“福利私營(yíng)化”、“社會(huì)福利社會(huì)化”：辨析與反思

丁 華 徐永德

（北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)科學(xué)調(diào)查中心 100871；香港大學(xué)社會(huì)工作及社會(huì)行政學(xué)系）

“福利私營(yíng)化”、“社會(huì)福利社會(huì)化”：辨析與反思

丁 華 徐永德

（北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)科學(xué)調(diào)查中心 100871；香港大學(xué)社會(huì)工作及社會(huì)行政學(xué)系）

自上個(gè)世紀(jì)八十年代以來(lái)，“福利私營(yíng)化”成為西方福利國(guó)家福利體系改革的主要路向，福利服務(wù)提供和管理也相應(yīng)發(fā)生了重大變化。而同時(shí)，中國(guó)也開始進(jìn)行“社會(huì)福利社會(huì)化”的改革，并在近些年取得了很多進(jìn)展。文章旨在通過(guò)對(duì)這兩個(gè)概念的起源、內(nèi)涵、利弊的深入比較、分析，澄清可能引起的概念混淆，并借鑒西方“福利私營(yíng)化”進(jìn)程中取得的經(jīng)驗(yàn)對(duì)“社會(huì)福利社會(huì)化”政策的進(jìn)一步發(fā)展提出建議。

福利私營(yíng)化；社會(huì)福利社會(huì)化；多元福利

“福利私營(yíng)化”的浪潮在西方已經(jīng)涌動(dòng)了三十幾年，無(wú)論是在理論上還是實(shí)踐中，這一思潮都無(wú)疑極大的震動(dòng)了福利國(guó)家的思想根源和運(yùn)作理念，也極大的改變了政府部門、非營(yíng)利部門、商業(yè)部門在福利服務(wù)和提供上的角色和分工。國(guó)家、市場(chǎng)和福利的關(guān)系在這個(gè)過(guò)程中得以重組和優(yōu)化，同時(shí)也為處于危機(jī)中的國(guó)家福利指明了一條具有借鑒意義的道路。恰恰是“福利私營(yíng)化”在西方發(fā)展的初期，我國(guó)民政部門也開始了“社會(huì)福利社會(huì)化”的探索與實(shí)踐，經(jīng)過(guò)二十幾年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一系列的政策和運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。在一定程度上可以說(shuō)，“社會(huì)福利社會(huì)化”政策是對(duì)西方“福利私營(yíng)化”思潮和內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)改革的回應(yīng)，在這一政策和實(shí)踐中既可以看到福利私營(yíng)化理念的影子，也有著強(qiáng)烈的本土性。因此，如何理解和辨析這兩個(gè)概念的起源、內(nèi)涵和異同，如何借鑒和反思西方福利私營(yíng)化過(guò)程中的得失利弊，如何定位不同部門在福利事業(yè)中的作用，將會(huì)對(duì)政策的評(píng)估和發(fā)展起到重要的作用。

一、“福利私營(yíng)化”的內(nèi)涵和優(yōu)劣勢(shì)

20世紀(jì)80年代，西方福利國(guó)家在經(jīng)歷了福利危機(jī)之后，紛紛進(jìn)行大規(guī)模的福利改革，從“國(guó)家福利”向“多元福利”轉(zhuǎn)變已是國(guó)際社會(huì)政策變化的大勢(shì)所趨［1］。 在這次改革中，“私營(yíng)化”（Privatization）占有相當(dāng)重要的地位并成為主要的改革方向，西方福利國(guó)家強(qiáng)調(diào)政府不再是唯一的福利提供者，希望逐漸降低對(duì)政府撥款補(bǔ)助的依賴，縮減政府在公共服務(wù)活動(dòng)及資產(chǎn)所有權(quán)，把營(yíng)利的商業(yè)組織與非營(yíng)利的志愿性團(tuán)體引入福利的供給中，進(jìn)一步強(qiáng)化其角色與功能以使其成為服務(wù)供給的主體。

有學(xué)者指出：所謂福利私營(yíng)化是指政府將社會(huì)福利的供給，完全或部分轉(zhuǎn)移到民營(yíng)部門，同時(shí)引進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)則，以價(jià)格機(jī)能調(diào)節(jié)供需，重視成本回收，并強(qiáng)調(diào)使用服務(wù)者的購(gòu)買力和受益者付費(fèi)等措施，以分配并有效利用服務(wù)的資源［2］。Kolderie甚至認(rèn)為只有在政府完全從所有的福利服務(wù)責(zé)任中抽離出來(lái)才能實(shí)現(xiàn)真正的私營(yíng)化［3］。事實(shí)上，大多數(shù)的研究者認(rèn)識(shí)到在社會(huì)福利領(lǐng)域存在的僅是修正的私營(yíng)化，即盡管政府的服務(wù)提供責(zé)任會(huì)減少，但是政府還會(huì)維持政策制定和資金資助的責(zé)任。學(xué)者們強(qiáng)調(diào)，在社會(huì)福利私營(yíng)化的過(guò)程中由于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，服務(wù)成本將會(huì)降低、服務(wù)質(zhì)量會(huì)提高、管理的靈活性會(huì)改善、人們的選擇權(quán)會(huì)被保障、政府壟斷帶來(lái)的無(wú)效率會(huì)降低［4］。

深遠(yuǎn)影響西方福利國(guó)家的 “福利私營(yíng)化”改革浪潮的理論基礎(chǔ)和動(dòng)力可以歸為新右派思想。二戰(zhàn)以后，在凱恩斯主義和國(guó)家干預(yù)思想的影響下，福利國(guó)家出現(xiàn)并發(fā)展。政府在社會(huì)福利服務(wù)領(lǐng)域的介入和包攬、國(guó)家在公民福利中扮演重要的提供者、管理者和資助者角色以及持續(xù)增長(zhǎng)的福利開支被看作福利國(guó)家的基本特征。然而，七十年代中期石油危機(jī)所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)危機(jī)卻開始動(dòng)搖了福利國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和意識(shí)形態(tài)基礎(chǔ)，也為新右派思想的形成和發(fā)展創(chuàng)造了舞臺(tái)。新右派繼承和發(fā)展了古典自由主義對(duì)國(guó)家干預(yù)的批判，要求政府摒棄對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，而要以“最小化的政府”作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利的基礎(chǔ)。對(duì)新右派而言，其核心概念在于“民間是好的”和“市場(chǎng)是好的”，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)要比政府部門有效率且可以給服務(wù)使用者更多的選擇空間。在新右派思潮的帶動(dòng)下，使得福利多元主義的倡導(dǎo)引起廣泛的重視。福利多元主義的側(cè)重點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)政府減少支配角色，轉(zhuǎn)而由志愿部門和商業(yè)部門來(lái)主導(dǎo)服務(wù)提供和輸送，以實(shí)現(xiàn)不同部門角色和功能的重新配置。

西方福利國(guó)家為達(dá)到福利私營(yíng)化的目標(biāo)，基本上是朝三個(gè)方向發(fā)展：（一）逐漸降低對(duì)政府撥款補(bǔ)助的依賴，回歸到以私立機(jī)構(gòu)為服務(wù)供給的主體；（二）以一種更具營(yíng)利性的風(fēng)氣來(lái)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的供給，伴隨而來(lái)是營(yíng)利性福利機(jī)構(gòu)的逐漸增加；（三）強(qiáng)調(diào)服務(wù)使用者付費(fèi)，使社會(huì)福利原有的利他動(dòng)機(jī)逐漸被取代。為此，管理式競(jìng)爭(zhēng)、民營(yíng)化、契約外包、商品化、市場(chǎng)化、去機(jī)構(gòu)化、去科層化、結(jié)合民間資源與力量等概念紛紛被提出，主張政府與民間合作，共同提供社會(huì)福利的各項(xiàng)服務(wù)。在英國(guó)有“福利多元主義”、“福利的政治經(jīng)濟(jì)或混合式經(jīng)濟(jì)”；在美國(guó)有“共同生產(chǎn)”、權(quán)力下放；在歐洲其他國(guó)家有“福利組合”、“社會(huì)經(jīng)濟(jì)”；在澳洲則有“從福利國(guó)家到福利社會(huì)”等福利理念與策略的產(chǎn)生。這些策略名詞雖然不同，它們卻有相當(dāng)類似的內(nèi)涵與發(fā)展方向，就是政府不再是唯一的福利提供者，福利的責(zé)任從此由政府部門、非營(yíng)利部門、商業(yè)部門、非正式部門（家庭、朋友和鄰居）四個(gè)部門共同負(fù)擔(dān)。

關(guān)于福利私營(yíng)化的方式，可以分為兩個(gè)類型，一個(gè)可以被看作是政府減負(fù)，具體措施包括減少財(cái)政預(yù)算、使用者付費(fèi)、鼓勵(lì)義工參與和出售政府辦福利機(jī)構(gòu)等。第二種類型被視為為非政府機(jī)構(gòu)增權(quán)，措施有使用代金券、財(cái)政撥款和資助等［5］。在社會(huì)福利服務(wù)領(lǐng)域，最普遍的方式就是所謂的 “購(gòu)買者與生產(chǎn)者分離”（Purchaser/Provider Split），也就是政府通過(guò)購(gòu)買契約（Purchase of service contracting）或委托契約，來(lái)購(gòu)買民間機(jī)構(gòu)所提供與生產(chǎn)的社會(huì)福利服務(wù)［6］。在這個(gè)契約關(guān)系中，政府主要擔(dān)負(fù)監(jiān)督和質(zhì)量控制的職責(zé)。具體來(lái)說(shuō)，它要制定一系列資助服務(wù)使用者的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，以及確立契約和資助的規(guī)章。同時(shí)它還可以提供例如免稅等激勵(lì)措施來(lái)鼓勵(lì)和吸引個(gè)人或組織提供特定的福利服務(wù)。

隨著福利私營(yíng)化的出現(xiàn)和發(fā)展，它的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)也越來(lái)越受到關(guān)注。就私營(yíng)化過(guò)程中政府的表現(xiàn)來(lái)言，主要有三點(diǎn)批評(píng)。第一點(diǎn)是政府越來(lái)越依賴非營(yíng)利組織提供服務(wù)，也越來(lái)越難以在服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)充分的競(jìng)爭(zhēng)。服務(wù)質(zhì)量參差不齊，私營(yíng)化所期待的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制并不存在，而且還會(huì)有少數(shù)機(jī)構(gòu)壟斷的現(xiàn)象。第二個(gè)問題是關(guān)于政府監(jiān)督的效率。學(xué)者認(rèn)為只有那些易于監(jiān)督和控制的項(xiàng)目可以選擇采用私營(yíng)化手段。就社會(huì)福利領(lǐng)域而言，只有政府辦和非營(yíng)利組織辦的機(jī)構(gòu)可以被信任，因?yàn)楦＠?wù)的目標(biāo)是模糊的并且服務(wù)的過(guò)程并不易于監(jiān)控。第三個(gè)問題是關(guān)于資金縮減的結(jié)果［7］［8］。學(xué)者認(rèn)為在福利領(lǐng)域內(nèi)縮減財(cái)政支出并沒有真正的減輕政府的相關(guān)成本［9］。相反，這種做法導(dǎo)致了行政和監(jiān)督費(fèi)用的增長(zhǎng)、服務(wù)質(zhì)量的下降和服務(wù)使用者得到適當(dāng)服務(wù)難度的加大。就私營(yíng)化對(duì)非營(yíng)利組織的影響而言，最嚴(yán)重的問題是目標(biāo)置換（goal displacement）。在私營(yíng)化過(guò)程中，通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的強(qiáng)調(diào)，非營(yíng)利組織變得越來(lái)越以營(yíng)利為導(dǎo)向。社會(huì)福利組織可能會(huì)減少對(duì)貧困者的服務(wù)而樂于服務(wù)能夠付得起費(fèi)的顧客，這使得真正有需要者無(wú)法獲得應(yīng)有的照顧。而且，在這個(gè)過(guò)程中，非營(yíng)利組織可能會(huì)把更多的精力用于籌集和吸引企業(yè)的捐助。此外，這些機(jī)構(gòu)傾向把他們的服務(wù)轉(zhuǎn)向更能吸引政府資助的領(lǐng)域［10］。

盡管對(duì)于福利私營(yíng)化的批評(píng)很多，但是它的優(yōu)勢(shì)引起了更為廣泛的注意。例如專業(yè)化水平提高、創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)的增加、項(xiàng)目靈活性提高、服務(wù)質(zhì)量提高、政府與私營(yíng)機(jī)構(gòu)合作關(guān)系的建立等［11］。私營(yíng)化在西方的浪潮依然還在繼續(xù)，它對(duì)于社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量、平等分配的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響仍然并不能明晰，如何在老齡化日趨嚴(yán)重的趨勢(shì)下有效的利用人力和物力資源，為更多的人提供高質(zhì)量的服務(wù)成為學(xué)者們普遍關(guān)心的話題。私營(yíng)化為80年代處于福利危機(jī)中的福利國(guó)家開辟了一條新的道路，在我國(guó)老齡化浪潮來(lái)襲、服務(wù)欠發(fā)達(dá)的情況下如何借鑒西方國(guó)家這二十年發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并且應(yīng)用到福利事業(yè)發(fā)展中尤其值得重視。

二、“社會(huì)福利社會(huì)化”概念的提出及內(nèi)涵

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著計(jì)劃生育政策效果的顯現(xiàn)和家庭結(jié)構(gòu)的變化，我國(guó)老齡化程度不斷加深，同時(shí)人們生活水平快速提高，這使得人們對(duì)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方式的認(rèn)可程度和需求程度都有增高的趨勢(shì)。老齡化、人口流動(dòng)以及家庭規(guī)模的縮小都削弱了家庭的功能和它所能提供的支持。老年人和殘疾人對(duì)機(jī)構(gòu)照料的需求一直在增加，而現(xiàn)有的供給卻非常有限。基于這一背景，民政部門設(shè)計(jì)了社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的改革政策。

早在80年代中期，針對(duì)社會(huì)福利事業(yè)資金渠道單一、服務(wù)對(duì)象狹窄、管理方式落后、服務(wù)水平不高、人員素質(zhì)偏低的狀況，民政部提出“社會(huì)福利社會(huì)辦”的思路，但并沒有形成完整的思路和相應(yīng)的政策、辦法和措施。隨著改革的深化以及養(yǎng)老問題的顯現(xiàn)，政府加快了政策制定的進(jìn)程，逐漸形成了明晰的福利社會(huì)化的思路。社會(huì)福利社會(huì)化成為民政部90年代初期確定的社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展方向，并且經(jīng)過(guò)近五六年的探索與實(shí)踐，已基本形成了一套社會(huì)福利社會(huì)化的完整思路，出臺(tái)了一批相應(yīng)的政策、規(guī)定和辦法。1994年，第十次全國(guó)民政會(huì)議提出了“深化福利事業(yè)單位改革，加快社會(huì)福利社會(huì)化進(jìn)程”的要求。自1998年以來(lái)，民政部在各地探索與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，在13個(gè)城市（廣東、上海、溫州、蘇州等）進(jìn)行了社會(huì)福利社會(huì)化試點(diǎn)，取得了成功經(jīng)驗(yàn)［12］。2000年4月中旬，民政部在廣東省召開了全國(guó)社會(huì)福利社會(huì)化工作會(huì)議，會(huì)議提出了“社會(huì)福利社會(huì)化”，就是政府在倡導(dǎo)、組織、支持和必要的資助下，動(dòng)員社會(huì)力量建設(shè)社會(huì)福利設(shè)施，開展社會(huì)福利服務(wù)，滿足社會(huì)對(duì)福利服務(wù)的需求。這些政策旨在擴(kuò)大民政工作的社會(huì)基礎(chǔ)，即把工作對(duì)象從過(guò)去的弱勢(shì)群體——“民政工作對(duì)象”擴(kuò)大為全部城市人口，同時(shí)，動(dòng)員新的經(jīng)濟(jì)資源用于福利服務(wù)。在養(yǎng)老方面，社會(huì)福利社會(huì)化開始表現(xiàn)為政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向老年人開放，并且實(shí)行兩種養(yǎng)老方式，以院養(yǎng)院。但隨著老年人機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求的增加，動(dòng)員各方面力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成為一項(xiàng)重要的決策。

社會(huì)福利社會(huì)化自九十年代提出到現(xiàn)在也已經(jīng)有十幾年的時(shí)間了，這個(gè)思路的內(nèi)涵究竟是什么呢？2000年，民政部等11部委在《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》中明確提出推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化的總體要求，即投資主體多元化、服務(wù)對(duì)象公眾化、服務(wù)方式多樣化、服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化。具體涵義是要采取國(guó)家、集體和個(gè)人等多渠道投資方式，形成社會(huì)福利機(jī)構(gòu)多種所有制共同發(fā)展的格局。社會(huì)福利機(jī)構(gòu)在確保國(guó)家供養(yǎng)的“三無(wú)”對(duì)象、孤兒等群體的需求外，還要向全社會(huì)老年人、殘疾人開放。不斷擴(kuò)大服務(wù)范圍和覆蓋面，并根據(jù)服務(wù)對(duì)象的不同情況，實(shí)行有償、減免或無(wú)償?shù)榷喾N服務(wù)。同時(shí)福利機(jī)構(gòu)要采取多樣化服務(wù)方式，除集中養(yǎng)老、助殘外，還應(yīng)為家庭服務(wù)提供支持。此外，要逐步提高社會(huì)福利服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化水平，實(shí)行職業(yè)資格和技術(shù)等級(jí)管理認(rèn)證制度，并倡導(dǎo)志愿者服務(wù)，使其制度化、規(guī)范化。從這“四化”的內(nèi)涵中可以比較清晰地看出福利社會(huì)化的具體思路和發(fā)展方向。

楊團(tuán)提出，社會(huì)福利社會(huì)化的思路是強(qiáng)調(diào)社會(huì)福利服務(wù)是全社會(huì)都要關(guān)注的事業(yè)，不能僅僅靠政府和計(jì)劃體制來(lái)實(shí)施，要充分動(dòng)員社會(huì)各種力量，共同合作，滿足社會(huì)的需求［13］。具體來(lái)說(shuō)，就是要改變政府包辦福利事業(yè)的狀況，國(guó)有福利機(jī)構(gòu)實(shí)行行政與服務(wù)的分離，轉(zhuǎn)變管理和服務(wù)體制，成為獨(dú)立的主體；同時(shí)鼓勵(lì)發(fā)展民辦福利機(jī)構(gòu)，充分動(dòng)員利用社會(huì)力量挖掘社會(huì)資源來(lái)共同發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)。鄭功成認(rèn)為，社會(huì)福利的社會(huì)化，首先是通過(guò)社會(huì)福利組織的社會(huì)化和向全體社會(huì)成員的開放來(lái)實(shí)現(xiàn)的。此外，要鼓勵(lì)民間力量舉辦社會(huì)福利事業(yè)，扶持并促使民辦社會(huì)福利組織的壯大與持續(xù)發(fā)展［14］。

盡管不同的學(xué)者和官員對(duì)于社會(huì)福利社會(huì)化的內(nèi)涵及其運(yùn)行機(jī)制有不同的闡釋，但是發(fā)展和資助民間力量興辦福利事業(yè)、改革國(guó)有福利機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制卻是改革過(guò)程中一致的關(guān)注點(diǎn)。西方福利國(guó)家在民間非營(yíng)利組織有了長(zhǎng)足的發(fā)展和豐富的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)國(guó)家政策上和資金上的支持，將更多的福利供給角色讓渡給民間組織，達(dá)成了在福利提供上政府資金支持和非營(yíng)利組織運(yùn)作效率優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的合作關(guān)系。而我國(guó)是在民間非營(yíng)利組織未有相當(dāng)?shù)陌l(fā)展經(jīng)驗(yàn)的前提下，政府通過(guò)一系列政策的鼓勵(lì)，將一部分社會(huì)力量吸納進(jìn)福利事業(yè)。在一定意義上可以說(shuō)它們是在政府扶持和優(yōu)惠政策吸引下出現(xiàn)的，是相關(guān)政策催生的結(jié)果。在這種特殊背景下建立的民辦福利機(jī)構(gòu)，其生存和發(fā)展必然極大的受其所存在的制度環(huán)境的影響。那么，如何持續(xù)激發(fā)社會(huì)力量投資福利事業(yè)的熱情，如何管理并保證民辦機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，如何規(guī)范并促進(jìn)民間福利事業(yè)的發(fā)展，如何定位政府在福利社會(huì)化進(jìn)程中各階段的角色，如何在發(fā)展福利事業(yè)中兼顧效率與公平等一系列問題值得引起關(guān)注。

三、“福利私營(yíng)化”、“福利社會(huì)化”概念辨析及反思

勿庸置疑，“福利社會(huì)化”政策的福利思想與西方“福利私營(yíng)化”概念有共通之處，因?yàn)檫@些國(guó)家面臨著一些相同的社會(huì)問題并且推動(dòng)他們?nèi)?dòng)員非正式的福利資源。因此，在這兩個(gè)概念的操作上存在著一些類似之處，例如接受私營(yíng)部門作為福利服務(wù)的提供者、把政府的角色由直接的服務(wù)提供者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚摺⒁M(jìn)市場(chǎng)機(jī)制以提高服務(wù)質(zhì)量和水平等。尚曉援認(rèn)為就城市地區(qū)老人、殘疾人和孤兒的院舍服務(wù)而言，其本質(zhì)已經(jīng)漸漸由“國(guó)家福利”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣＠保椅覈?guó)已經(jīng)建立了“混合福利經(jīng)濟(jì)”，其中包括國(guó)家辦、集體辦甚至是私營(yíng)的福利機(jī)構(gòu)。盡管在福利理念和具體的操作中，這兩者存在頗多相似之處，但也要清晰的看到，由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化和發(fā)展歷史的差異，這兩個(gè)概念在很多方面存在著本質(zhì)的區(qū)別。這說(shuō)明，我們?cè)诮梃b西方福利國(guó)家福利服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)要立足于本國(guó)的實(shí)際情況，在吸收國(guó)外運(yùn)作方式的同時(shí)也要結(jié)合國(guó)情。

首先，就“福利”的概念而言，我國(guó)與西方國(guó)家存在著很大的區(qū)別。很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)福利是一個(gè)很窄的范疇，它作為一個(gè)子系統(tǒng)被歸為社會(huì)保障的要素之一。社會(huì)福利服務(wù)的對(duì)象也因此主要限制于弱勢(shì)群體，如“三無(wú)”老人、孤殘人員等。相應(yīng)的，一些福利機(jī)構(gòu)如社會(huì)福利院、兒童福利院、精神病院和福利企業(yè)成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的主要形式。這種類型的福利被格雷茲視為“第二種類型的福利”，意指選擇性的、剩余的和以資產(chǎn)調(diào)查為基礎(chǔ)的社會(huì)福利［15］。在“社會(huì)福利社會(huì)化”的政策中，社會(huì)福利的服務(wù)對(duì)象已經(jīng)由傳統(tǒng)的弱勢(shì)人群擴(kuò)展至全社會(huì)的人，但是就“福利”的概念而言，并非為所有的人所享有。這就意味著在社會(huì)服務(wù)的涵蓋面擴(kuò)大的同時(shí)，福利服務(wù)的范圍并沒有顯著的擴(kuò)大。因此，與西方國(guó)家不同的是，在未來(lái)的發(fā)展中，我國(guó)政府不能如福利國(guó)家般縮減福利開支，而是要逐漸增加對(duì)福利事業(yè)的投入和支持，穩(wěn)妥的擴(kuò)大福利服務(wù)的涵蓋人群，以提高國(guó)民的生活質(zhì)量。

其次，我國(guó)民間組織發(fā)展的歷史和背景與西方國(guó)家志愿部門相比，也存在著很大的差異。早在“福利私營(yíng)化”改革進(jìn)行之前，西方志愿部門已經(jīng)在福利服務(wù)中扮演了重要角色并且負(fù)擔(dān)了很大一部分的服務(wù)提供工作。在長(zhǎng)期的服務(wù)實(shí)踐中，這些組織已經(jīng)積累了豐富的資金、運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)、服務(wù)技巧并且發(fā)展出了專業(yè)的服務(wù)隊(duì)伍。更重要的，在自下而上的民間自助組織和社會(huì)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展中，社會(huì)力量得到了良好的發(fā)育，同時(shí)國(guó)家在社會(huì)生活領(lǐng)域中也有意識(shí)的進(jìn)行了“功能讓渡”［16］。這意味著在國(guó)家和志愿部門之間早已形成一定的合作伙伴關(guān)系，志愿部門擁有著很大的獨(dú)立性和自主性。在“福利私營(yíng)化”過(guò)程中，國(guó)家與志愿部門間的關(guān)系有了進(jìn)一步的調(diào)整。國(guó)家逐漸從服務(wù)直接提供者的舞臺(tái)退出，開始強(qiáng)化資助者、管理者、規(guī)范者和監(jiān)督者的角色，契約關(guān)系在國(guó)家和志愿部門、私營(yíng)機(jī)構(gòu)間確立和完善。這種關(guān)系使得國(guó)家在福利服務(wù)中能夠?qū)Ｗ⒂谡w規(guī)劃和管理，能夠更有效的利用資源，同時(shí)，志愿部門和私營(yíng)部門在競(jìng)爭(zhēng)中能夠提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

與西方國(guó)家不同的是，我國(guó)民間組織是在社會(huì)需求拉動(dòng)和體制改革推動(dòng)的雙重力量下出現(xiàn)的。田凱認(rèn)為中國(guó)非營(yíng)利部門的發(fā)展面臨著與西方截然不同的制度環(huán)境，“中國(guó)是由一個(gè)權(quán)利中心決定制度安排的基本框架，并且遵循自上而下制度變遷原則的國(guó)家”［17］。在中國(guó)社會(huì)的歷史傳統(tǒng)中，非營(yíng)利組織的發(fā)展就很不充分，“社會(huì)的力量比較弱小，社會(huì)組織或者不夠發(fā)達(dá)，或者處于依附于政府的地位”［18］。有學(xué)者甚至認(rèn)為如果以西方標(biāo)準(zhǔn)來(lái)嚴(yán)格衡量，我國(guó)可能無(wú)法找到完全符合要求的非營(yíng)利組織［19］。這說(shuō)明，一方面我國(guó)的民間組織存在著先天不足，這表現(xiàn)在缺乏資金和經(jīng)驗(yàn)積累，缺乏與政府部門溝通的制度基礎(chǔ)，缺乏專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)。另一方面，政府和民間組織間并沒有形成契約關(guān)系，這直接影響到兩者權(quán)利義務(wù)關(guān)系的確定，也使形成中的多元福利呈現(xiàn)不穩(wěn)定和不和諧的狀態(tài)。因此，在現(xiàn)階段民間組織發(fā)展的初期，“福利社會(huì)化”政策應(yīng)該在鼓勵(lì)發(fā)展的同時(shí)加大對(duì)這些組織的資源支持和監(jiān)督管理，可以利用政府的符號(hào)資本和權(quán)利體系對(duì)其進(jìn)行倡導(dǎo)和資助，使其度過(guò)艱難的創(chuàng)辦期。與此同時(shí)，政府應(yīng)該借鑒西方“福利私營(yíng)化”過(guò)程中逐漸完善的官民合作契約關(guān)系，形成制度化的資助和管理體系。

再次，與西方國(guó)家相比，我國(guó)在非營(yíng)利組織的認(rèn)定和政策區(qū)分上存在著模糊性。大體上，我國(guó)的非營(yíng)利組織可以分為社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和事業(yè)單位。從登記程序上來(lái)看，我國(guó)還沒有建立嚴(yán)格意義上的非營(yíng)利評(píng)估制度，也沒有嚴(yán)格意義上的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。除政府管理部門對(duì)民間組織進(jìn)行監(jiān)督管理之外，目前我國(guó)還沒有形成對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行評(píng)估的第三方評(píng)估制度、非營(yíng)利組織的同行互律制度等。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，美國(guó)是通過(guò)強(qiáng)勢(shì)的政府部門、獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、媒體與公眾的監(jiān)督、同行自律、非營(yíng)利組織的自律等五道防線確保非營(yíng)利組織的非營(yíng)利性；英國(guó)則是設(shè)立專門的職能部門 “英國(guó)慈善委員會(huì)”來(lái)確保非營(yíng)利組織的非營(yíng)利性［20］。相比國(guó)際經(jīng)驗(yàn)而言，我國(guó)通過(guò)一個(gè)寬松的、非規(guī)范的登記政策，模糊掉了營(yíng)利與非營(yíng)利機(jī)構(gòu)之間的界限，使得更多的機(jī)構(gòu)以非營(yíng)利福利服務(wù)機(jī)構(gòu)的身份被納入到福利事業(yè)中來(lái)。這種策略在“福利社會(huì)化”的早期快速增加了福利服務(wù)的供給，極大的解決了政府面對(duì)的福利服務(wù)供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于需求的社會(huì)問題，減輕了政府的負(fù)擔(dān)。但從長(zhǎng)期來(lái)看，營(yíng)利與非營(yíng)利組織界限的模糊與有效評(píng)估制度的缺失可能會(huì)導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)的不平衡，進(jìn)而影響福利組織對(duì)于專業(yè)的價(jià)值認(rèn)同和行業(yè)的健康發(fā)展。在經(jīng)歷了福利服務(wù)供給數(shù)量快速增長(zhǎng)期之后，應(yīng)該更多的關(guān)注服務(wù)行業(yè)的規(guī)范化。

在西方“福利私營(yíng)化”過(guò)程中，私營(yíng)服務(wù)機(jī)構(gòu)同樣也得到了迅速的發(fā)展，在很多國(guó)家私營(yíng)機(jī)構(gòu)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)非營(yíng)利組織成為服務(wù)提供的絕大多數(shù)。但是由于存在著嚴(yán)格的評(píng)估制度，能夠提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)且能獲得政府資助的非營(yíng)利組織在競(jìng)爭(zhēng)中仍能保持一定的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)由于契約外包方式的引入使得私營(yíng)部門能夠在提高服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上獲得政府的一部分資助。組織類型的嚴(yán)格劃分一方面使行業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)處于良性狀態(tài)，另一方面也促進(jìn)私營(yíng)部門不斷提高服務(wù)質(zhì)量。從表面上看，西方“福利私營(yíng)化”促進(jìn)了私營(yíng)部門在福利服務(wù)中的參與，而我國(guó)“福利社會(huì)化”則促成了非營(yíng)利組織的快速發(fā)展。但實(shí)際上，由于準(zhǔn)入制度和評(píng)估制度的不完善，非營(yíng)利服務(wù)組織服務(wù)水平良莠不齊，政府很難對(duì)于真正意義上的非營(yíng)利組織進(jìn)行資助，也難以對(duì)營(yíng)利組織進(jìn)行管理和監(jiān)控。因此，在迅速增加福利服務(wù)提供和服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量迅猛擴(kuò)張之后，政府應(yīng)該借鑒西方國(guó)家的做法，一方面建立嚴(yán)格的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)評(píng)估制度，給真正非營(yíng)利的服務(wù)機(jī)構(gòu)以資金支持，在服務(wù)業(yè)內(nèi)樹立良好的競(jìng)爭(zhēng)秩序，保障服務(wù)使用者的利益，另一方面通過(guò)契約外包、購(gòu)買服務(wù)等方式資助并督促私營(yíng)機(jī)構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量。

最后，在福利服務(wù)專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)和素質(zhì)上，我國(guó)與西方國(guó)家相比也存在著很大的差異。西方“福利私營(yíng)化”兩個(gè)最重要的立論基礎(chǔ)為效率和效果：效率指的是成本減少，亦即民間部門的供給較公共部門便宜；效果指的是目標(biāo)達(dá)成程度，特別是服務(wù)質(zhì)量的提高［21］。就效率而言，無(wú)論是“福利私營(yíng)化”還是“福利社會(huì)化”都在很大程度上實(shí)現(xiàn)了節(jié)約成本的目的。但從效果來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量的提高，除了需要具備完善的制度監(jiān)督和管理之外，服務(wù)人員的素質(zhì)成為必不可少的因素。在西方，社會(huì)工作的發(fā)展已經(jīng)有近百年的歷史，在專業(yè)工作方法和技巧上已經(jīng)形成了一整套科學(xué)的體系，儲(chǔ)備了一大批具有專業(yè)精神的服務(wù)人員隊(duì)伍，形成了行業(yè)自律和監(jiān)督的健全體制。這些條件為“福利私營(yíng)化”改革的順利推行奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，并且保證了國(guó)民的福利利益在市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)中不受侵害。在我國(guó)，雖然社會(huì)工作專業(yè)早在上個(gè)世紀(jì)二十年代緊隨西方之后得到引進(jìn)和發(fā)展，但是從50年代開始經(jīng)過(guò)三十多年的停滯后，社會(huì)工作專業(yè)人員的培養(yǎng)受到嚴(yán)重的影響。近年來(lái)，“福利社會(huì)化”的推行為專業(yè)服務(wù)的發(fā)展提供了機(jī)會(huì)與平臺(tái)，同時(shí)也面臨著很大的挑戰(zhàn)。研究表明，社會(huì)服務(wù)發(fā)展的最大障礙在于缺乏專業(yè)的人力資源［22］。換句話說(shuō)，沒有專業(yè)社會(huì)服務(wù)的引進(jìn)和發(fā)展，福利組織要在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保持良好的發(fā)展?fàn)顟B(tài)是不可能的。因此，“福利社會(huì)化”在實(shí)現(xiàn)效率的基礎(chǔ)上要著力發(fā)展專業(yè)服務(wù)，培養(yǎng)社會(huì)服務(wù)的專業(yè)人員隊(duì)伍，通過(guò)扶持和監(jiān)督雙重機(jī)制培育福利服務(wù)行業(yè)從業(yè)人員的價(jià)值認(rèn)同感和敬業(yè)精神，并逐步提高服務(wù)質(zhì)量。

四、總結(jié)

無(wú)論是福利私營(yíng)化還是社會(huì)福利社會(huì)化，其根本要義在于廣泛動(dòng)員和挖掘社會(huì)中可用之服務(wù)力量，實(shí)現(xiàn)以較小成本提供高質(zhì)量服務(wù)的目標(biāo)。在該福利理念指引下，隨著國(guó)內(nèi)外相關(guān)實(shí)踐的深入發(fā)展，其對(duì)社會(huì)服務(wù)供給的效率和質(zhì)量的深遠(yuǎn)影響雖然并不完全明晰，但它在各國(guó)面臨社會(huì)福利資源緊缺和制度僵化的問題時(shí)所帶來(lái)的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域思路變革和創(chuàng)新意義卻是非常重要的。

福利私營(yíng)化和社會(huì)福利社會(huì)化理念的出現(xiàn)、發(fā)展和實(shí)踐已經(jīng)在國(guó)內(nèi)外進(jìn)行了二三十年，由于理念出現(xiàn)背景的某些相似性使得兩個(gè)概念在實(shí)際操作中有一些類似之處，但應(yīng)該清楚地認(rèn)識(shí)到，由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化和歷史的差異，兩者在很多方面仍存在著本質(zhì)的差異。這意味著，中國(guó)的福利改革實(shí)踐有著深刻的本土背景，需要在本土經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步的改革。

在社會(huì)福利社會(huì)化理念的指導(dǎo)下，我國(guó)已經(jīng)在加速度的進(jìn)行福利服務(wù)供給的拓展工作，雖然要滿足日益增長(zhǎng)的福利服務(wù)需求仍有很長(zhǎng)的路要走，但更重要的是需要在快速發(fā)展過(guò)程中加強(qiáng)制度的完善、規(guī)范的制定和專業(yè)化的發(fā)展。結(jié)合目前國(guó)內(nèi)已有的本土實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和政策發(fā)展脈絡(luò)，提出促進(jìn)福利社會(huì)化深入發(fā)展的若干建議如下：

首先，政府應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)福利事業(yè)的支持力度。目前政府已經(jīng)通過(guò)購(gòu)買服務(wù)、給予補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等形式鼓勵(lì)和支持民間力量參與福利服務(wù)事業(yè)，這對(duì)于激發(fā)社會(huì)力量投入到福利服務(wù)中以盡快緩解福利服務(wù)領(lǐng)域的供需矛盾具有重要作用。在福利社會(huì)化實(shí)踐持續(xù)深入的時(shí)期，政府雖然在直接的福利服務(wù)供給領(lǐng)域逐漸退出，但對(duì)于福利事業(yè)的投入和支持，尤其是政策扶持、輿論導(dǎo)向和監(jiān)督管理方面上應(yīng)加大力度，以幫助社會(huì)福利組織順利渡過(guò)創(chuàng)辦期，并保證福利服務(wù)供給的質(zhì)量。

其次，政府機(jī)構(gòu)與民辦福利組織的關(guān)系需要理順并形成制度化的資助和監(jiān)管體系。經(jīng)歷過(guò)福利社會(huì)化早期服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量快速發(fā)展的階段后，應(yīng)該在行業(yè)管理和行業(yè)規(guī)范化方面給予更多關(guān)注。政府和民間組織間契約關(guān)系的缺失直接影響到兩者權(quán)責(zé)關(guān)系的明晰，只有通過(guò)完善準(zhǔn)入制度和評(píng)估制度，政府才能對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行資助并對(duì)營(yíng)利組織進(jìn)行管理和監(jiān)控。在服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量迅猛擴(kuò)張并極大緩解福利需求壓力的時(shí)期，應(yīng)該盡快建立嚴(yán)格的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)評(píng)估制度，給非營(yíng)利服務(wù)機(jī)構(gòu)以資金和政策扶持促進(jìn)其健康持續(xù)運(yùn)行。同時(shí)，應(yīng)通過(guò)契約外包、購(gòu)買服務(wù)等方式資助并監(jiān)督民辦私營(yíng)機(jī)構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量。

再次，借鑒西方國(guó)家服務(wù)質(zhì)量?jī)?nèi)涵和評(píng)估的理念和實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，在服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的初期階段，完善的外部評(píng)估和監(jiān)督體制以及內(nèi)部監(jiān)督體制應(yīng)該首先建立并確保強(qiáng)制實(shí)施。只有這樣，服務(wù)機(jī)構(gòu)才能關(guān)注機(jī)構(gòu)效益的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)質(zhì)量的管理，才能有改善服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)力，管理部門也才能在鼓勵(lì)發(fā)展數(shù)量的同時(shí)重視對(duì)質(zhì)量的監(jiān)督。除此之外，服務(wù)使用者參與服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督和管理的理念也逐漸要得到關(guān)注和實(shí)施。在將來(lái)的發(fā)展方向上，或許可仿效國(guó)外的做法，將服務(wù)質(zhì)量與執(zhí)業(yè)資格掛鉤，以確保所有經(jīng)營(yíng)的福利機(jī)構(gòu)均能符合服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

最后，福利服務(wù)行業(yè)的專業(yè)化和從業(yè)人員的專業(yè)化亟需加強(qiáng)。在西方，專業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的施行和專業(yè)服務(wù)人員的培養(yǎng)為“福利私營(yíng)化”改革的順利推行奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在我國(guó)，社會(huì)工作專業(yè)由于經(jīng)歷過(guò)上世紀(jì)50年代到80年代的三十多年停滯，專業(yè)人員的培養(yǎng)受到嚴(yán)重的影響。隨著“福利社會(huì)化”政策的實(shí)施，迫切需要發(fā)展專業(yè)化的服務(wù)并培養(yǎng)專業(yè)服務(wù)人員隊(duì)伍。隨著福利社會(huì)化實(shí)踐的深入，服務(wù)人員專業(yè)化已經(jīng)開始受到重視，社會(huì)工作從業(yè)人員在福利機(jī)構(gòu)的配置在發(fā)達(dá)城市得到一定程度的保障，但專業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定、實(shí)施和監(jiān)督仍然處在起步階段。為保證福利社會(huì)化改革的成效，需要在福利需求得到基本滿足的同時(shí)加強(qiáng)服務(wù)專業(yè)化的理念，并根據(jù)已頒發(fā)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各類福利服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)水平進(jìn)行提升。

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C913.7

A

1001-862X（2011）04-0132-007

丁華，女，山東人，北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)科學(xué)調(diào)查中心在站博士后、執(zhí)行部主任，研究方向：社會(huì)福利政策、老齡化、民辦福利組織；徐永德，男，香港人，香港大學(xué)社會(huì)工作及社會(huì)行政學(xué)系副教授。

（責(zé)任編輯 焦德武）