地的觀察研究。這些觀察研究產(chǎn)生了一大批鄉(xiāng)村選舉與治理的研究成果，一度形成研究高潮（1）。這些研究記錄了個(gè)案村的選舉與治理過程，探討了宗族、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)等因素與選舉和治理的相關(guān)性，討論了有關(guān)村民投票行為、選舉制度、村“兩委”關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系、政治文化、政府角色等問題。其中，對(duì)相當(dāng)部分問題的研究已取得較為深入的成果，突破了舊有的定見。如對(duì)“農(nóng)民不適合自治論”的顛覆，對(duì)“村民自治有利于社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的肯定，對(duì)“宗族影響選舉與自治論”的顛覆，對(duì)政府在村民自治中的雙重角色的論證，對(duì)村民自治的意義及其局限的界定等。

大約自2003年始，村民選舉研究出現(xiàn)淡化，一些學(xué)者轉(zhuǎn)而研究村治的背景與效應(yīng)諸問題。與國外學(xué)界的研究相呼應(yīng)，公共物品供給、農(nóng)民負(fù)擔(dān)與財(cái)稅改革、村務(wù)管理、村治類型、村治機(jī)制、農(nóng)民組織化、政治信任、政治合法性等問題，也成為國內(nèi)學(xué)者關(guān)注的新熱點(diǎn)，有力地拓展和深化了村民自治領(lǐng)域的研究。

自上個(gè)世紀(jì)90年代中期以來，一批國外和港臺(tái)學(xué)者也對(duì)中國大陸村民自治問題產(chǎn)生濃厚興趣。村民選舉、村民自治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與村民自治、選舉與自治的績效（如政治信任、政治合法性、公共物品）等問題，成為他們關(guān)注的焦點(diǎn)（2）。不過，與國內(nèi)學(xué)者側(cè)重于個(gè)案的描述性研究不同，他們多以多案例、甚至大面積抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，進(jìn)行解釋性研究，解釋村民選舉與自治的區(qū)域性差異，解釋村民選舉與自治的績效及其差異。

2．縣鄉(xiāng)政治研究

在90年代中后期，榮敬本先生組織課題組對(duì)縣鄉(xiāng)政治體制改革問題進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究，提出了“壓力型體制”這一已為人們所接受的概念［13］。

近些年，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的研究主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與體制改革等方面。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉，學(xué)界的研究多在選舉的必要性、可行性，以及對(duì)選舉過程描述與選舉意義分析，尚無明顯的意見紛爭［14］。對(duì)于前幾年一度成為討論熱點(diǎn)之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與體制改革，學(xué)界的爭論大體可以分為兩端：一類觀點(diǎn)主張廢除鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，建議“撤銷鄉(xiāng)政權(quán)，將國家基層政權(quán)收縮到縣一級(jí)”［15］；另一類觀點(diǎn)認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的建制不能取消，但要對(duì)現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制進(jìn)行改革。后一類觀點(diǎn)又可細(xì)化為“鄉(xiāng)派”［16］、“鄉(xiāng)治”［17］、“鄉(xiāng)政”［18］等主張。在此鄉(xiāng)鎮(zhèn)存廢爭議之外，張靜［19］、肖唐鏢［20］等人主張按民主憲政原則對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)進(jìn)行重構(gòu)。此外，馬戎、劉世定與邱澤奇［21］等人對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)及其治理狀況也進(jìn)行過研究。

對(duì)縣級(jí)政治的研究，國內(nèi)研究者少，至今僅有楊雪冬［22］、周慶智［23］、彭國甫［24］、暴景升［25］、胡偉［26］和趙樹凱［27］等人的專著出版。國外則有Jean Oi等學(xué)者對(duì)鄒平縣的研究專著。它們都是縣級(jí)政治的整體性研究，黨政關(guān)系、政府運(yùn)行、政府職能、政治改革等問題是其關(guān)注的主要問題。縣鄉(xiāng)人大代表選舉和人民代表大會(huì)制度已得到一些學(xué)者的關(guān)注［28］。

總體看，學(xué)界對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)民主建設(shè)的研究仍然不足，有關(guān)基層政權(quán)的運(yùn)作機(jī)制、民眾與基層政權(quán)的互動(dòng)、民眾對(duì)基層政權(quán)的改革期望等問題，至今尚未得到應(yīng)有的理解和深度挖掘，整體研究有待大力加強(qiáng)。

三、關(guān)于城市社區(qū)民主建設(shè)研究

在本領(lǐng)域，學(xué)界關(guān)注的主要問題及其爭論如下：

1．城市基層民主的價(jià)值與意義。學(xué)者們認(rèn)為，從個(gè)人層面上來看，社區(qū)自治的民主實(shí)踐可以增強(qiáng)個(gè)人的民主意識(shí)和民主能力，從而使個(gè)人成為合格的政治主體；從國家層面上看，基層民主建設(shè)可以成為中國特色民主建設(shè)的突破口和生長點(diǎn)，對(duì)中國民主成長具有戰(zhàn)略意義，是我國政治民主化和政治現(xiàn)代化的基礎(chǔ)［29］。

2．城市社區(qū)民主發(fā)展的原因解釋。已有研究主要從被動(dòng)和主動(dòng)兩個(gè)方面做闡釋。被動(dòng)方面的觀點(diǎn)主要包括：政府轉(zhuǎn)變職能的需要、單位制的破產(chǎn)［30］，避免政權(quán)合法性危機(jī)［31］。 主動(dòng)方面的觀點(diǎn)認(rèn)為，以社區(qū)居民自治為主的基層民主政治建設(shè)，主要源于人民群眾在經(jīng)濟(jì)生活中的自由和自立權(quán)利擴(kuò)大，民主法制意識(shí)逐漸增強(qiáng)，要求實(shí)行民主政治的呼聲日益高漲，對(duì)自己的政治權(quán)利格外關(guān)注［32］。

3．城市社區(qū)民主的發(fā)展?fàn)顩r。關(guān)于社區(qū)自治模式，有學(xué)者總結(jié)為三大類型，即：政府主導(dǎo)型，如上海的“街道社區(qū)”；混合型，如武漢江漢模式；自治型，如沈陽模式［33］。也有人總結(jié)出五種模式，即：上海“街道社區(qū)管理模式”、沈陽“社區(qū)組織自治模式”、武漢江漢區(qū)“政府組織與社區(qū)組織合作模式”、寧波海曙區(qū)“選聘分離的社區(qū)治理模式”、北京石景山區(qū)、青島市“大社區(qū)建設(shè)模式”。關(guān)于社區(qū)自治主體，有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)居民以居委會(huì)等自治組織為載體進(jìn)行社區(qū)自治，社區(qū)發(fā)展的核心是社區(qū)組織［34］，為此要加強(qiáng)自治組織自身的建設(shè)［35］；同時(shí)，加強(qiáng)社區(qū)中介組織的培育，如加強(qiáng)業(yè)主委員會(huì)、志愿者協(xié)會(huì)、文化體育類社團(tuán)等各種組織的培育［36］。有人則提出，以實(shí)行“議行分離”體制來實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)自治組織構(gòu)架上的創(chuàng)新［37］。

4．城市基層民主發(fā)展中的主要問題。有學(xué)者認(rèn)為，主要是政策體制層面的問題，如法律制度不健全、法律監(jiān)督力度弱、管理體制不順、政府體制改革缺乏系統(tǒng)性［38］。有學(xué)者則認(rèn)為主要是行為意識(shí)層面的問題，包括：民主參與形式化嚴(yán)重、民主參與意識(shí)孱弱［39］等。

5．城市基層民主建設(shè)的對(duì)策。有學(xué)者認(rèn)為，城市社區(qū)民主建設(shè)應(yīng)該以利益比較集中的中小城市入手為突破口，逐步向大城市推廣［40］；也有人認(rèn)為，重點(diǎn)要做好基層自治的法律制度建設(shè)［41］；有些人強(qiáng)調(diào)理順基層自治組織與國家政權(quán)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)自治組織的“去行政化”［42］；有的強(qiáng)調(diào)培育社區(qū)文化或社區(qū)需求本位原則［43］；有的則認(rèn)為要加大政府的推動(dòng)力度［44］。

總體上看，城市基層民主建設(shè)實(shí)證研究偏少，特別是對(duì)于目前出現(xiàn)的一些新型自治組織架構(gòu)、新型政府與自治組織權(quán)力的對(duì)接模型、自治性社會(huì)組織對(duì)民主的推進(jìn)等問題，實(shí)證研究更為不足。

四、關(guān)于基層民主建設(shè)的總體性研究

迄今學(xué)界尚少見對(duì)基層民主進(jìn)行整體性經(jīng)驗(yàn)研究的成果，這或許乃因?yàn)槠浜w面太寬，對(duì)研究者在理論尤其是經(jīng)驗(yàn)上的把握有更高、更難的要求。在已有的研究中，最值得關(guān)注的是：李凡自2002年以來每年出版一集的 《中國基層民主發(fā)展報(bào)告》、中共中央編譯局出版的三屆“地方政府創(chuàng)新案例集”。兩者均已成為年度報(bào)告集，收集有大量值得重視的案例資料或報(bào)告，前書還有對(duì)中國基層民主發(fā)展的近期或中長期分析。此外，史為民［45］、趙樹凱［46］等人的近期相關(guān)成果也值得關(guān)注。從國內(nèi)學(xué)界的研究成果看，值得總結(jié)的主要在以下方面：

1．基層民主的實(shí)踐狀況與問題分析。李凡認(rèn)為當(dāng)前基層民主的發(fā)展主要表現(xiàn)為：群眾政治參與熱情增高，NGO的發(fā)展回歸穩(wěn)定，維權(quán)式民主在繼續(xù)深入發(fā)展，體制內(nèi)改革聲音的加大，參與式基層民主在發(fā)展［47］。趙樹凱則將其不足歸結(jié)為：基層組織體系呈現(xiàn)新格局；民主決策的程序和參與缺乏制度化；民眾參與公共事務(wù)決策的影響力有限；基層政權(quán)的政務(wù)公開缺少硬指標(biāo)［48］。

2．基層民主發(fā)展的動(dòng)力研究。在李凡和中央編譯局的連續(xù)出版物中，基層民主的發(fā)展動(dòng)力是被關(guān)注的主要議題之一。他們強(qiáng)調(diào)的動(dòng)力因素主要有地方政府、地方領(lǐng)導(dǎo)、NGO組織、公民參與和體制資源。在其他學(xué)者的一些零散研究中,這些動(dòng)力因素也被關(guān)注。

3.基層民主發(fā)展的效應(yīng)研究。經(jīng)過這些年的實(shí)踐，基層民主究竟是否產(chǎn)生了所預(yù)期的效應(yīng)？如有，主要表現(xiàn)在哪些方面，它們是如何發(fā)生的？為什么能或不能產(chǎn)生應(yīng)有的效應(yīng)？這些問題已越來越成為研究者關(guān)注的新焦點(diǎn)。前述郭正林、馬寶成、墨寧、李連江、史天健等人的研究即如此，近來更有學(xué)者進(jìn)一步研究基層選舉、自治對(duì)政治合法性、政治信任、黨群干群關(guān)系、政治文化等方面的影響。如，中外學(xué)者合作的《城鄉(xiāng)公民參與和政治合法性》［49］一書，系從多個(gè)面向集中研究鄉(xiāng)村和城市地區(qū)以選舉為核心的公民參與、及其與政治合法性建設(shè)的關(guān)系。

4.民主發(fā)展的前景判斷。大體可分為三種：一是樂觀派。認(rèn)為中國基層民主的領(lǐng)域會(huì)不斷擴(kuò)大，基層民主將會(huì)帶動(dòng)其他層次的民主發(fā)展，尤其是對(duì)黨內(nèi)民主和較高層次的政治民主產(chǎn)生重大影響［50］；二是謹(jǐn)慎的樂觀派。在新近出版物中，李凡表示了對(duì)基層民主發(fā)展的憂慮，認(rèn)為基層民主尚在發(fā)展和進(jìn)步，但同時(shí)也在較多方面存在停滯或退步，需要解決一系列的制約問題；三是悲觀派。其基本看法是：在當(dāng)今中國政治改革與民主發(fā)展中，起始點(diǎn)不能選擇基層，基層民主難以成功、更難以成為民主發(fā)展的基礎(chǔ)和突破口。率先發(fā)展鄉(xiāng)村民主，同樣也是不可行的［51］。

5.國外基層民主與治理的研究與借鑒。在90年代及其前，國內(nèi)在這方面的研究十分欠缺，僅見個(gè)別學(xué)者［52］的初步研究成果。近年來，相關(guān)研究成果則日益增多。如，圍繞鄉(xiāng)村建設(shè)而對(duì)韓國農(nóng)村基層治理的關(guān)注［53］，對(duì)美國地方政府治理的考察［54］，對(duì)中、印、德、匈等國鄉(xiāng)村治理德比較［55］，以及萬鵬飛自2004年以來主持出版的多國地方政府與地方治理譯叢。其中，既有對(duì)國外經(jīng)驗(yàn)的直接引介，也有以引介為基礎(chǔ)的中外比較，它們?yōu)檫M(jìn)一步的跨國研究提供了幫助。

總體而言，學(xué)界對(duì)基層民主建設(shè)的綜合研究落后于多數(shù)切塊的研究，落后于基層民主的實(shí)踐。即使在已有的研究中，常見憑感覺而判斷、依個(gè)案而推斷的“粗放式研究”。至今，我們還缺乏對(duì)全國基層民主建設(shè)整體狀況的清晰圖像，缺乏較為系統(tǒng)、深入的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和分析，更缺乏扎實(shí)的立于實(shí)證基礎(chǔ)的綜合性理論創(chuàng)新成果。

五、小結(jié)

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，近些年作為國內(nèi)政治學(xué)研究和國外中國政治研究“顯學(xué)”的基層民主建設(shè)研究，不僅與自身研究的縱向比較，而且與同期其他領(lǐng)域研究的橫向比較，都已取得不可忽視的巨大進(jìn)步與成就。這不僅表現(xiàn)在已如前述的理論成果上，更表現(xiàn)在它對(duì)中國政治學(xué) （及其他相關(guān)學(xué)科）發(fā)展和成長的人才推動(dòng)和學(xué)理支持上，表現(xiàn)在它對(duì)中國基層民主實(shí)踐本身的理論支持和輿論推動(dòng)上。但客觀而論，該領(lǐng)域研究還存在種種不足，需要加意正視，主要表現(xiàn)如下：

1．研究目標(biāo)的偏失。境外學(xué)者的研究興趣未必真正在中國問題本身，而僅僅是將中國作為其研究世界體系或區(qū)域體系的一個(gè)范本、一個(gè)案例，將中國作為其研究的一個(gè)引證或注釋。換言之，理解和解釋中國問題、并由此構(gòu)建適合中國本土的理論，并不是他們的目的。而國內(nèi)學(xué)者大多則問題意識(shí)與理論關(guān)懷不足，部分研究者甚至依然存在意識(shí)形態(tài)話語過濃、政策取向過濃等問題，影響到對(duì)基層民主建設(shè)本身的深入研究。

2．研究領(lǐng)域的失衡。相比較而言，在至今有關(guān)基層民主建設(shè)各領(lǐng)域的研究中，對(duì)鄉(xiāng)村基層民主與治理、民眾政治參與和維權(quán)的關(guān)注較為集中熱烈，成績亦較為突出，而對(duì)其他方面基層民主建設(shè)的關(guān)注不足。此外，已有研究、尤其是國內(nèi)學(xué)者的研究多關(guān)注基層民主的發(fā)展過程與現(xiàn)狀，忽視進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕忉屝匝芯俊Ｆ瘢▏鈱W(xué)者所進(jìn)行的有關(guān)解釋性研究依然嚴(yán)重不足，以至對(duì)多數(shù)問題的理解和解釋尚不能取得應(yīng)有的共識(shí)，相當(dāng)部分問題甚至還沒有獲得應(yīng)有的理解和解釋。比如，有關(guān)基層民主創(chuàng)新實(shí)踐為何發(fā)生，其動(dòng)力機(jī)制為何，各創(chuàng)新實(shí)踐的共性何在，創(chuàng)新實(shí)踐的績效如何、其發(fā)生機(jī)制是怎樣的等問題，還缺乏深入、系統(tǒng)的研究。

3．研究方法的缺失。在2003年前，海外學(xué)者憑借其較為充裕的研究經(jīng)費(fèi)，多與國內(nèi)機(jī)構(gòu)合作，開展較大面積的大樣本抽樣調(diào)查，因而其成果多以計(jì)量統(tǒng)計(jì)分析為主。近年來，海外學(xué)者隨著調(diào)查“準(zhǔn)入”難度的加大，其相關(guān)研究明顯受到影響。國內(nèi)學(xué)者限于研究經(jīng)費(fèi)的短缺，多以個(gè)案或小區(qū)域研究為主，而以多區(qū)域和全國性樣本為對(duì)象的研究相當(dāng)不足，難以展開覆蓋多區(qū)域或全國狀況的整體性研究，難以展開有深度的以專題為中心的比較研究，部分國內(nèi)學(xué)者甚至在做“偽實(shí)證研究”。

上述不足，嚴(yán)重制約到基層民主政治研究的整體水平。至今，我們尚難以知曉全國基層民主的整體狀況，即使是作為研究焦點(diǎn)之一的村民自治整體發(fā)展?fàn)顩r，近10年也少專文專著的系統(tǒng)分析［56］［57］，更未出現(xiàn)公認(rèn)的基于中國基層民主建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的突破性理論創(chuàng)新成果，也沒有基于理論與實(shí)踐相結(jié)合的有關(guān)基層民主發(fā)展的系統(tǒng)性政策研究成果。可見，基層民主政治建設(shè)盡管已成研究熱點(diǎn)，但研究空間依然十分巨大，尚需著力辛勤耕耘。

注釋：

（1）如:肖唐鏢、邱新有、唐曉騰等.多維視角中的村民直選［M］.中國社會(huì)科學(xué)出版社,2001；李連江，村委會(huì)選舉觀察［M］.天津人民出版社.2001；胡榮.理性選擇與制度實(shí)施——中國農(nóng)村村民委員會(huì)選舉的個(gè)案研究［M］.上海遠(yuǎn)東出版社.2001。

（2）如:肖唐鏢.中國鄉(xiāng)村報(bào)告——政府行為與鄉(xiāng)村建設(shè)研究［M］.學(xué)林出版社.2005；項(xiàng)繼權(quán).走出“黃宗羲定律”的怪圈［M］.西北大學(xué)出版社.2004；林萬龍.中國農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度變遷研究［M］.中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社.2003；馬寶成.村級(jí)治理:制度與績效［M］.中國社會(huì)出版社.2005；羅興佐.治水:國家介入與農(nóng)民合作［M］.湖北人民出版社.2006；盧福營.沖突與協(xié)調(diào)——鄉(xiāng)村治理中的博弈［M］.上海交通大學(xué)出版社.2006；郭正林.中國農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu) ［M］.中國社會(huì)科學(xué)出版社.2005；徐勇、項(xiàng)繼權(quán).參與式財(cái)政與鄉(xiāng)村治理:經(jīng)驗(yàn)與實(shí)例［M］.西北大學(xué)出版社.2006；孫昕、徐志剛、陶然、蘇福興.政治信任、社會(huì)資本與村民選舉參與——基于全國代表性樣本調(diào)查的實(shí)證分析［J］.社會(huì)學(xué)研究.2007（4）。

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［57］羅興佐.基層民主建設(shè)研究--基于全國10省14村的村級(jí)民主管理調(diào)查與分析［M］.湖北人民出版社，2009.

（責(zé)任編輯 吳興國）

D693.62

A

1001-862X（2011）05-0098-008

國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《健全農(nóng)村民主管理制度對(duì)策研究》（08Azz005）的研究成果

肖唐鏢（1964-），江西人，博士，西南政法大學(xué)中國社會(huì)穩(wěn)定與危機(jī)管理研究中心教授、博士生導(dǎo)師，主要從事地方治理與社會(huì)穩(wěn)定研究；楊莉（1984-），湖北人，西南政法大學(xué)中國社會(huì)穩(wěn)定與危機(jī)管理研究中心助理研究員，主要從事政治社會(huì)學(xué)研究；劉云香（1984-），陜西人，西南政法大學(xué)中國社會(huì)穩(wěn)定與危機(jī)管理研究中心助理研究員，主要從事政治社會(huì)學(xué)研究；羅興佐（1964-），江西人，博士，西南政法大學(xué)中國社會(huì)穩(wěn)定與危機(jī)管理研究中心教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事政治社會(huì)學(xué)研究。本文系集體合作的成果，參加研究或提供初稿的還有周振超、劉莉、田立新、商愛玲、宋玉波等同仁，但文責(zé)由作者完全承擔(dān)。