我國公共危機管理存在的問題及對策分析

楊洋

公共危機管理并不是新事物，每個國家都會遇到各種各樣不盡相同的危機事件。中國正處于經濟社會劇變與社會轉型的重要階段，此間社會結構以及社會控制體系也發生著變化與重構，傳統和非傳統的威脅因素相互交織，顯在與潛在的社會風險增加，由社會風險轉化引起的各種影響公共安全的危機事件也會頻繁發生。因此，我國探索有效的適合中國國情的公共危機管理將任重而道遠。

我國公共危機管理現狀：成績與問題

一、我國公共危機管理取得的成績。我國公共危機管理從二十世紀九十年代初至今，經歷了從無到有，不斷完善的過程。在經歷包括SARS疫情到近年接連不斷的特大自然災害、食品衛生安全問題、群體性集體事件等，我國的危機管理初顯成效，公共危機管理能力逐步成熟

第一，加強重視，轉變觀念。SARS疫情出現后，政府把“公共危機”作為重要管理對象，加強了對危機的重視，逐漸以責任政府為價值取向，并通過制度安排保證了自身某些責任的實現。

第二，建立健全相關管理機構。我國逐步建立起五大類公共危機管理機構，包括：預防和處置自然災害、災難事故、公共衛生突發事件、社會危機、經濟危機的管理機構。

第三，完善信息公開制度。政府以前的“內外有別”媒體政策，逐步被以新聞發言人制度為主的一整套即時信息公開措施所取代。

第四，相關法律法規的健全。頒布了《突發公共衛生事件應急條例》、《國家突發公共事件總體應急預案》等公共危機相關法律制度。

二、我國公共危機管理存在的問題。雖然我國在公共危機管理中取得了一些成績，但是我們要客觀的看待我國目前公共危機管理的現狀，依然存在著很多問題。

第一，我國政府的公共危機管理缺乏高效統一的應急管理體制。回顧我國政府近年來應對幾次重大公共危機事件的經驗，可以發現每當突發公共危機發生并造成一定的災難后，國家決策機構一般都會根據法律法規組建一個臨時性的指揮部門。在突發公共衛生事件處理完畢之后，該指揮機構也就撤銷解散，先關工作人員回歸原單位。由此可見，我國尚未建立全國性的公共危機管理的常設機構，全國性的公共危機應急管理體制也尚未形成。另一方面，我國政府雖形成了較為完備的垂直行政管理體系，但是部門地區橫向整合能力差。因而建立統一協調的應急管理體制已經成為公共危機治理亟待解決的問題。

第二，政府的公共危機管理預警機制不健全。危機管理的核心在平時，在于預防，而不在于出現了危機之后的力挽狂瀾，我國目前沒有專門的危及預警機構，危機監測不力。預警機制不健全不僅在于體制方面，部分政府官員的危機意識和心理適應能力比較差，危機防范意識弱，對于具有潛在危機性質的一般事件認識不到位，同樣影響著預警機制的正常運作。

第三，政府的公共危機管理缺乏有效的信息溝通機制。首先，我國政府組織的結構層級較多，政府內部，各地區之間信息溝通和共享機制欠缺。除此之外，政府與公正、大眾媒體之間缺乏有效的溝通。這些都會導致危機發生的初始階段政府不能及時、準確的獲取信息，不能采取積極有效的應對措施，從而影響危機處理的整個過程。

第四，我國公共危機管理缺乏完善的法制保障。我國公共應急法制還不健全，這主要體現在兩個方面：一是現行公共應急法制尚不健全；二則是現行公共應急法制的執行不到位。

第五，公共危機管理的善后處理與評估機制不完善。危機事態得到控制并不意味著危機管理過程的結束。具體來說，我國政府公共危機管理績效評估體系存在以下幾個方面的問題：一是評估主體單一，二是評估的標準不統一，三是評估對象的片面性。

完善我國公共危機管理的對策建議

一、建立公共危機管理的統一指揮體制。為了適應公共危機管理的要求，我國必須建立一個快速高效、職能明確、權責分明、組織健全、運行靈活、統一的危機管理體制，并將政府各職能部門的職責用法制化的手段明晰，以達到應對危機時這些部門間的高效協調運作的目的。因此，需要建立合理完備的危機管理體制，即危機管理的指揮決策機構、職能組織體系、信息參謀咨詢組織體系、綜合協調部門和輔助部門。這些不同的組織部門，在危機應對過程中發揮著不同的作用。

二、建立健全的公共危機預警系統。政府應當建立危機預警系統，盡早發現問題，捕捉危機征兆，抓住解決的機遇，控制危機蔓延。公共危機預警系統的建立健全，包括完善的公共危機監測、咨詢、組織網絡和完善的法規體系，確保公共危機的科學識別、準確分級和及時公布。

預防與控制是管理中成本最低、最簡便的方法。公共危機的預防管理，應該是危機管理中最為重要且難度最大的工作。包括對危機進行合理的預測，對可能發生的危機進行分析以形成備選方案，并根據危機的實時變化情況，不斷調整方案。

三、建立有效的信息溝通機制，促進多元化合作。完善危機信息管理系統。良好的信息溝通機制可以保證信息準確、及時地傳遞，有利于政府快速制定政策和決策。當前要建立有效的信息溝通機制，促進多元化合作必須做到以下兩個方面：

首先，要打破政府之間的信息封鎖壁壘。對于危機事件的處理全過程，政府部門之間應該通力合作，服從協調。建立一個充分分享的信息交流平臺。其次，政府要增加透明度，暢通渠道。政府應與媒體主動性地溝通、協調和合作，政府引導媒體充分介入危機事件中。充分尊重和保障公眾的知情權、參與權與監督權，尊重媒體的新聞自由，及時準確的信息公布，可以形成“同舟共濟”的團結局面。

四、完善公共危機管理的法律法規體系。我國公共危機應急法制建設的重點是：盡快完善各層次、各領域的公共緊急法律法規，制定出我國緊急狀態法。此外，逐步完善與重大突發事件政府應對機制密切的法律制度，例如行政強制法制、政府信息公開法制、行政指導法制等等。

五、建立健全危機管理的善后處理與評估反饋系統。善后處理主要包括以下幾方面內容：一是災后生產、生活基礎設施的重建和秩序的恢復；二是按照程序清算損失；三是賠償損失，要搶救受傷人員，救濟群眾，對住房、食品、用水、醫療、生產資料等進行妥善安排；四是對公眾災難心理創傷的安撫和慰藉；最后是進行事故調查與危機直接責任人員的處理。

針對我國政府公共危機管理績效評估體系存在的問題，可以從以下幾個方面思考：其一是堅持自評、互評與第三方獨立評價相結合；其二是加快建立統一的績效評估標準；其三是健全政府危機管理中的問責機制。

在公共危機管理上，只要政府建立起應急反應機制和完善的危機預警系統，建立公共危機管理的統一指揮體制，動員社會參與危機救治，加強信息流通，增進社會認同，促進危機管理的法制化建設。就一定能確保我們控制局面，在各種危機和突發事件面前處變不驚，轉危為安。最大限度的減少危機傷害，維護社會穩定。

（作者單位：廣西師范大學政治與行政學院）