北非中東政局對歐盟的挑戰及歐盟的政策應對

■房樂憲/文

北非中東政局對歐盟的挑戰及歐盟的政策應對

■房樂憲/文

2011 年年初以來，一場從突尼斯政局突變開始，迅速波及埃及和利比亞的阿拉伯政治危機風暴，正劇烈沖擊和改變著北非中東的政治圖譜。

北非中東政局對近鄰歐洲而言是巨大沖擊和挑戰。歐洲長期在該地區擁有重要地緣戰略和政治經濟利益。歐盟及其主要成員國面對迅速變化的北非政局，由最初的被動模糊逐步走向主動明確，其政策反應值得關注。

歐盟在北非中東地區的重大利益關切

北非中東地區是歐洲的前殖民地，又是歐洲鄰國政策框架下的南部地中海伙伴國家，還是非法移民的主要來源地，更是歐洲主要的能源供應地之一。歐洲在北非中東地區的重要戰略和政治經濟利益決定了歐盟要極力塑造和影響這場阿拉伯政治風暴。

第一，北非中東地區一向被歐洲視為“后院”和戰略要地。作為歷史上的前殖民地宗主國，許多歐洲國家在北非中東國家走向獨立后，為維護自身利益，仍然與這些國家保持著千絲萬縷的聯系。特別是21世紀以來，隨著歐盟重新重視對非戰略，北非中東地區被列為歐洲近鄰政策框架的重要對象。歐洲近鄰政策（ENP）是歐盟2004年發起的，旨在避免擴大后的歐盟和其近鄰之間出現新的分界線，加強共同繁榮、穩定和安全。該政策框架涵蓋歐盟最鄰近的16個國家，其中北非地區就占了5個：埃及、利比亞、阿爾及利亞、摩洛哥、突尼斯。該政策框架不僅涉及歐盟與各個伙伴國的雙邊政策，也包括地區性和多邊性合作倡議。北非多數國家是歐洲—地中海伙伴關系和2008年啟動的地中海聯盟伙伴國，是歐盟環地中海外交棋盤的關鍵部分。

由于北非中東地區與歐洲這種歷史和當代的密切聯系，加上該地區本身獨特的地緣戰略位置和豐富的石油資源，歐洲必然高度重視保持在該地區的影響力。歐盟不希望在自家門口發生的這場阿拉伯劇變中坐失良機。歐洲理事會主席范龍佩在2011年3月10日講話中表示：“正在歐洲南部邊界發生的事情具有真正重大意義。埃及和突尼斯已經發生了不可逆轉的變動。歐洲理事會要討論如何以積極視角看待整個北非地區，如何幫助把此次‘阿拉伯之春’變為真正新的開端。這對歐洲具有戰略性意義。”[1]他在次日歐洲理事會特別會議開幕式講話中強調了歐盟一起行動具有關鍵性意義。

第二，北非中東地區作為歐洲最主要的能源供應地之一，戰略和經濟重要性突出。北非中東地區不僅地緣位置重要，更蘊藏豐富的石油天然氣資源。其中北非又以利比亞、阿爾及利亞和埃及儲量更為豐富，僅利比亞一國探明石油儲量就達443億桶。由于地緣上的便利和既有的緊密聯系，北非中東地區的油氣資源對于能源短缺的許多歐洲國家具有獨特重要性。

加強與北非中東地區的能源伙伴關系，對拓展歐盟能源供應渠道、最大限度保證能源供應的可靠性和持續性具有重要戰略意義。歐洲近年來試圖把對該地區的能源外交視為平衡過于依賴俄羅斯能源供給的有效杠桿。正如有分析指出，就歐盟能源安全的地緣政治挑戰而言，北非中東地區被歐盟視為更具前景和戰略意義的能源供應地。歐盟層面上，近年來更從戰略和長遠高度深化與北非國家的能源伙伴關系。比如，把利比亞和阿爾及利亞進一步納入歐洲—地中海共同能源市場；正式出臺并通過歐盟《能源2020戰略》，確保歐洲能源供應的安全性、可靠性和可持續性。成員國層面，許多歐洲國家也不斷加強與北非國家的雙邊能源伙伴關系。利比亞成為向歐洲國家出口石油最關鍵的北非國家。英國近年來積極推動和加大英國石油公司在利比亞開發油田的力度；意大利、法國、德國、西班牙等國石油和天然氣資源進口，有相當比重（至少占有關國家石油消費的10%以上，意大利甚至達28%）來自利比亞等北非國家。

第三，北非中東地區是歐洲非法移民和難民涌入的關鍵源頭。北非中東地區與歐洲隔地中海而居，其非法移民問題長期以來是歐洲，特別是南部歐洲國家十分棘手的挑戰。例如，近年來利比亞已成為鄰近非洲國家非法移民前往歐洲國家的中轉站，每年約有數千名非法移民從利比亞偷渡到意大利南部西西里島等地，然后進入歐洲大陸。意大利西西里地區蘭佩杜薩島的非法移民2009年曾達到3.7萬人，其中大部分來自北非中東地區。隨著大量移民和難民涌入，伊斯蘭宗教極端勢力和恐怖主義勢力很可能隱藏其中而趁機進入歐洲。這恰恰是歐盟更為擔心的嚴峻風險。

突尼斯政局變動后，歐洲面臨的難民潮壓力再次突顯。僅2011年2月中旬的一周內，就有約5000名突尼斯人通過水路抵達蘭佩杜薩島。特別是近期利比亞政局不穩，在利比亞內部及其邊界已經出現人道危機和難民潮外逃洪流。據不完全估計，截至2011年3月28日前后，約有37萬難民在恐懼中正在逃離利比亞。隨著利比亞國內沖突加劇，外逃難民會進一步增加。與北非近鄰的南部歐洲未來將面對巨大難民潮挑戰。

歐盟的反應舉措及其限度

面對這場突如其來的阿拉伯政治地震，在該地區具有重大戰略和經濟利益的歐盟，和美國一樣，似乎都沒有充分心理準備和妥善應對舉措。埃及政局變動以后，面對利比亞，歐洲明顯改變姿態，不僅在成員國層面醞釀應對策略，并設法在歐盟層面出臺一系列反應措施。這在歐盟對利比亞的政策反應中尤其明顯。

第一，政治上從被動模糊、謹慎低調逐步轉向公開支持北非多國國內反對派的政治變動追求。北非中東的政治危機在突尼斯爆發后，歐洲最初反應被輿論指責為被動含糊，無明確應對計劃和政策方向。因應對不力、政策判斷失誤，一度使歐洲多國外交在北非政局動蕩中陷入被動，由此被譏諷為北非中東亂局的“最大失敗者”。繼突尼斯政局突變后，埃及政局也隨即變動。隨著美國奧巴馬政府對穆巴拉克政權的逐步拋棄，歐洲對待埃及國內政局的態度也日益明確，于是和美國共同施壓，最終迫使穆巴拉克下臺。

由于許多歐洲國家與利比亞有更密切的經濟和戰略利益聯系，利比亞政局變動后，歐洲似乎比美國更高調地顯示出干預、施壓的沖動。法國甚至在2011年3月11日率先承認利比亞反對派在班加西成立的“國家委員會”為利比亞合法代表，成為國際上第一個承認利比亞反政府武裝合法的國家。同日召開的歐洲理事會特別會議上，歐盟表達了與該地區國家發展基于民主和共享繁榮的新型伙伴關系，以支持它們向民主轉型的意愿，并在共同的原則與合作基礎上加強地區穩定。歐洲理事會確認歐盟要參與支持突尼斯人民建設穩定民主的進程，并表示歐盟堅定支持埃及向公民民主政府和平有序過渡。歐盟明確要求卡扎菲立即下臺，并表示歐盟將援助這個國家今后的重建工作，推動利比亞有序地向民主轉型。會后發表的理事會結論聲明表示，歐盟將和聯合國、阿盟、非洲聯盟和其他國際伙伴一起努力應對利比亞危機，并呼吁盡快召開阿盟、非盟和歐盟之間的峰會。[2]

第二，經濟上，歐盟針對不同對象實施獎懲分明的政策（“more for more ” policy）。即如果向民主轉型進步越多，獲得歐盟支持也將越多；如果強力壓制國內反對派政治訴求，歐盟給予譴責并實施制裁。因此，歐盟宣布要對突尼斯和埃及等國家的民主過渡提供實際支持，而對拒絕下臺的卡扎菲政權采取了一系列制裁措施。

突尼斯政權變動后，歐盟外交與安全政策高級代表阿什頓很快訪問突尼斯，宣布從現在起到2013年，歐盟將為突尼斯提供2.58億歐元援助，并透露與歐洲投資銀行討論為該國提供10億美元金融援助的可能性。[3]2011年2月21日舉行的歐盟外長會議對利比亞局勢給予高度關注，集中討論了對北非中東地區相關國家提供一攬子經濟援助方案。形成對照的是，利比亞政局動蕩后，歐盟對卡扎菲政權迅速采取一系列制裁措施：包括凍結卡扎菲及其家人和其他高級官員在歐資產，隨后制裁擴大到凍結五家利比亞銀行在歐洲的財產；對利比亞實施武器禁運并禁止與利比亞從事可用于內部鎮壓的任何裝備貿易等。2011年3月10日歐盟外長特別會議繼續向卡扎菲政權保持政治壓力，并討論歐盟委員會和對外政策行動署提出的對該地區國家實施經濟和政治支持的戰略。次日舉行的歐洲理事會特別會議結論聲明以較大篇幅強調歐盟愿意就北非地區正在出現的難民潮與該地區有關國家協商，愿就改善地區國家邊界控制和管理提供金融和技術支持。自3月19日法國、英國和美國等發動對利比亞的軍事空襲以后，歐盟層面仍通過擴大凍結資產范圍作為針對利比亞的制裁措施。

盡管歐盟做出對突尼斯和埃及等國的經濟和金融支持承諾，但是經歷經濟金融危機和歐洲主權債務危機雙重打擊的歐盟，正面臨經濟增長低迷乏力的困境制約。北非中東局勢影響歐洲國家能源供應安全，而且導致原油等國際大宗商品價格不斷攀升，加劇了歐元區通脹壓力。歐盟能否持續有效地履行其援助承諾值得懷疑。另外，雖然對卡扎菲政權實施制裁措施，但從以往歐盟對外經濟制裁的歷史中不難發現，因缺乏強大行為能力、歐盟決策機制缺陷和成員國內部分歧的掣肘等因素，歐盟對外制裁的實際成效，連歐盟自己都沒有信心，更不用說滿意了。[4]對利比亞這個北非主要產油國而言，其客觀經濟實力和規模意味著，歐盟采取的制裁措施若得不到國際上其他大國和地區國家支持，實際成效同樣令人懷疑。

第三，軍事上，歐盟整體態度謹慎，內部分歧明顯。3月8日，法、英向安理會提案在利比亞設立“禁飛區”，以此作為支持利比亞反對派的重要手段，但是歐盟成員國之間分歧嚴重，并未形成共識。除了成員國利益差異認知外，歐盟整體的政策傾向很大程度還要受其他阿拉伯國家和美國相關態度影響，畢竟歐盟自身可使用的有效政策工具并不充分，軍事介入上更是如此。

歐盟內部在軍事干預利比亞問題上分歧依然明顯。雖然英法比較積極，但不少成員國反應謹慎。歐洲理事會3月11日特別會議期間，瑞典首相賴因費爾特認為歐盟應當扮演的角色是通過對話支持民主和發展；立陶宛總統格里包斯凱特表示，歐盟不應當討論軍事行動，沒有聯合國安理會授權，多數國家不會支持軍事介入。歐盟輪值主席國匈牙利外長毛爾托尼3月12日也發表聲明，強調只有在嚴格的條件下才能對利比亞采取包括設立禁飛區在內的任何軍事行動：要有明顯的需要；有明確的法律依據，這意味著要有聯合國安理會決議和該地區阿拉伯國家的支持。

盡管阿拉伯國家聯盟3月12日在開羅表決支持在利比亞設立禁飛區，請求聯合國安理會予以實施，但阿盟內部并非一致，阿爾及利亞、敘利亞等國表決反對。美國作為北非中東至關重要的外部角色，在是否軍事介入利比亞局勢上保持了罕有的謹慎。美國一開始的等待觀望，更讓歐盟對軍事介入利比亞信心不足。德國外長甚至擔憂地表示，軍事干預可能被看做是西方的“十字軍東征”。隨著忠于卡扎菲的政府軍對反政府武裝接連發動一系列攻勢并收復許多失地后，歐盟內部以法國和英國為主，力推聯合國安理會于2011年3月17日通過在利比亞設立禁飛區的建議，但是，作為歐盟重要成員同時也是安理會非常任理事國的德國，罕見地與俄羅斯、中國、印度、 巴西等國投了棄權票。2011年3月19日，法國帶頭向利比亞發動空襲，隨后，英美等國參與對利比亞的空襲。德國仍堅持不參與對利比亞的軍事行動。隨著法英美等國的軍事空襲行動造成大量平民傷亡，聯盟內部包括歐盟內部對于使用軍事空襲的分歧更加明顯。西方內部關于利比亞軍事空襲的正當性與合法性開始受到質疑。

簡單結語

歐盟已經意識到北非政局變動對整個中東地區更廣泛的政治經濟沖擊及其對歐洲的潛在意義。歐盟目前對北非動蕩采取的對策反應，其蘊含的基本戰略意圖就是要通過塑造和推動北非政治轉型確保歐洲南部邊界的穩定、防止伊斯蘭極端勢力上臺、確保歐洲能源安全利益，并防止大規模非法移民和難民涌入歐洲等。從目前北非中東地區復雜多變的動蕩局勢看，歐盟要實現這些基本目標恐怕需要付出巨大代價和努力。

由于歐盟外交與安全政策上政府間合作機制固有的局限性和成員國對北非政局變動的利益認知差別，歐盟成員國對北非難民涌入的恐懼和應對分歧也在加深。雖然歐盟對非政策帶有明顯的自身印記，但是對此次北非中東地區的政治變動而言，歐盟的北非政策很大程度還要受美國的政策傾向影響。畢竟美國在該地區仍享有政治和軍事主導地位。當然，鑒于利比亞等國的政局對歐洲的特殊意義，從歐盟看，今后仍會更多依靠政治、外交和經濟手段，盡力影響北非政局變動的未來走向，從而維護在該地區的利益和影響。3月28日，法、美、英、德四國元首召開視頻會議，專門討論利比亞局勢，四國元首表示支持29日在倫敦舉行有關利比亞問題國際會議。薩科齊與卡梅倫28日還發表聯合聲明，表示支持政治解決利比亞危機，并呼吁利比亞反對派著手展開政治對話，以推進政治過渡。

（作者系中國人民大學國際關系學院副教授）

（責任編輯：李瑞蔚）

[1] President of European Council Herman Van Rompuy.We want to turn this Arab Spring into a true new beginning.Brussels,2011-03-10.PCE 062/11.

[2] Extraordinary European Council. EUROPEAN COUNCIL DECLARATION. Brussels, 2011-03-11. EUCO 7/11.

[3] 周弘.在積極應對中謀求更大影響力[N].人民日報,2011-02-23.

[4] 近期代表性探討參閱Clara Portela. European Union Sanctions and Foreign Policy -When and Why Do They Work? .Routledge.2010.