我國(guó)行政公共聽證代表制度的建立與完善

慶啟宸

（中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，北京 100088）

我國(guó)行政公共聽證代表制度的建立與完善

慶啟宸

（中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，北京 100088）

隨著我國(guó)民主法治的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的行政決策越來(lái)越重視聽取民意，吸納民智。實(shí)行行政公共聽證代表制度，是政府依法行政的制度設(shè)計(jì)，也是中國(guó)走向政治民主化的重要標(biāo)志。由于社會(huì)歷史條件所限，中國(guó)聽證代表制度還有諸多不盡人意的地方。鼓勵(lì)社會(huì)公眾廣泛參與，不斷完善行政公共聽證代表制度，才能充分發(fā)揮行政公共聽證的作用。

行政公共聽證；聽證代表；公眾參與

一、行政公共聽證代表制度的價(jià)值探究

行政公共聽證代表是指代表本方利害關(guān)系人，為維護(hù)本方利益而參加行政公共聽證，享受聽證權(quán)利并承擔(dān)聽證義務(wù)的公民、法人和其它組織。行政公共聽證代表制度的價(jià)值主要體現(xiàn)在：

1.促進(jìn)公共事務(wù)的科學(xué)決策。20世紀(jì)90年代以來(lái)，強(qiáng)調(diào)不同主體在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，以多元的、民主的、協(xié)作的行政模式管理公共事務(wù)的公共治理模式成為一種全球性趨勢(shì)。聽證代表制度為公共治理理性化提供了程序性保障。在公共行政領(lǐng)域，聽證程序?yàn)楦鞣嚼嬷黧w提供平臺(tái)：行政機(jī)關(guān)以對(duì)話的方式向聽證代表說(shuō)明情況，聽取意見；社會(huì)利益團(tuán)體通過(guò)其選派的聽證代表在聽證中發(fā)表意見，實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)接受行政決策到主動(dòng)參與制定行政決策的轉(zhuǎn)變。各方主體通過(guò)積極參與，針對(duì)共同的公共事務(wù)傳遞信息、相互協(xié)商，達(dá)到權(quán)利的經(jīng)常性行使和對(duì)權(quán)力的制度化控制，提高行政決策的合理性、科學(xué)性，最終提高行政決策的社會(huì)可接受程度，保證決策的順利實(shí)施。

2.保障利害關(guān)系人的有效參與。行政公共聽證事項(xiàng)涉及眾多利益主體，相關(guān)方為維護(hù)自身權(quán)益，都要求參與聽證程序。但面對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)管理，公共行政機(jī)關(guān)必須迅速反應(yīng)，高效運(yùn)作。讓每個(gè)人都直接參與聽證程序不僅缺乏可行性，而且難以達(dá)到聽證的最佳效果。“完全開放的聽證將導(dǎo)致最后的決策往往為事實(shí)上存在的力量關(guān)系所左右”。［1］這既不利于行政決策合理化，也違背設(shè)置聽證程序的初衷。而代表參與方式則能較好地解決這個(gè)矛盾。一方面，各方利益主體按照合理的標(biāo)準(zhǔn)和程序遴選代表，可保證聽證程序參與的廣泛性；另一方面，由遴選代表參與聽證，使行政公共聽證得以控制在適度的規(guī)模內(nèi)，避免因全民參與而帶來(lái)時(shí)間、精力的過(guò)度消耗。

3.確保利益訴求的充分表達(dá)。改革開放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變革，形成了多元利益主體并存的格局。“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展瓦解了傳統(tǒng)社會(huì)，并以利益為紐帶、以市場(chǎng)配置資源的方式對(duì)整個(gè)社會(huì)進(jìn)行改造，使社會(huì)由分散到聚合，由同質(zhì)向非均衡發(fā)展”。［2］分散的利益?zhèn)€體以群體的名義參與社會(huì)生活，通過(guò)群體力量維護(hù)自身的利益。聽證過(guò)程中，各方利益群體通過(guò)其代表參與聽證程序，真實(shí)地展現(xiàn)各方的主張，實(shí)現(xiàn)對(duì)話和溝通。行政公共聽證代表制度為利益群體的參與提供了可靠保障。

4.兼顧公共利益和私人利益。聽證代表制度的代表參與方式，使參與聽證的各方利益主體受到平等的對(duì)待，其利益訴求得到充分表達(dá)，從而確保最后的決策能夠兼顧各方利益。“尤其在多元的社會(huì)，彌漫社會(huì)的多元價(jià)值觀，必須經(jīng)過(guò)充分的公共意思的溝通，方可尋出一個(gè)同時(shí)符合多數(shù)價(jià)值理念的公共利益概念。”［3］聽證本質(zhì)上就是在充分表達(dá)訴求的基礎(chǔ)上，不同利益群體平等協(xié)商，在相互沖突的各種價(jià)值或利益中尋找平衡點(diǎn)，在實(shí)現(xiàn)各方利益最大化的同時(shí)維護(hù)社會(huì)的公共利益。各方利益群體平等有效地參與博弈，是兼顧各種利益訴求，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益和私人利益的均衡保障。

二、行政公共聽證代表制度的現(xiàn)狀分析

我國(guó)的聽證代表主要由三個(gè)部分組成：一是受管制或受保護(hù)利益的代表，如價(jià)格聽證中的經(jīng)營(yíng)者代表；一是受聽證事項(xiàng)影響的公共利益的代表，如價(jià)格聽證中的消費(fèi)者代表；此外，還有政府有關(guān)部門代表以及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律等方面的專家代表。聽證代表的產(chǎn)生方式是“推薦、選拔相結(jié)合，對(duì)各地、各部門推選的代表要由組織者審核后聘請(qǐng)”［4］，具體來(lái)說(shuō)：受管制或受保護(hù)利益的代表和公共利益的代表既可以采取自愿報(bào)名、隨機(jī)選取方式，也可以由行政機(jī)關(guān)委托相關(guān)社會(huì)組織推薦；而專家代表、有關(guān)行政機(jī)關(guān)代表和其他人員均由行政機(jī)關(guān)聘請(qǐng)。這種聽證代表的構(gòu)成和產(chǎn)生方式給聽證實(shí)踐中帶來(lái)不利影響：

1.對(duì)不同利益的代表不平衡。一方面，受管制群體的利益在聽證活動(dòng)中被過(guò)分代表。相比于分散的公共利益群體，受管制群體更有動(dòng)機(jī)和能力去游說(shuō)行政機(jī)關(guān)；行政機(jī)關(guān)也需獲得受管制群體的合作，因?yàn)椤靶姓C(jī)關(guān)最終作出決策所必須依賴的信息，很大程度上來(lái)自于受管制團(tuán)體”［5］，這就會(huì)導(dǎo)致一種持續(xù)的有利于這些利益的政策偏向。另一方面，聽證活動(dòng)對(duì)公共利益的代表不足。有些聽證會(huì)上，某些利益群體的聽證代表所占比例較低，甚至被排除在聽證代表范圍之外，成為真正的“弱勢(shì)群體”。此外，選擇公共利益群體的聽證代表往往被主持人的“特別偏好”所影響。這種利益代表的不平衡，不僅表現(xiàn)為各方聽證代表的比例不均衡，而且表現(xiàn)為公共利益群體的聽證代表同受管制群體的聽證代表難以在數(shù)量和能力上形成均衡之勢(shì)。這樣 “完全開放的聽證將導(dǎo)致最后的決策往往為事實(shí)上存在的力量關(guān)系所左右”［1］。

2.聽證代表的遴選標(biāo)準(zhǔn)不一致。根據(jù)遴選標(biāo)準(zhǔn)的不同可以將聽證代表分為兩類：一類是與聽證事項(xiàng)有利害關(guān)系（包括受管制群體或者公共利益群體）的聽證代表，他們基于自身利益取得了參與聽證的資格，通過(guò)參與聽證尋求自身利益被行政決策吸收的可能性；另一類是有關(guān)機(jī)關(guān)、學(xué)者的代表等，他們基于自身的專業(yè)知識(shí)對(duì)聽證中的技術(shù)問(wèn)題進(jìn)行論證，追求行政決策的科學(xué)性和合理性。這背后隱藏著利益和技術(shù)理性之間的沖突。實(shí)踐中如果沒有其他因素的作用，行政機(jī)關(guān)一般會(huì)傾向于聽取專家意見。引入專家論證雖然能克服“拍腦袋決策”的弊端，但是，一旦超出專業(yè)領(lǐng)域，專家也只能“說(shuō)外行話，做外行事”。更重要的是行政聽證的核心是協(xié)調(diào)平衡各種利益間的沖突。對(duì)專家代表而言，一方面，由于與聽證事項(xiàng)不具有直接的利害關(guān)系，他們?nèi)狈⑴c熱情，容易受到外界因素的干擾；另一方面，他們是由行政機(jī)關(guān)直接遴選聘請(qǐng)的，“受人之托，忠人之事”，在公共利益、部門利益和私人利益交織的行政聽證中，專家代表也很難發(fā)表客觀公正的意見。所以，聘請(qǐng)知名學(xué)者作為專家代表參與聽證，不僅難以保證行政決策的科學(xué)合理、客觀公正，有時(shí)還會(huì)引起與普通聽證代表的對(duì)立，不利于實(shí)現(xiàn)行政聽證的目的。

3.聽證代表的履職狀況明顯不一。因?yàn)槁犠C事項(xiàng)直接關(guān)系其切身利益，受管制群體的聽證代表會(huì)盡力推動(dòng)聽證向有利于自己的方向發(fā)展；而與聽證事項(xiàng)不具有直接利害關(guān)系的行政機(jī)關(guān)代表和專家代表可能會(huì)“事不關(guān)己、高高掛起”，在濟(jì)南市的水價(jià)聽證會(huì)上就出現(xiàn)過(guò)一位自稱“公務(wù)員”的聽證代表酣然大睡、閉目“聽”證的現(xiàn)象。公共利益群體的聽證代表雖然每個(gè)受政策影響的個(gè)體為了自身的合法權(quán)益，都有參與行政決策的需求，但是因?yàn)閭€(gè)體避免直接采取行動(dòng)而希望從別人的行動(dòng)中獲得收益，往往會(huì)出現(xiàn)個(gè)體采取行動(dòng)的可能性與集體的規(guī)模成反比的現(xiàn)象。這種“搭便車”心理在聽證中經(jīng)常表現(xiàn)無(wú)遺：由于聽證事項(xiàng)涉及不特定的多數(shù)人而導(dǎo)致利益損害分散，以至于沒有一個(gè)個(gè)體遭受重大影響，所以相關(guān)個(gè)體都沒有足夠的動(dòng)機(jī)去參與成本高昂的行政聽證，導(dǎo)致參與行政聽證的熱情普遍不足。在我國(guó)現(xiàn)行行政聽證立法中，法律責(zé)任主要指向聽證主持人，聽證代表的權(quán)利處于無(wú)責(zé)狀態(tài)，使得社會(huì)公眾對(duì)于聽證代表的監(jiān)督于法無(wú)據(jù)。公共利益群體的聽證代表缺乏參與熱情和法律制約，怠于履行職責(zé)，不僅嚴(yán)重?cái)淖陨硇蜗螅彩剐姓犠C的公信力大打折扣。

聽證代表在組織化程度上的差別，導(dǎo)致了參與行政聽證的結(jié)構(gòu)性不平衡——作為高度組織化的受管制群體和作為分散的、沒有有效組織的公共利益群體之間的不平等參與，使得原本旨在保護(hù)不特定的多數(shù)人表達(dá)其利益訴求的聽證制度，在事實(shí)上被受管制群體所“綁架”，成為他們實(shí)現(xiàn)利益最大化的工具。迄今為止各地價(jià)格聽證的“凡聽必漲”，已經(jīng)為我們展現(xiàn)了未經(jīng)組織的公共利益群體參與不公平游戲的落敗前景。

三、行政公共聽證代表制度發(fā)展的原因探析

我國(guó)行政聽證代表制度發(fā)展中存在的問(wèn)題，有著深刻的歷史原因，并受到現(xiàn)實(shí)社會(huì)條件的制約。

1.發(fā)展歷史短。美國(guó)是最早在法律上確立聽證制度的國(guó)家。1946年的 《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，凡行政機(jī)關(guān)做出涉及公民利害關(guān)系的行政決定都應(yīng)當(dāng)給予利害關(guān)系人陳述意見的機(jī)會(huì)，作為聽證制度基礎(chǔ)的自然公正原則，在英美法系更有著數(shù)百年的歷史。而聽證制度對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)是一個(gè)舶來(lái)品：1996年的《行政處罰法》首次引入聽證制度，次年的《價(jià)格法》規(guī)定了行政公共聽證制度，我國(guó)的行政公共聽證代表制度尚處起步階段，理論研究還不成熟，制度設(shè)計(jì)有待完善。

2.行政歷史傳統(tǒng)影響。行政權(quán)力能否公正、民主、高效運(yùn)行，都取決于程序的設(shè)置和遵循。［6］我國(guó)向來(lái)有“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)，行政機(jī)關(guān)為達(dá)到一定的行政目的，往往不注重包括聽證在內(nèi)的行政程序，甚至不惜違反程序規(guī)范。2004年，國(guó)務(wù)院在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中提出“正當(dāng)程序”并規(guī)定了相應(yīng)的制度，這為行政機(jī)關(guān)由只重視實(shí)體正義向?qū)嶓w正義與程序公正并重的轉(zhuǎn)變提供了契機(jī)。

3.“官本位”體制障礙。我國(guó)長(zhǎng)期由行政機(jī)關(guān)壟斷公共政策制定的主導(dǎo)權(quán)，“行政機(jī)關(guān)為主體”，在行政公共聽證中的突出表現(xiàn)為代表人的遴選由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)完成。基于對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力和公眾參與聽證增加公務(wù)成本、影響行政效率的考量，行政機(jī)關(guān)一般都喜歡“替民做主”，“不會(huì)歡迎公眾參與，更不會(huì)主動(dòng)推動(dòng)公眾參與，相反，只要有可能，他們會(huì)以種種借口阻止公眾參與”。

4.社會(huì)自治程度偏低。我國(guó)歷史上沒有經(jīng)過(guò)市民社會(huì)，社會(huì)自治程度低，利益群體不發(fā)達(dá)，社會(huì)管理薄弱。改革開放以來(lái)，我國(guó)雖然公民意識(shí)開始覺醒，開始關(guān)注國(guó)計(jì)民生，參與公共事務(wù)，但完全意義的市民社會(huì)與政治國(guó)家二元分立的局面尚未出現(xiàn)，公民參政議政的熱情普遍不高依然是我國(guó)現(xiàn)階段的基本現(xiàn)實(shí)。

四、行政公共聽證代表制度發(fā)展的路徑選擇

1.明確聽證代表的法律地位。聽證代表的法律地位類似于共同訴訟中的訴訟代表人。聽證代表的權(quán)限來(lái)自其代表的利益群體，與被代表的利益群體之間是一種全權(quán)代理的法律關(guān)系：聽證代表以本方利害關(guān)系人的名義進(jìn)行聽證活動(dòng)，并由本方利害關(guān)系人共同承受其行為的法律后果。明確聽證代表的法律地位，就要求:一是聽證代表需由相關(guān)利益群體推薦，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的資格審查和遴選程序方能當(dāng)選。二是利益群體要為本方聽證代表參與聽證、履行職責(zé)收集信息，提供建議和資源支持。三是聽證代表必須履行職責(zé)，不得違背被代表人的利益;利益群體有權(quán)對(duì)本方代表進(jìn)行監(jiān)督。

2.優(yōu)化聽證代表的結(jié)構(gòu)比例。要構(gòu)建以利益群體代表為主體的聽證代表格局。聽證代表應(yīng)當(dāng)覆蓋與聽證事項(xiàng)有利害關(guān)系的各方利益群體，但一次聽證會(huì)畢竟難以容納所有的利益群體，所以聽證代表應(yīng)當(dāng)從與聽證事項(xiàng)具有最密切、最直接利害關(guān)系的主要利益群體中產(chǎn)生，即這些群體享有參與聽證的優(yōu)先權(quán)。合理分配代表名額，保證不同利益群體在聽證中的平等話語(yǔ)權(quán)。聽證代表的結(jié)構(gòu)比例要反映利益結(jié)構(gòu)，聽證代表中必須有一定數(shù)量的社會(huì)弱勢(shì)群體代表，以保障弱勢(shì)群體的合法權(quán)益。為擴(kuò)大社會(huì)公眾對(duì)公共事務(wù)的直接參與，可以吸收部分熱心公益事業(yè)的公民參與聽證，但在數(shù)量上應(yīng)嚴(yán)格限制。對(duì)現(xiàn)行行政聽證由于涉及事項(xiàng)具有專業(yè)性而聘請(qǐng)不具有直接利害關(guān)系的專家代表參與聽證，今后可用專家輔助人取代現(xiàn)有的專家代表，即由利益群體或其聽證代表自行聘請(qǐng)相關(guān)專家作為輔助人，幫助聽證代表厘清專業(yè)問(wèn)題，進(jìn)行聽證活動(dòng)。

3.完善聽證代表的遴選方式。聽證代表的遴選必須在法定時(shí)間內(nèi)完成。一是聽證代表遴選類型化。對(duì)于利益群體的代表，先由組織內(nèi)部推選產(chǎn)生，法定期限內(nèi)利益群體未能產(chǎn)生出聽證代表，聽證主持人有權(quán)依照聽證代表的遴選標(biāo)準(zhǔn)推薦代表，但必須經(jīng)法定程序由被代表人認(rèn)可。對(duì)于公民代表，應(yīng)當(dāng)由聽證主持人采取公開的方式隨機(jī)選取產(chǎn)生，聽證代表產(chǎn)生后仍需對(duì)其資格予以確認(rèn)。聽證代表確認(rèn)程序化。根據(jù)其產(chǎn)生方式不同，聽證代表確認(rèn)應(yīng)分別進(jìn)行：各方利益群體自行產(chǎn)生的聽證代表應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)予以公示，由本方利益群體進(jìn)行評(píng)議；公民代表由聽證主持人在法定期限內(nèi)予以公示，由社會(huì)公眾評(píng)議。對(duì)聽證代表的資格有異議，可以要求重新產(chǎn)生聽證代表。聽證代表的審查制度化。聽證代表經(jīng)確認(rèn)后，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)報(bào)聽證主持人備案審查。聽證主持人的審查僅限于聽證代表是否具備法定資格，除有違法情形外，不得隨意駁回或者要求撤換代表。

4.保障聽證代表的合法權(quán)利。一是保障聽證代表的知情權(quán)。聽證代表的合法權(quán)利首先是知情權(quán)，這是其履行職責(zé)的基礎(chǔ)。聽證代表只有充分了解聽證事項(xiàng)及相關(guān)信息，才能做出理性判斷。為了實(shí)現(xiàn)聽證代表的知情權(quán)，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)履行必要的通知義務(wù)，允許聽證代表在法定條件下查閱相關(guān)資料，開展調(diào)研，全面了解聽證事項(xiàng)及社情民意。二是保障聽證代表的陳述權(quán)。陳述權(quán)是聽證代表在聽證過(guò)程中最重要的權(quán)利，是其履行職責(zé)的途徑和手段。聽證代表有權(quán)在聽證會(huì)上從自身立場(chǎng)出發(fā)陳述意見，表明本利益群體的觀點(diǎn)和主張。聽證主持人應(yīng)當(dāng)采取措施，平等對(duì)待包括適當(dāng)延長(zhǎng)聽證會(huì)時(shí)間，保障每個(gè)代表都能夠充分完整地表達(dá)意見。

5.健全對(duì)聽證代表的制約機(jī)制。對(duì)聽證代表的要求有三個(gè)：一是聽證代表應(yīng)當(dāng)遵守聽證程序和規(guī)則，按時(shí)到達(dá)聽證地點(diǎn)和出席聽證，遵守聽證會(huì)的紀(jì)律，不得無(wú)故缺席。二是聽證代表應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映所代表利益群體的意愿，不得以自己的觀點(diǎn)取代公眾意愿。三是聽證代表應(yīng)當(dāng)及時(shí)向被代表人反饋公共聽證的情況等。聽證代表負(fù)有如實(shí)代表被代表人利益的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)接受本利益群體和社會(huì)公眾的監(jiān)督，對(duì)于不能代表被代表人利益，濫用代表權(quán)利或者消極履行職責(zé)的聽證代表，應(yīng)當(dāng)追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。

［1］季衛(wèi)東.法治秩序的建構(gòu)［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999.

［2］薛剛凌、殷志誠(chéng).公聽代表人制度研究［J］.法商研究.2003（2）.

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D922.1

A

1001-862X（2011）04-0118-004

慶啟宸（1988-），男，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院，主要研究行政法。

（責(zé)任編輯 夢(mèng) 瑋）