涉土領域瀆職犯罪問題研究
——以安徽為例

吳友長 蔣克斌

（安徽省人民檢察院，合肥 230022）

涉土領域瀆職犯罪問題研究
——以安徽為例

吳友長 蔣克斌

（安徽省人民檢察院，合肥 230022）

涉土領域瀆職犯罪會給國家造成巨大的損失。在瀆職犯罪中，涉土領域占有較大比例。涉土領域瀆職犯罪發生有自身個性原因。治理涉土領域瀆職犯罪必須堅持標本兼治，懲防并舉。

涉土領域；瀆職犯罪；懲處

一、涉土領域瀆職犯罪的特點

通過分析2006年至2010年間安徽省涉土領域瀆職犯罪情況，發現此類瀆職犯罪主要存在以下特點：

1.瀆職犯罪易發多發，并呈上升趨勢

安徽省檢察機關反瀆部門五年共查處行政執法機關工作人員瀆職犯罪391件470人，涉土領域瀆職犯罪134件168人，占整個行政執法機關工作人員瀆職犯罪人數的35.7%，其中土地行政主管部門95件116人，占總人數的24.7%?？傮w上來看，土地領域的瀆職犯罪呈逐年遞增的趨勢：06年查處21件23人，07年查處21件34人，08年查處37件45人，09年查處32件39人，10年23件27人。（1）

2.犯罪后果嚴重，重、特大案件比例高

涉土領域瀆職犯罪一旦發生，所造成的國有資產損失一般是巨額數字，動輒數百萬元、甚至高達數千萬元。因此辦案實踐中查處的重、特大案件比較多。如安徽省人民檢察院2007年立案查處的原蚌埠市副市長吳某濫用職權案，吳某違規決策為某公司非法辦理土地轉讓手續，僅此瀆職行為即造成國家土地出讓金損失6412.5萬余元。在安徽省檢察機關2006-2009辦案年度所立案查處的98名國土資源管理部門工作人員涉嫌瀆職犯罪中，造成國有資產損失后果特別嚴重的重、特大案件共42人，所占比例高達42.9%。（1）

3.案件關聯性強，窩案、串案多

土地領域一些瀆職犯罪案件，有的需要多個環節相互配合，有的是上一環節的故意違法違規操作延伸到下一環節的失職瀆職，有的甚至跨越不同職能部門、內外相互勾結作案，呈現多部門、多犯罪嫌疑人在多環節“聯眾”一條龍作案的特點，因此窩案、串案多。據安徽省檢察院統計報表反映，2006-2009辦案年度，僅以國土資源管理部門工作人員為統計口徑，涉嫌瀆職犯罪共98人，其中一案查處兩人以上的共30人，所占比例將近1/3。（1）如果擴大統計口徑，包括黨政領導及其他有關部門的工作人員，同時考慮分別立案因素，實際涉土領域瀆職犯罪的窩案、串案比例更高。

4.作案手段比較隱蔽,查證處理困難

涉土領域瀆職犯罪主體都是國家機關工作人員，深諳土地領域法律法規及政策，因此作案手段比較隱蔽，往往假借“優惠政策”、“集體研究同意”等名義逃避法律追究。同時，涉土領域瀆職犯罪一些環節的證據容易變化、滅失，難以收集固定。如土地征收、房屋拆遷以后，農戶宅基地實際面積、地上附著物往往“死無對證”。因此，事后收集、固定征地、拆遷現場的犯罪證據非常困難。

5.認識不統一，行為后果難以定性

涉土領域，判斷某一行為是否為瀆職，認識上存在較大差異。盡管刑事法律法規將違反規定減免土地出讓金，或者低價、零地價轉讓土地的行為規定為犯罪，但由于它們在短期內對于提高區域競爭力，加快城市建設，改善地區形象，增加地方收入具有一定的益處，有許多市縣官員不認為它們是違法犯罪，甚至把它當作有效的經驗進行推廣。涉土領域瀆職行為造成的危害后果除有可以定量分析的土地出讓金、相關規費等物質性損失外，還有影響群眾生活、造成惡劣影響、破壞環境等難以用具體數字衡量的非物質性損害。在非物質性損害的判斷上，檢察院和法院，甚至在檢察院內部對是否存在損失以及存在損失的程度分歧意見較大，導致損失后果難以確定，從而影響瀆職犯罪行為的認定。

二、涉土領域瀆職犯罪的原因

涉土領域瀆職犯罪出現的原因是多方面的，除職務犯罪共有的法制觀念淡薄、依法行政意識不強等原因外，更重要的是土地領域特有的原因。

1.機制不配套，產權不完善

我國土地實行二元的所有制結構，即土地國家所有和集體所有。國有土地實行“單一代表、分級行使”，國務院是國有土地的唯一代表，各級人民政府具體行使管轄范圍內的土地所有權。集體土地由集體經濟組織統一行使所有權，集體土地用于非農業建設的必須先由政府進行征收，然后由用地申請者向政府購買。這種產權制度的主要目的就是確保國家能夠有效地控制土地的開發利用。但是由于相應的運行機制不配套，集體土地所有權的不完善，使得這種目標難以實現，各地違法違規批地愈演愈烈。

（1）干部考核選拔任用機制不配套。目前選拔任用干部主要看GDP及其增長率。有的地方政府官員為追求GDP及其增長率，不顧客觀實際，亂鋪攤子，亂上項目，違法違規占用土地，修大馬路、大廣場以及建設各種工業園區。在安徽省所查處的涉及占用集體土地的瀆職犯罪案件中，大部分都發生在工業園區內。

（2）監督制約機制不配套。對土地領域職務行為的監督主要有紀委、監察、檢察機關等專門機關的監督、部門內部的監督以及媒體、群眾等社會輿論監督。實踐中，這些監督形式難以有效發揮作用。一是很多瀆職犯罪行為是以政府名義做出的，專門機關不敢監督，也監督不了；二是土地審批權和執法權主要集中在少數領導手里，往往是一把手說了算，集體研究、集體決策流于形式，內部監督乏力；三是土地領域的法規、政策繁雜多樣，不同地區有不同的地方性規定，即使同一地區不同時期也有迥然不同的政策，再加上政務公開落實不到位，信息公開不充分，社會各界也難以發現職務行為的違法性。

（3）集體土地所有權不完善。根據現行的法律法規，集體土地的所有者不能自由轉讓土地，集體土地所有者不能充分發揮所有者的職能作用，制約政府的違法行為?！拔覈申P于農地所有權的規定，不可避免地造成農村集體土地所有者代表不明確，嚴重地影響農地征收中集體土地所有者依法行使權利，就為在實際的農地征收過程中‘村干部’與地方政府及開發商之間的‘合謀’、‘尋租’留出了可操作的空間。”

2.土地管理體制高度集中，政府職能錯位

自土地有償使用制度建立以來，一方面市場在土地資源配置中的作用越來越大，另一方面，計劃經濟體制下的土地資源管理體制沒有根本改變，土地的經營權、管理權高度集中于土地行政主管部門，這種管理體制大大增加了土地尋租的機會。

（1）土地行政管理職能作用發揮不夠?，F行土地行主管部門身兼雙重職能，既是經營者又是管理者。作為經營者，具體負責土地的經營活動；作為管理者，對各種經營行為進行許可審批，對各種違法批地和違法用地行為違進行查處。管理者和經營者的身份重疊，使土地行政管理權難以真正發揮應有的職能作用，尤其在兩種權力高度集中于“一把手”時，出讓土地變得更加隨意。如合肥土地專案中，龍崗開發區管理委員會主任李某，應開發商的要求，隨意出讓土地達幾百畝。

（2）土地行政主管部門對土地市場管的過多。土地行政主管部門不僅壟斷了土地一級市場的經營管理權，而且還延伸到二級市場。土地在二級市場進行交易，仍然需要經過審批和許可。另一方面，土地評估機構等很多土地市場中介服務組織缺乏獨立性，受行政機關干涉過多，往往成為各種瀆職犯罪的幫兇。如蚌埠市國土資源局土地利用科科長蔣某在負責辦理新城綜合開發區B4、B5地塊出讓過程中，指示土地評估機構將土地價格按5年前的標準進行評定，使國家少收土地出讓金3100多萬元。

（3）土地市場信息公開不充分，政府職能缺位。在土地市場建設過程中，盡管逐步建立了基準地價定期確定公布、土地市場信息發布和土地登記資料公開查詢等信息公開制度，但是由于政府職能缺位，信息披露不充分、不全面、不及時，甚至公布虛假信息，直接影響交易對象之間進行公平競爭，為發生瀆職犯罪創造了條件。

3.法律法規不健全，存在立法空白

現行土地管理法律法規對土地出讓方式、各種稅費、規費，出讓、轉讓后的監督管理，以及征收、征用土地的補償標準做了具體規定。但是，有的規定不合理，嚴重侵害了產權人的利益；有的規定不完善，為瀆職犯罪行為的發生埋下伏筆；有的規定模糊不清，實踐中難以操作，甚至存在很多立法空白。

（1）對土地出讓方式的規定存在漏洞。政府出讓土地使用權可以選擇適用公開競價、協議和劃撥三種方式。經營性用地原則上必須采取公開競價方式，劃撥用地僅限于公益性用地，嚴格限定以協議方式供地。實踐中，劃撥和協議出讓方式可能成為土地管理工作人員規避法律的“避風港”，大量劃撥土地被用于商業用途，本應招標、拍賣、掛牌等公開競價方式出讓的，也采用協議出讓，尤其是工業用地，低價出讓土地現象嚴重，給國家造成重大損失。如在出讓固鎮縣農機一廠國有土地使用權用于商業開發過程中，本應采取招標等公開競價方式供地，但該縣國土資源局局長吳某在收受賄賂后，擅自決定以協議方式供地，導致國家少收土地出讓金200多萬元。

（2）征地補償費用過低。我國現行法律規定政府征收土地時的補償范圍過窄，補償標準過低，農民的合法權益得不到有效保護。根據《土地管理法》第47的規定：“征收土地的，按照被征收土地的用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費?！薄巴恋匮a償費的標準以該耕地被征收前3年平均年產值的6至10倍?！钡胤秸凑者@種補償范圍、補償標準進行征地，不但不能有效彌補失地農民的損失，而且在以市場價格進行出讓時能給自己帶來巨大收益，這也是激發地方政府違法征收土地的原因之一。

（3）存在很多立法空白。土地管理是一項復雜的系統工程，我國目前的土地管理法律法規不管在實體上還是在程序上都存在很多空白，為各種瀆職犯罪行為的發生創造了條件。如根據《土地管理法》第4條、第21條的規定，各地必須嚴格執行土地利用規劃，使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地，但是卻沒有規定相應的責任，造成土地利用規劃流于形式。再如根據《土地管理法》第48條的規定，征地補償方案確定后，有關地方政府應當公告，并聽取被征地的農民集體經濟組織和農民的意見，但是由于缺少相應的程序規定，缺乏相應的反饋監督機制，農民無法表達自己的意見，即使可以表達，往往也是不了了之，沒有下文。

4.各種規定政策執行不到位

雖然國家三令五申強調嚴格執行土地領域的法律法規和各種政策，不斷加大對土地領域違法行為的查處力度，但是在實踐中由于執行主體不明確，責任落實不到位，查處力度不夠，很多政策規定難以執行到位。

（1）執行主體不明確。土地管理涉及多個部門，盡管法律明確規定各個部門在執法過程中要相互配合，但是究竟由哪個部門進行協調，法律缺少明確的規定，結果是各個部門各自為政，法律規定的要求難以落實到位。如《土地管理法》第22條規定，“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用規劃確定的城市、村莊和集鎮建設用地規模”，但是實踐中由于沒有具體的協調主體，這條規定難以落實到位，城市建設大大突破了土地利用總體規劃的限定，致使土地利用規劃成了“規劃規劃，紙上畫畫，墻上掛掛”的“廢紙”，土地利用總體規劃難以起到應有的約束作用。

（2）責任落實不到位。雖然《土地管理法》及有關法律法規規定了違反法律法規的法律責任和處罰辦法，但是很多違法人員是政府領導，執行人員由其任免，其違法行為很難受到查處；或者執行人員與違法人員同屬一個部門，同體監督難以落實到位，違法行為難以受到追究，法律責任流于形式，就連2006年實行的國家土地督察制度，對地方領導進行問責也難以落實。

（3）查處力度不夠。土地領域的瀆職犯罪行為日益隱蔽，很多犯罪事實難以被發現，實際發生的犯罪數遠遠大于檢察機關查處的犯罪數。就檢察機關查處的犯罪而言，也常常面臨巨大的壓力和阻力，再加上刑法對瀆職犯罪規定的法定刑明顯偏輕，法院判處的緩刑、免刑比例偏大，不僅不能有效地震懾犯罪，在一定程度上還縱容了瀆職犯罪行為的發生。據有關部門統計，在我國查處的131077件土地違法事件中，每261.6件土地違法行為才有一人受到刑事處罰，而且處罰明顯偏輕。

三、治理涉土領域瀆職犯罪的對策

治理涉土領域瀆職犯罪必須堅持標本兼治、懲防并舉。“標”的治理就是加大行政執法和懲罰力度，給以身試法者以嚴厲打擊；“本”的治理就是逐步改革落后的體制，完善相關的法律法規。只有堅持把打擊與預防有機結合起來，才能有效地減少或遏制涉土領域瀆職犯罪的發生。

1.進一步推進相關制度的配套改革

（1）轉變發展觀念，創新發展模式。對 “土地”深度依賴的經濟發展模式是涉土領域瀆職犯罪易發多發的重要原因，要從根本上改變這種狀況，就必須嚴格按照《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》的要求，堅持把建設資源節約型、環境友好型社會作為加快轉變經濟發展方式的重要著力點，努力創新發展模式，轉變經濟增長方式，加快經濟轉型，提高產業競爭力，加強對經濟發展的統籌協調，提高發展的科學性。

（2）完善干部考核選拔任用機制。要遏制由于對GDP的沖動而導致涉土領域瀆職犯罪的多發高發。在干部的政績考核過程中，要更多地考慮經濟增長質量和效益、人民生活生產條件的改善和社會協調發展的程度，政府職能和作風的轉變以及人民群眾的滿意程度等指標，改變過去單純以GDP及其增長率為中心的政績考核標準，建立以民生為標準、以科學發展為標準的政績考核機制，充分發揮干部考核選拔任用機制在土地開發利用上的導向性作用。

（3）健全集體土地所有權制度。目前的集體土地所有權不是完整的所有權形式，產權主體不清晰，內容殘缺不全，所有者的職能作用無法充分發揮。我們認為可以根據《物權法》的相關規定進一步健全集體土地所有權制度。一是明晰產權主體，規定集體成員是集體土地的所有權主體，賦予集體成員所有者地位，保障集體成員在土地征用過程中知情權、參與權的實現。二是完善集體土地所有權的內容，賦予權利主體附條件處分集體土地的權利。三是對侵犯集體土地所有權的行為，賦予集體成員起訴權，運用司法力量制約行政權力。

2.不斷加大土地領域的市場化建設

（1）建立法人性質的土地資產運營公司。按照行政管理權與經營權相分離的原則，改革目前的國土資源管理體制，建立法人性質的土地資產運營公司。由土地資產運營公司在《土地利用總體規劃》和《城鎮建設規劃》的約束下，專門經營土地，土地行政主管部門退出土地交易市場，將更多的精力用于對土地資源的行政管理上，從而避免土地行政主管部門既當“運動員”，又當“裁判員”。

（2）擴大市場配置土地資源的范圍。一是按照“同地、同權”原則允許符合規劃的集體建設用地使用權上市交易，并且可以依法流轉。二是全面推行經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度，嚴格控制土地無償劃撥的范圍，禁止協議出讓土地。三是完善土地收益分配制度，在充分尊重農民土地財產權的基礎上，根據市場原則，建立新的補償機制，按照市場價對失地農民進行補償，確實保護農民的合法權益。

（3）明確政府在土地市場中的職能作用。切實轉變政府職能，加強對土地市場的監督管理。一是政府應該把對土地市場的管理重點放在強化建設用地總量、結構調整和規劃的管理上，提高土地利用總體規劃和年度利用計劃的編制水平，增強其約束力。二是建立土地市場動態監測機制，加強對土地市場運行的監測和分析，準確把握土地市場運行態勢，及時發布各種土地市場交易信息，確保土地交易行為的公開透明。三是嚴肅查處違反規劃圈占土地等違法行為，平等保護各類市場交易主體，保障土地供應和交易中的平等競爭，建立公開、公正、公平的土地市場交易秩序。

3.健全和完善相關法律法規

（1）抓緊修改《土地管理法》。2007年頒布的《物權法》較為全面地反映了中國經濟社會發展的現狀，對于保護公民的土地財產權具有重大意義，我們建議根據《物權法》的有關規定及時修改《土地管理法》，改革征地制度，完善征地程序，著重加大對公民權利的保護。

（2）進一步完善相關的刑事法律。刑事法律規范約束力軟化以及處罰偏輕也是涉土領域瀆職犯罪滋生的重要原因。通過法律的修改和司法解釋的完善，可以加大對涉土領域瀆職犯罪案件的打擊力度，增強刑事法律的威懾力。一是在主體認定方面，要進一步完善以“職責論”為基礎的主體認定。二是在“重大損失”認定方面，不僅要考慮財產損失，而且要兼顧其他方面的后果。三是對受賄又實施瀆職犯罪的，除刑法有特別規定外，均應數罪并罰。四是在“徇私”的理解方面，要作廣義解釋，包括徇單位之私。五是在輕刑化方面，要提高瀆職犯罪的量刑起點。

（3）完善配套法律法規。現行土地管理法規中有很多原則性的規定，有些實施細則也不夠詳盡完備。為此要進一步規范現行涉土領域的配套法律法規，消除由于法律法規和政策的原則性規定而給土地管理工作帶來的漏洞。對土地征收、轉讓等審批制度和程序設計上存在的漏洞要進行認真梳理，及時加以改進和完善。同時及時清理土地領域中的各種法律法規，消除各種規定之間的矛盾。

4.發揮職能作用，加大懲處力度

（1）嚴肅查辦土地領域的瀆職犯罪。檢察機關要切實履行法律監督職責，嚴肅查辦領導干部違規插手干預土地開發利用、國家工作人員利用管理土地的職務便利貪污受賄、濫用職權、玩忽職守以及在土地執法監察中以案謀私、失職瀆職的犯罪案件。通過查辦案件，防止犯罪分子再次犯罪，同時警示其他工作人員。

（2）認真做好專項治理工作。密切結合最高人民檢察院正在開展的工程建設領域突出問題專項治理、國土資源領域腐敗問題專項治理和嚴肅查辦侵害民生民利案件等專項工作，突出工作重點，進一步加大查處土地領域瀆職犯罪的力度，繼續保持懲治腐敗的高態勢，努力遏制土地領域瀆職犯罪易發高發的態勢。

（3）靈活運用偵查一體化辦案機制。針對干擾多、阻力大，或者本地檢察機關不宜辦理的土地領域瀆職犯罪案件，上級檢察機關可以通過靈活運用偵查一體化的辦案機制，采取督辦、參辦、提辦、指定異地管轄等方式，積極幫助下級檢察院排除干擾阻力，進一步增強突破案件的能力和水平。

注釋：

（1）數據來源于2006年、2007年、2008年、2009年、2010年的《安徽檢察工作小臺帳》。

［1］李景鵬.論制度與機制[J].天津社會科學，2010（3）: 49-53.

［2］張新安、陳從喜主編.中國國土資源安全狀況分析報告（2004-2005）［M］.北京:中國大地出版社，2006:164-166.

［3］潘善斌著.農地征收法律制度研究［M］.民族出版社，2008:48.

［4］王國強著.我國土地利用違法問題的體制癥結. 2007年:結約集約用地、堅守耕地紅線論文集.

［5］劉燕萍.征地制度創新與合理補償標準的確定［J］.中國土地，2002（2）.

（責任編輯 夢 瑋）

D924.393

A

1001-862X（2011）03-0127-005

吳友長 (1957-)，男，合肥人，安徽省人民檢察院反瀆職侵權局副局長；蔣克斌 （1968-），男，漢族，巢湖人，安徽省人民檢察院反瀆職侵權局副局長。