從“基礎防衛”到“動態防衛”
——日本防衛政策的重大調整

從“基礎防衛”到“動態防衛”
——日本防衛政策的重大調整

■黃大慧／文

2010 年12 月17 日，日本政府召開安全保障會議和內閣會議，通過了新《防衛計劃大綱》（以下簡稱“新大綱”）和新《中期防衛力量整備計劃》（2011—2015 年度）。這是日本政府自1976 年以來第四次制定防衛大綱，也是2009 年上臺執政的民主黨首次發表防衛大綱，其內容顯示了日本防衛政策的重大變化，并將成為未來10 年日本防衛力量建設的指導方針。

日本的“基礎防衛力量構想”

日本的“防衛計劃大綱”就是日本的國防政策和軍事發展方針，是日本國家安全保障及防務的綱領性文件。日本的基本防衛政策，主要體現在日本政府制定的《防衛計劃大綱》中。此前，日本政府先后制定過三次《防衛計劃大綱》，而每一次大綱的出臺都意味著日本防衛政策發生重大變化，標志著日本防衛體制進入到一個新階段。

一、1976年版《防衛計劃大綱》及“基礎防衛力量構想”的提出

日本政府于1957年制定《國防基本方針》，戰后第一次明確規定了日本的防衛政策。此外，日本還在防衛上實行“專守防衛”、“不做軍事大國”、“無核三原則”、“文官優位”等基本政策。

日本政府根據《國防基本方針》，從1958年至1976年先后四次執行《防衛力量整備計劃》，使其軍事實力有了顯著的增強。這不僅體現在自衛隊規模的擴大上，而且武器裝備不斷更新和現代化，防衛預算也得到成倍增加。據統計，1976年日本軍費開支居世界第九位。

隨著日本防衛力量的發展和國際形勢的變化，日本政府于1976年10月首次制定《防衛計劃大綱》。這是在自衛隊相繼完成四個“防衛力量整備計劃”后，為確保自衛隊保持一定規模和作戰能力，規范其發展的一個綱領性文件。該《大綱》明確了日本1977年以后發展防衛力量的目標，其最主要特點是提出了建立“基礎防衛力量”的構想。

《大綱》與過去實行的四次“整備計劃”的明顯不同在于，“整備計劃”基本上是武器采購計劃，而《大綱》則有明確的戰略指導理論，即“基礎防衛力量構想”。

該大綱所體現的理論，實際上是美國人稱之為“門檻威懾與動員”的軍事理論，亦稱“最小限度威懾理論”，即在堅持日美軍事同盟的前提下，日本平時應擁有適當規模的防衛力量，以制止低水平的或有限的進攻，而超出這個限度時，則請求擁有強大威懾力量的美國前來援助。可以說，該大綱的制定使日本防衛體制有了明確的軍事理論指導。此前日本所實行的“專守防衛”政策，雖也可稱作軍事戰略的基本方針，但卻不是系統完整的軍事戰略，事實上它的政治色彩要遠大于軍事意義。

“基礎防衛力量構想”是以國際形勢和國際政治結構在今后一段時間內不發生重大變化為前提的。《大綱》指出：“在國內外形勢近期內無重大變化的前提下，應具備各種必要的防衛機能，包括后勤支援體制在內保持組織機構和兵力部署的均衡。平時能保持充分的警戒態勢，并能有效地對付小規模的、有限的侵略事態。在形勢發生重大變化，必須采取新的防衛力量態勢時，應具備能夠順利地轉入此種態勢的基礎。”

“基礎防衛力量構想”更加重視自衛隊的質量建設，而非追求自衛隊規模的擴大。依據對所謂“威脅”的認識，“基礎防衛力量構想”指出，日本防衛力量的規模并不一定要與所受威脅的程度保持均衡，只要能使組織機構和兵力部署均衡、全面發展，平時提高警惕，采取警戒行動，及時發現敵方動向，危機時能順利向新的防衛態勢過渡，就足以應付“有限的侵略”。

概言之，1976年版《防衛計劃大綱》的基本指導思想是，在和平時期確保日本擁有一支“基礎防衛力量”，臨戰時再以此為基礎進行擴充。該《大綱》的出籠表明，日本政府已將加強軍事力量正式公開提上日程，標志著自衛隊由健全體制、擴充編制階段進入到現代化建設階段。事實上，此后經過十幾年的不懈努力，到冷戰終結前后，日本防衛力量全面達到了《大綱》規定的水平。

二、1995年版《防衛計劃大綱》的主要內容

冷戰結束后，隨著國際形勢的變化，1976年版《防衛計劃大綱》的“缺點”也逐步暴露出來，主要是它過于偏重如何防御對日本的武裝入侵，沒有涉及如何應付大規模自然災害和恐怖主義活動等內容，以及對如何運用日美安保體制也缺乏明確的論述。鑒于此，1995年11月，日本安全保障會議和內閣會議正式通過了新的《防衛計劃大綱》。

該大綱重申日本將遵循憲法的規定，“謀求通過外交努力和內政穩定來確立安全保障的基礎”，貫徹“專守防衛”、“無核三原則”和“不做軍事大國”等一貫方針。關于防衛力量的應有狀態，該大綱指出要保持必要的最小限度的基礎防衛力量，以防止日本自身力量成為空白以及日本周邊地區出現不穩定因素。該大綱雖沿襲了原有防衛大綱，但又與舊大綱通過自身力量排除有限的小規模侵略的防衛力量整備目標不同，其主要目的是與日美安保體制相結合“維持日本周邊地區的穩定”。這份防衛大綱雖然維持了舊大綱的基本框架，但卻把應對大規模自然災害及恐怖主義、實施國際維和業務及推進安保對話、構筑穩定的國際安全保障環境定為日本防衛政策的新課題。為此，日本政府表明將推進防衛力量機能的合理化和效率化，重新整備能夠應對小型多樣性事態的防衛力量。

1995年版《防衛計劃大綱》是為適應冷戰后國際形勢的變化而進行修改的，它保留了舊大綱規定的“基礎防衛力量構想”，即保持“自衛所需的最小限度的基礎型防衛力量”，同時把自衛隊的主要職能由抵御入侵擴大為保衛日本、應付大規模災害和“為國際和平做貢獻”。值得關注的是這份大綱在“威脅判斷”方面的描述。在分析日本的安全環境時，大綱這樣寫道：“由于冷戰結束和蘇聯解體，俄羅斯在遠東的軍事力量有所削減，部署有所調整。但是依然存在著包括核武器在內的強大的軍事力量。許多國家以經濟發展為背景，正在致力于擴充軍備和現代化建設。”明眼人一看就明白，這實際上是不指名地強調了中國的“威脅”。還有，這份大綱表示“如果在我國周邊地區發生對我國的和平與安全將產生重要影響的那種事態，遵循憲法和有關法令，根據情況需要適時地支持聯合國的行動，并謀求順暢而又有效地運用日美安全保障體制，從而使當地采取對策。”這段表述頗耐人尋味。實際上，大綱把日本的防衛范圍由日本本土擴大到“日本周邊地區”，把使用武力的時機由“遭到敵人入侵之后”提前到“日本安全受到威脅”，把在日美安保體制下單純提供設施便利的義務改為可以“適當地采取對策”。事實上，伴隨該大綱的出臺，日本一直標榜的“專守防衛”戰略正在悄然發生改變。

三、2004年版《防衛計劃大綱》及其對中國的“關注”

2004年12月10日，日本政府在不到十年的時間內再度修改了《防衛計劃大綱》。與以前20年修改一次“大綱”相比，不僅修改間隔縮短一半，而且修改力度遠遠超過以往。這表明，日本安全政策出現重大調整。日本政府稱，“冷戰結束后制定的現行防衛大綱從結果來說是一個不倫不類的大綱，雖然也意識到了對國際作貢獻及反恐的問題，但是實施政策時卻以縮編自衛隊為中心。事實上，目前與防衛問題相關的日本政治環境開始發生質的變化，有必要修改現存的防衛大綱”。

該大綱指出，日本面臨大規模殺傷性武器、彈道導彈擴散及恐怖活動等新型威脅，因而要調整以前的冷戰型“基礎防衛力量構想”，建設一支能發揮多種作用且靈活有實效的防衛力量，即加強快速反應能力。為此，今后要重點加強自衛隊的聯合運用，提高情報搜集、分析、評估和共享能力。對于彈道導彈威脅，將通過發展彈道導彈防御系統來應對，并以此輔助美國的核遏制力量，應對核武器的威脅。該大綱“附表”中新設了彈道導彈防御系統相關裝備和部隊的項目。

該大綱還提出了日本安全戰略的兩大目標，即“防止威脅直接波及日本”和“改善國際環境，以防威脅波及日本”，同時把“國際和平合作”作為自衛隊的基本任務。

需要強調的是，這份大綱除繼續提到朝鮮的大規模殺傷性武器和彈道導彈等威脅外，還特別指出應“關注”中國的核武器、導彈、海空軍現代化建設及海洋活動擴大等動向。日本在《防衛計劃大綱》這一官方文件中，公開刻意渲染所謂“中國威脅”，尚屬首次。這不難看出，冷戰后日本防范之矛正由俄羅斯開始轉向中國。

新《防衛計劃大綱》及其“動態防衛”構想的提出

日本新《防衛計劃大綱》包括七個部分和一個附表。綜觀全文，有如下幾個特點值得特別加以關注。

第一，用全新的“動態防衛”概念取代“基礎防衛力量構想”是新大綱的最大特點。

自1976年首度推出《防衛計劃大綱》以來，不管日本安全政策如何進行調整，始終一直在推進“基礎防衛力量構想”。依據“基礎防衛力量構想”，為了不使日本出現“力量真空”、成為周邊地區的不穩定因素，日本應保持擁有獨立國家所需的最低限度戰斗力，在全國各地均衡地部署陸軍部隊及配置重型火炮。

而新版《防衛計劃大綱》則提出了全新的“動態防衛力量”的概念，用以取代迄今的“基礎防衛力量構想”。為了有效遏制并應對各種事態、主動改善亞太和全球安全環境，新大綱提出將建設“動態防衛力量”。所謂“動態防衛力量”即指“具備適應性、機動性、靈活性、持續性以及多目的性，依據軍事技術水平的動向，以高度技術能力和情報能力為支撐的動態防衛力量”。這個全新概念的核心就是通過建設一支能發揮多種作用且靈活有效的防衛力量來抵御周邊國家軍事上的威脅，包括機動應對恐怖襲擊等各種事態的發生。依據“動態防衛力量”的構想，日本應打破“基礎防衛力量構想”下那種防衛力量均衡部署的方式，轉以防范恐怖襲擊和侵占離島，要特別重視部隊的機動性和快速反應能力。

第二，日本將防衛“槍口”對準中國，涉及中國表述更加嚴厲。

從新《防衛計劃大綱》來看，日本實際上已經把中國作為首要防范對象，“中國威脅”是新大綱的主基調。如前所述，日本在1976年版和1995年版的《防衛計劃大綱》中，均沒有單獨或明確提到中國問題。2004年版的《防衛計劃大綱》首次提及“有必要對中國的動向予以關注”，實則在鼓吹“中國威脅論”。而新大綱不僅保留了原有的對中國的負面描述，而且顯示出對中國更加強烈的警戒感。冷戰時期，日本視蘇聯為主要威脅，把蘇聯作為“假想敵”加以防范。冷戰后，隨著蘇聯的解體，日本認為來自其繼承者的俄羅斯的威脅日益減弱。在此背景下，日本不斷調整防衛戰略，尤其是進入新世紀后，日本把防御對象從俄羅斯轉向朝鮮及中國。新大綱指出：“中國在周邊海域加強了與主權權利相關的單方面追求。”“中國海軍在日本周邊海域活動頻繁，軍事實力不斷增強，地區和國際社會感到擔憂。”

正因為如此，新大綱提出要加強“西南諸島”的防衛態勢，準備向一些沒有自衛隊駐守的離島派遣最低限度的部隊。特別是，與“對抗中國”的防衛傾向相對應，新防衛大綱還對自衛隊武器配置進行了調整，加強了海上自衛隊和航空自衛隊的武器裝備，還提出要增強運輸和機動能力。新大綱中有關防衛裝備的列表也體現出了這種想法。新大綱要求將潛艇數量從目前的16艘增加到22艘，部署作為下一代戰斗機的FX“新型戰斗機”，增加裝備有攔截導彈的“宙斯盾”護衛艦。可以說，新大綱“防范”中國的手段花樣層出。

除了以上兩個突出特點外，新大綱提出積極參加“國際和平合作活動”、大幅提升自衛隊戰斗力、打造多重安全合作網、加強一體化及戰略性應對機制等方面內容也是值得關注的。

綜上所述，日本新《防衛計劃大綱》實質具有很強的攻擊性，如果說以往的所有大綱以“守”為主，那么新大綱就突出了“攻”。基于全新的“動態防衛力量”構想，今后日本自衛隊將發展成一支攻守兼備、名副其實的軍隊。還有，新大綱抱著冷戰思維，視中國為“假想敵”，將防衛重心轉向“西南諸島”，不僅嚴重有悖中日相互信賴精神，而且勢必損害這一地區的和平穩定。

（作者系中國人民大學國際關系學院教授、東亞研究中心主任）

（責任編輯：李瑞蔚）