歐盟能源新戰略的核心內涵及其啟示意義

歐盟能源新戰略的核心內涵及其啟示意義

■房樂憲／文

歐盟委員會于2010年11月10日正式發布名為《能源2020——尋求具有競爭性、可持續性和安全性能源》的戰略文件。這是歐盟近年來為保障能源供應安全和實現應對氣候變化目標所采取的重大舉措，對未來十年歐盟能源新戰略的優先行動領域進行了系統的戰略規劃，具有重要現實意義。

《能源2020》戰略文件出臺的基本背景

從產業、經濟、福利及安全等角度講，能源問題都是歐盟當今面臨的最大挑戰之一。歐盟是世界最大的能源凈進口者，其對外能源進口依賴度越來越高。據歐盟委員會的警告，歐盟能源凈進口依賴度2005年為50.5%，到2030年將提高到占歐盟全部能源需求的70%。更準確地說，歐盟目前40%的石油從中東進口，到2030年，這個數字將增加到90%。歐盟對天然氣的外部需求也大致相似：目前歐盟40%的天然氣從俄羅斯進口，30%來自阿爾及利亞，25%來自挪威。到2030年，歐盟所需天然氣的60%將來自俄羅斯，其對外部天然氣的總進口依賴度將達到80%。

對外部能源的嚴重依賴意味著歐盟能源安全面臨巨大挑戰。歐盟能源依賴的重點區域——中東和俄羅斯，并不能讓歐洲感到安心。中東地區的持續動蕩及其對石油價格的影響，俄羅斯和烏克蘭近年來天然氣之爭而引發的危機，都讓歐盟認識到確保能源安全供應的重要性。同時，隨著許多新興經濟體的快速發展和對能源需求的激增，歐盟敏感意識到全球能源市場競爭更趨激烈，自身能源供應的脆弱性亟待改善。

雖然歐盟成員國能源上的相互依賴不斷增加，但歐盟內部能源市場并未統一，在透明度、市場準入方面遠未達到應有的潛力。能源企業發展仍面臨成員國的不同規則和實踐制約。此外，歐盟內部能源供應安全也因投資和技術進步拖延而受到削弱。例如，歐洲電力生產的45%是以核能和水力發電為基礎，但受這些發電設備使用壽命限制，到2020年，歐盟部分發電設備將失去三分之一的發電能力。這意味著需要更新和擴大現有發電設備及能力，并尋找安全可靠的替代能源，實現真正一體化的內部能源市場。歐盟委員會注意到各成員國自2008年提出的國家能源效率行動方案進展不盡如人意，在再生能源利用和提高能源運輸效率方面進展緩慢。成員國能源政策相互影響日益顯現，能源相互依賴是大勢所趨，需要在歐盟層次上制定更加統一的能源政策。

因此，歐盟成員國需要在基礎設施開發問題上與能源過境國和生產國等第三方加強協調與合作。歐盟也認識到在歐洲層次制定再生能源開發和新技術研究政策的重要性，以及促進統一能源市場在提高效率和形成規模經濟的重要意義。以2006年3月歐盟發布《綠皮書》為標志，歐盟正式開啟了未來能源政策的辯論。歐盟逐步形成能源安全三原則：供應的安全性、競爭性（用得起）和環境可持續性。對外實行一致的共同能源政策日益成為歐盟成員國的迫切需要。2007年3月，歐洲理事會通過《能源和氣候變化一攬子計劃》，為歐盟確定了三大目標：到2020年，歐盟減溫室氣體排放減少20%，歐盟的再生能源份額提高20%，歐盟能源效率提高20%。但是，歐盟既有能源政策難以實現2020年的既定目標，也不能適應歐盟面臨的長期挑戰。歐盟及其成員國有必要采取更強有力措施，整合歐洲能源市場，使能源政策歐洲化。這就是歐盟委員會發布《能源2020》新戰略文件的基本背景。

歐盟能源新戰略的核心內容

新出臺的這份《能源2020》戰略文件，明確了歐盟在能源領域的中期政策目標，強調歐盟需要在能源生產、使用和供應方面進行意義深遠的變革。為此，新戰略文件擬定了未來五個優先領域及其相應行動計劃。

第一，實現能效的歐洲，爭取到2020年實現節能20%的目標。提高能效是歐盟2020戰略的核心目標之一，也是實現歐盟能源和氣候變化長期目標的關鍵。新戰略文件強調，能源效率是減少溫室氣體排放、提高能源安全和競爭性、為消費者提供更能用得起的能源，以及創造就業的最有效方式。新戰略文件呼吁強化相關的政治承諾。成員國、區域性和地方性機構要在綜合性的國家能源效率行動計劃指導下，加強政策執行力度。能源產業要把能效目標和能源技術創新整合到產業模式中。

在實現能效歐洲這個優先領域，新戰略文件提出四項具體行動計劃：一是從住房和交通建設中最大限度地挖掘節能潛力。包括加快能源革新，公共部門樹立表率，提高交通系統能效，降低對石油的依賴。二是提高產業效率增強產業競爭性。通過擴展對能源和資源密集型產品的生態設計要求，從能效上支持歐洲產業的競爭性，并在產業和服務業執行能源管理規劃。三是加強能源供應效率。在生產和分配領域，能源效率都應成為核心要求。四是充分利用國家能源效率行動計劃。

第二，建設真正統一的泛歐能源市場，確保能源自由流動。新戰略文件強調創立更加一體化、更具內在聯系和競爭性的歐洲能源市場對歐洲民眾的重要性，指出進一步發展再生能源需要繼續得到相關支持，要確保這些支持的連貫性和可持續性。文件強調跨歐能源基礎設施建設，尤其要提升2004年新入盟成員國和欠發達地區能源基礎設施建設力度，主張歐盟應重視與周邊國家新的能源聯系網絡建設。到2020年，歐盟要投入一萬億歐元，完成泛歐能源供應網絡的基礎設施改造和現代化，包括成員國內部以及成員國之間的天然氣管道建設、供電網絡建設、新能源網絡建設等。

文件提出建設泛歐一體化能源市場的四個行動計劃：一是及時準確地執行內部能源市場立法。執行有力的競爭政策，強化監管機制，進一步整合能源市場。二是為2020—2030年歐洲基礎設施確定藍圖。確定優先發展的基礎設施項目，整合再生能源的大規模生產，保障供應安全。到2015年，把所有成員國都納入歐洲內部能源市場。要為歐洲電力和天然氣系統規劃2020—2030年藍圖，出臺更具長遠視野的“能源2050路線圖”。三是使基礎設施發展的許可程序和市場準則合理化。四是提供恰當的資助機制。

第三，為居民和企業提供安全、可靠和用得起的能源。歐洲內部具有開放性和競爭性且運行良好的一體化能源市場，可以為消費者提供更多選擇和更低的價格，并確保歐洲經濟重要產業的競爭性地位。歐盟認識到運行有效的內部能源市場是能源供應安全的保證。

新戰略文件提出兩項相應行動計劃：一是使能源政策對消費者更友好。在歐盟和成員國層面實行積極的競爭政策。歐委會要提出措施幫助消費者更好地參與能源市場；采取措施進一步改善零售市場的運行。二是持續改善能源的安全性和可靠性。歐委會正在重新評估近海石油和天然氣開發的安全狀況，強調進一步加強核能安全和可靠性的法律機制，新能源技術開發利用也要提高安全與可靠性的考慮。

第四，推動技術研發和創新，擴大歐洲在能源技術和創新上的領先地位。只有在歐盟層次上合作開發，新技術才能更快更經濟地進入內部能源市場。泛歐規劃與管理對于投資穩定性、企業信心和政策連貫性至關重要。歐盟要加快主要能源技術的開發和推廣，重視技術創新的戰略性意義。歐盟意識到國際技術市場的激烈競爭，強調歐洲需要在能源技術市場保持領先，并加強與有關國家的技術合作。

歐盟將采取三項行動計劃：（一）立即執行戰略能源技術計劃。歐委會將加強執行歐洲能源研究協會（EERA）的聯合項目和主要歐洲產業倡議（例如太陽能、風能、生物能、核能等），繼續支持“2010—2020歐洲產業倡議技術路線圖”。（二）歐委會將啟動四個新的大規模歐洲項目：一是建設靈巧的電力網絡系統，形成有效可靠的電力網絡。二是重新確立歐洲電力儲備上的領先地位。三是執行大規模的可持續生物能生產。四是為城市、城鎮和農村地區提供更好的節能方法。（三）確保歐盟長期的技術競爭優勢。歐委會將提出10億歐元倡議資金用于低碳能源技術突破的前沿研究，保持歐盟在主要能源技術研究的全球領先地位，提出歐盟能源資源研究規劃，確保歐盟能源企業競爭性優勢。

第五，強化歐盟能源市場的外部層面，加強歐盟的國際伙伴關系。歐盟在氣候變化、石油和天然氣的獲取、能源技術開發和能源效率方面面臨共同挑戰，需要加強國際合作，對外用一個聲音與第三方說話。歐盟的國際能源政策必須奉行能源供應的安全性、競爭性和可持續性的共同目標。歐盟對外能源政策必須確保所有成員國的有效團結、責任和透明，并反映歐盟的利益，確保歐盟內部能源市場的安全。歐盟對外能源政策還必須與歐盟其他對外行動（發展、貿易、氣候等）保持一致并相互促進。

為加強歐盟對外能源政策層面，新戰略文件提出四項行動計劃：一是整合與歐盟鄰國的能源市場和監管機制。要執行能源共同體條約；運用歐盟技術支持，有效執行內部市場規范，促進鄰國能源企業現代化。二是與主要伙伴建立特惠伙伴關系。在堅持能源進口來源和線路多樣化的同時，歐盟要與能源主要供應國和過境國加強能源伙伴關系。三是提升歐盟未來在促進低碳能源的全球性角色作用。四是促進全球范圍內有法律約束力的核安全、可靠性和不擴散標準。

幾點認識

新出臺的能源政策是歐盟實現“靈巧、可持續和包容性增長”新戰略目標的關鍵，將對歐盟的國際能源外交產生深遠影響，并對中國能源安全建設具有重要啟發價值。

首先，歐盟把能源安全放在一個至關重要的戰略地位，戰略目標明確，值得借鑒。歐盟自身能源資源匱乏，內部能源市場尚不夠統一，并且對外部能源市場的依賴越來越大。能源問題上的脆弱性促使歐盟必須高度重視其能源安全。歐盟發布能源新戰略文件，把確保能源安全作為實現歐盟2020戰略追求的關鍵性目標之一，這種目標清晰的戰略定位和追求，順應了當前歐洲發展戰略的根本需要，有助于增強歐洲社會經濟發展的競爭性和可持續性。中國作為主要的新興經濟體之一，隨著經濟快速發展，能源需求也在不斷增大，同樣需要切實重視能源的生產、供應和利用的安全和可持續性，確保能源安全同樣是中國今后社會經濟持續健康發展的重要戰略保證。

第二，重視加強能源外交，對實現能源供應的多元化和安全可靠有重要意義。能源安全與歐盟的外交安全戰略緊密交織。歐盟新戰略文件強調加大能源外交力度，不僅重視歐盟層次和成員國層次的有效協調，還特別強化歐盟能源市場的外部空間，把能源安全與外交政策緊密結合，強調與主要能源伙伴展開更緊密的合作，尤其與歐盟周邊能源生產國和過境國建立更有效的能源伙伴關系。這些構想在近年來的歐盟能源外交實踐中已有明顯體現，但歐盟并不滿足于此。例如，歐盟近年來不僅把加強與俄羅斯的能源外交置于歐俄戰略伙伴關系框架，而且更加重視與非洲、中東等地區的能源伙伴關系。這對拓展歐盟能源供應渠道、最大限度地保證能源供應的可靠性和持續性具有重要戰略意義。這在很大程度上對中國的能源外交也有重要啟示。近年來中國在實現能源供應多元化方面做出了許多新的嘗試，今后還需要在此方面繼續努力。

第三，重視內部自身建設，致力于打造具有競爭性和可持續性的統一能源市場。歐盟試圖實現真正一體化的內部能源市場，提高內部能源市場的競爭性和開放性，并更重視能源基礎設施建設、能源技術開發和創新，特別是再生能源的開發利用。這種大規模的、具有戰略性意義的能源市場整合和能源基礎設施建設行動，不僅對歐盟自身具有重大意義，而且對國際能源市場也將產生重要影響。如前所述，歐盟作為世界最主要能源進口者之一，其在國際能源市場中的地位舉足輕重。歐盟對外加強能源外交、對內建設統一的能源市場等戰略性舉措，確實值得關注。中國在能源基礎設施建設、推動能源技術創新、實現節能減排等方面，也可以從歐盟的戰略規劃中得到啟示，把“修煉內功”放在戰略位置。

當然，歐盟能源新戰略的實施也存在不少制約因素：比如，目前歐洲仍未擺脫經濟和金融危機陰影，歐盟不少成員國仍處在金融和債務危機的雙重打擊影響下，資金不足；成員國能源供應和需求的多樣性和政策目標的差異性短期內難以彌合，在能源優先發展方向上仍存在分歧；歐盟與主要能源伙伴的關系仍存在變數，特別是與俄羅斯的能源伙伴關系并不十分穩定，歐盟與非洲的能源合作倡議也并不總是能得到能源伙伴的有效支持。歐盟新能源戰略恰恰反映了歐盟目前的戰略憂慮和今后十年的基本追求，其重要意義值得關注。

（作者系中國人民大學國際關系學院副教授、美國康奈爾大學訪問學者）

（責任編輯：李瑞蔚）

［1］M.Parvizi Amineh,Yang Guang.The Globalization of Energy: China and the European Union.Leiden.the Netherlands: Brill.2010:8—9.

［2］“Introduction”, in European Commission, Energy 2020A strategy for competitive, sustainable and secure energy.Brussels.2010:639 final.

［3］M.Parvizi Amineh,Yang Guang.The Globalization of Energy: China and the European Union.Leiden.the Netherlands: Brill.2010:9—10.

［4］European Commission.Energy 2020A strategy for competitive,sustainable and secure energy. Brussels.2010:639 final.