農村公共產品的供給路徑：現狀分析與選擇取向
——基于公共財政與公共選擇的分析視角

朱漢平

（華南農業大學，廣州 510642）

農村公共產品的供給路徑：現狀分析與選擇取向
——基于公共財政與公共選擇的分析視角

朱漢平

（華南農業大學，廣州 510642）

農村公共產品供給是新農村建設的核心內容，關系到新農村建設所能實現的程度。目前我國農村公共產品供給的現狀是既沒有完善的與城市類似的公共財政安排，也沒建成基于村民自治基礎上的私人自愿集體行動的公共選擇機制。在實際狀態下，公共財政及公共選擇兩種供給路徑各有所長，對有效解決農村公共產品的供給問題大有裨益。因此，在社會主義新農村建設的大背景下，以公共財政與公共選擇的分析視角，文章梳理出這兩種供給路徑在農村公共產品供給中的現狀表現，在結合農村公共產品自身分類特性的基礎上，進一步厘清在實踐中有效供給農村公共產品的路徑選擇取向。

農村公共產品；供給；路徑；選擇

一、農村公共產品的內涵及主要供給路徑

（一）農村公共產品的內涵

關于農村公共產品的概念，1954年薩繆爾森在《經濟學與統計學評論》上發表了《公共支出的純理論》一文，提出了至今仍被廣為接受的、經典性的公共產品的定義：每個人消費這種產品不會導致別人對該產品消費的減少。［1］在薩繆爾森經典定義的基礎上，結合農村地域等特點，可推出農村公共產品的含義是指在農業、農村或農民生產生活中共同需要的，在農村地域范疇內具有非排他性、非競爭性的社會產品或服務。［2］

在西方公共產品經典理論提出的效用的不可分性、消費的非競爭性和受益的非排他性三大公共產品特征基礎上，我國學術界提出中國農村公共產品還具有以下三個特性：第一是地域性，包含了大量的為農業生產服務的生產性公共產品；第二是差異性，由我國農村人口多，各地自然、經濟和文化條件差異較大決定的；第三是多層次性，特定范圍內的公共產品既體現了本區域內部的共同需要，又體現了與其它區域的共同需要。

（二）農村公共產品的主要供給路徑

在現有研究下，縱觀各種有效供給農村公共產品的“應對之策”，可歸納出有代表性的三種解決路徑：一是公共財政的路徑。認為應加大公共財政的投入力度，并改革包括分稅制、轉移支付在內的基層財政體制。此觀點認為農村公共產品供給的缺失和結構偏差起因于市場化過程中財政體制的設計不當，即后稅費時期公共財政的缺位所致。將農村社會導向一種政府控制取向的制度均衡，實現公共財政均衡化是公共財政路徑觀在農村社會公共產品有效供給中的反映，制定及實施相關公共政策的主體是地方或基層政府。這是一種自上而下的解決思路。二是公共選擇的路徑。認為主要應通過培育和發展農村自治組織來提供農村公共產品。認為農村公共產品供給的缺失和結構偏差起因于計劃經濟消滅了內生型的民間合作組織，而市場化過程中這種自發的合作需求受到不當政府管制（即供給約束）的抑制，于是形成集體行動的制度“真空”。因此政府應該放松在土地流轉、人口流動、自愿結社等方面的不當管制，把農村社會導向一種自治型取向的制度均衡，這是公共選擇路徑觀在農村社會公共產品有效供給中的反映，主張制定與執行集體決策的主體是自愿聯合的個人。這是一種自下而上的解決思路。三是市場化的供給路徑。強調農村公共產品供給方式的市場化，而非公共決策方式的分散化。因此可將市場化路徑視為前兩種路徑的具體操作思路，即公共財政投入和公共選擇下的農村自治組織都可以選擇市場化的公共產品提供方式，如合同外包，也都可以選擇自己組織生產。［4］因此，本文主要討論前兩種供給路徑。

二、兩種供給路徑的現狀分析

（一）基于公共財政的供給路徑分析

第一，公共財政總體供給不足且效率低。我國公共財政已然涉及所有農村公共產品和服務領域，但在投入總量、總體覆蓋力度、城鄉差距上有欠缺［5］。我國農村稅費改革后，農村基層政府財政收入銳減，基層政府財政缺口進一步擴大。而上級政府轉移支付力度小、制度不規范加劇了農村公共產品供給的不足。另外，由于制度和體制因素，農村公共財政供給效率也相對低下，主要表現為農村公共財政使用效率低，存在公共資金浪費和挪用現象。

第二，公共財政供給結構失衡。公共財政供給農村公共產品的結構失衡，表現為嚴重的“重硬輕軟”和“重準輕純”［6］，而且區域差距明顯，東部農村狀況有所改善，中西部地區相對落后。另外，我國城市公共產品一直由國家負擔，居民可免費或半免費地享受政府提供的高度密集、覆蓋范圍廣的公共產品。而在農村區域，在農民收入遠低于城市居民的情況下，農民仍要為覆蓋有限的、比較落后的公共產品付費，承受著與其享受的公共產品不對等的沉重負擔［7］。

第三，權力尋租的影響。權力尋租即把權力商品化，或以權力為資本，去參與商品交換和市場競爭，謀取金錢和物質利益，而這種利益并非是生產的結果。權力尋租的直接后果是造成社會生產增加非生產的額外成本，損害了社會公共資源，導致用于農村公共產品的財政資源配置扭曲。一方面是農村公共產品的普遍短缺，另一方面卻是尋租和腐敗造成不少公共財政資源的浪費。

當前農村公共產品的投入相當一部分是來自中央政府的轉移支付，目前尚缺乏科學、標準、規范的預算程序，預算的透明度和剛性也不夠，對公共財政的監管還比較薄弱。部分國家專項資金被擠占、侵吞，非生產性消耗浪費了大量的支農資金，使農村公共產品的實質供給與形式供給存在著巨大差距。［8］

（二）基于公共選擇的供給路徑分析

第一，自上而下的決策機制阻礙村民意志的表達。現階段在農村社會管理體制中，有自上而下的鄉鎮政府行政管理權，也有蘊涵于農村事實之中的村民自治權。鄉鎮管理是“政務”，村民自治是“村務”，應分而治之。由于資源的有限性，權力又具有無限擴張和排他的特點，這兩種不同的權力體系，勢必產生圍繞著有限公共資源爭奪的矛盾和沖突。當面對利益時，他們就會更多地從本部門的立場出發，盡可能多地占有資源；當面對責任時，就會出現推諉和扯皮，尤其像對農村公共產品的投資上更是如此。為解決這種紛爭，鄉鎮政府便很自然地運用《村組法》要求村委會協助鄉鎮政府處理政務，這樣就形成了農村公共產品供給自上而下的決策機制，村民對于農村公共產品的訴求則難以獲得表達。

第二，自治易導致集體決策與服務的獨立性、封閉性和排他性。自治一方面意味著獨立性及某種程度上的內向性。自治之下，可能出現以維護村民利益為名對抗國家和政府、違反國家法律等的“過分自治化”。這是不利于農村公共產品的有效供給的。另一方面自治還可能帶來封閉性和排他性，即在強調集體利益保護的同時，嚴格排斥外來的分享者。在我國經濟發達地區的一些村莊，外來人口人數遠遠超過當地居民人數，許多外來者已在當地居住了幾年甚至十幾年，但因為嚴格的戶籍管理制度仍然不具“村民”資格，不享有村民自治的權利，不能對所居住村的公共產品供給決策提出意見。

第三，村委會很難與村民同心協力。雖然村委會是村民選舉出來的，理應代表村民意愿為贏得對村莊的治理自主權服務，但由于受資源的限制，村委會很難從村民中獲得治理行為的價值，他們依托上級權力，執行政務，并在日常行動中尋找地位與威信，牟取最大價值。利益的博弈使不少村干部選擇與鄉鎮政府立場保持一致，置村莊事務于不顧。在與鄉鎮政權的“合謀”中，村委會一般不會演變為抵制鄉鎮行政不合理行為保護型經紀，而是在與鄉鎮領導經常性合作中成為贏利/掠奪型經紀。

第四，村民對自身權力冷漠導致村莊公共產品供給缺乏。除了對村莊干部的有效激勵機制沒有建立起來而引起公共產品供給缺乏外，還有村民因為社會排斥的原因沒有養成維護自身社會權利的“慣習”。社會權利是經濟待遇的基礎，也是民主政治的起點。在缺乏參與機會的鄉村政治領域，村民自然養成了政治冷漠的“慣習”，而這種“理性的無知”和冷漠對于福利公共產品的供給來說，是一種負面的激勵。農民無視自身權利，對村莊公共與公益事業冷漠，缺乏參與意識，使一些村干部私欲膨脹，不愿意為村民辦事。［9］

通過現實狀態下對農村公共產品兩種主要供給路徑的分析，我們可以看到這兩種路徑在一定程度上對農村公共產品的供給能夠起到相應的配置作用，但如果要在實際狀態下發揮出各自效益的最大化，還必須將這兩種供給路徑分別與農村公共產品自身的特性結合起來，以找到針對不同公共產品最有效的供給路徑。

三、兩種供給路徑的選擇取向

根據前文對農村公共產品內涵及特性的分析，基于公共性質可將其分為三類：一是接近于純公共產品的農村準公共產品，如農村社會保障、義務教育、公共衛生、農業科技成果的推廣、病蟲害的防治、農村小流域治理等等；二是中間性準公共產品，如農村醫療、信息服務、職業教育等；三是接近于市場產品的準公共產品，如實用型農業科技、農村體育設施、文化娛樂、自來水工程等。［3］

從以上兩種農村公共產品供給路徑在現實環境中的表現可以總結出兩種路徑各自的優缺點。在此基礎上再結合農村公共產品的分類，就可以依據農村公共產品自身的特征找到主要適合于這類農村公共產品的有效供給路徑。

公共財政供給路徑主張通過公共財政體制向鄉村的大力延伸來直面農村公共產品供給的缺失危機，其供給路徑的優點是可以利用既有的政府組織框架和財政體制迅速而有針對性地解決農村社會普遍存在的基本公共產品缺失的問題，尤其適用了能夠將其成本標準化的公共產品的供給，而其缺點則在于很難對差異化的地方性公共產品的供給成本進行準確核算及監督，很難滿足差異化的公共產品需求，且可能造成軟預算約束（1）或因官僚政治而造成資源配置性扭曲。因此，像基礎教育、公共衛生、農村基本社會保障等接近于純公共產品的基礎公共性權重更大的農村準公共產品，以及其它可以標準化且衡量及監督成本較低的公共產品是公共財政路徑應該深度介入的。［10］

公共選擇供給路徑則認為正是政府行為在農村基層的過度延伸造成了農村公共產品供給的缺失，主張放松政府管制培育農村社會的自組織能力，推進村民自治。在公共選擇路徑下，村民自治是農村公共產品供給的社會組織形式，是促進農村公共產品供給的制度保障，其優點是能夠對地方性公共產品 “量體裁衣”，集體決策效率高，靈活性強，并且在融資上面臨硬預算約束（2）。缺點是組織規模小，資金規模有限。再加上自治組織中的成員組合于自愿基礎上，因此，集體行動的穩定性、可持續性可能受到威脅。自治組織必須發現適合自身的有效協調機制，才能保證集體行動的持續有效性。所以，如果集體行動能夠達成，這類組織最適合提供一些社區性的、差異化、特殊性及多樣性的接近于市場產品的準公共產品，如實用型農業科技、農村體育設施、文化娛樂、自來水工程等。

而對于中間性的諸如農村醫療、信息服務、職業教育等準公共產品，其公共性與差異性、特殊性、多樣性并重，必須借助以上兩種路徑在農村公共產品供給中的互補融合才能進行有效供給。兩種路徑的互補及融合性在實踐中也具有客觀必要性及現實可行性。

首先，站在公共決策者的視角，我們必須考慮政府治理與私人自發集體治理的比較優勢與劣勢，使公共財政供給與私人自愿集體行動、農村基層治理形成良性互補及互動，推進農村公共產品供給模式的多元化。

其次，雖然從長期看，公共財政均衡化的核心內容應該優先集中于教育、醫療、社保等基本公共服務領域，而應非常有限的參與農村基礎建設。然而，村民自治組織則可通過集體貸款，財政給予一定程度的貼息等市場化的方式運作這一類項目，形成對公共財政路徑的有效補充。既可以防止官僚政治帶來的資源配置低效率，又可以培育內生性的民間合作組織。

再次，在我國農村社會發展多樣性與農村公共產品差異性并存的現實背景下，我們要進一步研究如何在現實的政治體制和行政管理條件約束下保證正式制度設計與各種自生型非正式制度的互補、匹配和共生；要研究公共財政供給均衡化戰略下如何引導農村社區民間自治組織的發展，使之成為基層農村社區公共事務治理的重要載體。因此，在將城鄉公共財政均衡化作為一種戰略來推進的過程中要保護某些農村地區業已形成的村民自愿集體行動模式。

最后，公共財政的定位主要在于彌補市場缺陷，以此來推動市場經濟深化；而村民自治下的自愿集體行動本身則發端于擁有獨立財產權利的經濟主體所進行的分散市場決策，是市場秩序的自然擴展。農村公共產品供給中的公共財政均衡化戰略的短期目標在于緩解現實的危機，長期目標則在于保障城鄉互動的工業化、城市化發展模式，在于培育農村社會的自組織能力。

基于以上分析，我們主張形成三種有效供給農村公共產品的路徑，一是接近于純公共產品的農村準公共產品分類取向下的公共財政供給路徑，將基層政府或上級政府派出機構的職能限定于基本公共產品提供的組織者，以此來減少政府對農村社會的不當干預，減輕乃至消除公共財政供給路徑中可能存在的政治性尋租、公地悲劇等資源配置的低效率。二是接近于市場產品的準公共產品分類取向下的公共選擇供給路徑，要進一步鼓勵農村自治組織的發育和成長，使之逐步擔負起提供地方性、差異化公共產品的職能，充分發揮基于市場自愿選擇基礎上的集體行動效率優勢。三是中間性準公共產品分類取向下的融合路徑，即充分發揮公共財政路徑與公共選擇路徑的優點，在互補的基礎上充分將各自的優點融合起來發揮其有效供給作用。

注釋：

（1）軟預算約束是指當一個經濟組織遇到財務上的困境時，借助外部組織的救助得以繼續生存這樣一種經濟現象。

（2）硬預算約束是指平常所說的優勝劣汰的市場機制，即經濟組織的一切活動都以自身擁有的資源約束為限。

［1］PAUL A S.The pure theory of public expenditure［J］.The Review ofEconomics and Statistics，1954，36，（4）:387.

［2］林萬龍.鄉村社區公共產品的制度外籌資:歷史、現狀及改革［J］.中國農村經濟，2002，（7）:27.

［3］于奎.關于農村公共產品問題的研究綜述［J］.經濟學動態，2005，，（7）:67-70.

［4］E.C.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系［M］.北京:中國人民大學出版社，2002.

［5］財政部農業司《公共財政覆蓋農村問題研究》課題組.公共財政覆蓋農村問題研究報告［J］.農業經濟問題，2004，（7）:48-54.

［6］陳永新.中國農村公共產品供給制度的創新［J］.四川大學學報:社會科學版，2005，（1）:5-9.

［7］陶勇.農村公共產品供給與農民負擔問題探索［J］.財貿經濟，2001，（10）:74-77.

［8］趙淼.試論農村公共物品的政府供給——公共選擇理論的視角［J］.理論界，2007，（1）:8.

［9］梁淮平，吳業苗.村民自治制度安排與農村公共產品供給［J］.云南行政學院學報，2007，（3）:72-73.

［10］范方志，湯玉剛.農村公共品供給制度:公共財政還是公共選擇？ ［J］.復旦學報 （社會科學版），2007，（1）:81-82.

（責任編輯 焦德武）

F321

A

1001-862X（2011）04-0035-004

朱漢平（1979-），男，湖北武漢人，華南農業大學公共管理學院講師，主要研究方向：政府治理。