寧波市關于防止征地行為與農民利益沖突工作情況的調研

寧波市國土資源局 張志勇 謝思臻 謝建定

寧波市關于防止征地行為與農民利益沖突工作情況的調研

寧波市國土資源局 張志勇 謝思臻 謝建定

根據省國土資源廳《關于開展防止利益沖突課題調研工作的通知》精神，圍繞“防止征收地行為與農民利益沖突”這一課題，我局先后赴全市各地進行調研，通過聽取匯報、查閱資料、組織座談、上門走訪、征求意見等多種途徑和方式，了解掌握我市各地集體土地征收和農民利益保障的基本狀況。現將有關情況調研如下：

一、主要做法與成效

近幾年來，政府在征收集體土地時的行為與農民補償安置的要求很容易形成矛盾和對立，往往容易出現較多較大的利益沖突。妥善處理好這個熱點難點問題，防止和減少政府與農民的利益沖突，關系到被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障，關系到政府土地征收工作的順利實施、各類項目建設的按時進行，更關系到社會的和諧穩定和經濟的健康發展。為此，我市各級政府在征收集體土地、推進經濟發展的同時，不斷探索保障農民利益的方法和途徑，妥善處理發展、征地與穩定的關系，把發展用地的速度、征地補償安置的力度同人民群眾可以承受的程度統一起來，使農民共同分享工業化、城鎮化的成果。

1、嚴格履行征地程序。嚴格履行征地程序是防止征地行為與農民利益沖突的一個重要內容。一是嚴格執行“告知、確認、聽證”程序。在征地報批前，由國土資源部門將擬征收土地的用途、位置、補償標準、安置方式等，以書面形式告知被征地村集體經濟組織和農戶；對擬征土地的權屬、地類、面積以及附著物情況進行調查，并與村集體經濟組織和農戶共同確認調查結果；對村民有異議并申請聽證的，按《國土資源聽證規定》舉行聽證，使征地工作充分保障被征地村集體經濟組織和農民的知情權、參于權、監督權和表達權。二是依法履行“二公告一登記”制度。在收到征地批準文件之日起10個工作日內，由國土部門擬定征收土地方案公告，報經同級人民政府批準后，采用網絡、報紙等媒體和所在地村張貼同時進行的方式進行公告；及時履行征地補償登記手續。國土部門進行補償、安置方案公告，將補償登記情況的補償安置方案告知被征地村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人，最終將征地補償款及時撥付給被征地村和安置對象。通過嚴格履行征地程序，注意把好征地中各個環節，確保被征地農民以及利益權人的知情權和參與權，以達到征地的依法性目的。

2、及時完善征地補償安置政策。近年來，我市結合本地實際，先后研究制訂出臺了《寧波市征收集體所有土地房屋拆遷條例》及其實施細則等地方性法規和政策性意見，以指導和規范全市土地征收和補償安置工作。同時，不斷加大征地補償力度。2003年，我市調整了按年產值倍數法為“區片綜合價”計算補償標準的做法，實行等量征地等價補償。2009年1月，又兩次調整了征地補償區片綜合價，全市平均提高幅度為49.2%，最高達102%，調整后的區片綜合地價最高達到每畝9.65萬元。大多數縣（市）、區在區片綜合價調整的同時，也相應調整了青苗和地上附著物的補償標準，并妥善做好新老政策的銜接與過渡工作。由于新調整的征地綜合區片價充分考慮了依法性、合理性和可操作性以及多方平衡等問題，因此實施兩年來，全市未發生一起較大信訪和復議訴訟事件。

3、建立被征地農民養老保障制度。2002年，我市制定出臺了《寧波市被征地人員養老保障試行辦法》（甬政發〔2002〕125號）。社會保障所需資金按照政府、集體和個人三方合理負擔的原則解決；政府承擔的費用從土地出讓收益中列支，村集體承擔部分從土地補償費和村集體經濟積累中列支，個人承擔部分在安置補助費中抵交，經濟條件較好的村集體，所有費用一律由村集體交納，而且養老保障待遇依據經濟發展和城鎮居民生活水平情況適時調整，目前每人每月已達到500元。通過建立、實施和逐步完善被征地農民養老保障制度，目前我市已建成了一個完整的被征地農民養老保障體系，真正做到了被征地農民應保即保和即征即保。截止2010年底，全市已有132個鎮（街道）、2256個行政村共計56.78萬余被征地農民參加了養老保險，參保覆蓋率達86.3%。

4、積極推行村發展留用地制度。推行村發展留用地制度是保障和提高被征地農民利益的又一重要舉措。幾年來，全市各地分別出臺相關政策，實施了村發展留用地政策。我市村發留用地的用地性質一般為工業、商業或商務辦公，其中市“三江片”留用地都以為商業或商務辦公，其他的縣（市）、區有工業、商業或工業與商業一定比例確定。留用地面積一般按征收土地總面積的5%至12%核定，如鄞州區5%，北侖區7%，市“三江片”10%，余姚市12%；在工業與商業比例確定中，有8：2和7：3等情況；安置方式主要以落地為主；貨幣安置，如鎮海、余姚、東錢湖、高新區的工業用地貨幣安置價每畝分別為6.5萬元、20萬元、20萬元、60萬元，高新區的商服用地貨幣安置每畝為250萬元，其他區域的商服用地的價值在每畝500萬左右。開發方式主要有自行開發和聯合開發，其中用于商業或商務辦公的以聯合開發為多。村發展留用地制度賦予被征地村集體經濟組織適當的發展空間，為被征地成員提供了基本的生產生活保障，同時也加快了農村拆遷安置進程，促進了城鎮規劃建設的順利推進。

5、努力實施其他保障性政策。為促進村級集體經濟的發展壯大，改善被征地農民的生活條件，我市各地還采取了一些其他保障性政策。如有部門地方結合本地的房屋拆遷安置工作，將部分經營性用房分配給當地村集體經濟組織經營，村集體用來出租獲得收益。如某區街道7個村在城區拆遷時，政府安排營業用房面積達1.31萬平方米，年租金收益600多萬元，最多的一個村每年能分126萬元，今后每年還有一定比例的增加。還有某區街道將光明村30畝左右商業儲備地塊拍賣所得的出讓金收益的一部分補貼給村集體，用于解決該村新村建設拆遷安置資金平衡，資金額度達2500萬元。此外有的還對40-50歲年齡段的被征地農民給予每月200元的務工補助，對于自謀職業的稅收上給予減免，對于進企業務工的免費給予培訓。

二、存在主要問題及原因分析

土地征收行為具有依法性、補償性、強制性的特點，也體現了政府行為的主動性，而被征地農民處于被動的狀態，由此產生利益沖突的可能性更大。盡管我市在防止征地行為與農民利益沖突工作中做出一些成效，但尚存在不少問題：

1、征地補償標準與農民期望差異大。近年來，我市現行征地與拆遷補償標準進行了多次的調整，應該說在保護被征地農民和被拆遷人的利益方面做出了較大努力。但現行的征地補償標準仍與農民的期望有較大差異。2009年上半年全市征地補償標準進行了調整，其中區片價（土地補償與安置補助）平均上調50%左右，青苗及地上附著物補償標準也有較大幅度提高。但征地補償標準提高后，同巨額的土地出讓金相比，農民的心理仍然不平衡，由此導致了征地難度不斷增大，征地難的問題將仍是政府今后一個時期內難點問題。

2、預征土地及歷史問題暴露。據不完全統計，自2000-2005年，全市共計預征土地面積達14.62萬畝，其中最多縣（市）、區達到4.32萬畝，一般在1萬畝至3萬畝之間。主要是當時各地熱衷開發區（園區）建設，在未辦理農轉用手續的情況下擅自與村集體簽訂征地意向書，有些已造成違規違法用地的事實，對農民實施安置補償，有的土地收回到村集體統籌管理，統一用于農作物種植或農業開發。農用地轉而未征現象依然存在。產生的主要原因是：工業及經營性用地以“招拍掛”方式出讓，其征地補償款是由土地競得者上交財政后再補償給村，產生付款晚，只好征地程序履行滯后的情況，與《征收土地公告辦法》規定相矛盾；城鎮規劃調整和配套政策未到位、歷史遺留問題未解決等影響了“二公告一登記”手續的履行。

3、村發展留用地問題與矛盾不斷積累。近幾年，隨著工業化、城市化進程不斷加快，城市和城鎮規劃區征地數量一直居高不下，全市各地不同程度地存在留用地指標欠賬情況。如市“三江片”至今留用地欠賬在1200-1400畝之間，多數縣市區不同程度地存地欠賬情況。全市大多數地方征地報批時不能同步解決留用地落地問題，尤其是市“三江片區”及各縣（市）區的城鎮建成區，村干部呼聲較大，原因是這些區域可供開發利用的土地資源日益稀缺。此外，一些地方采用貨幣安置時又面臨資金缺口的問題。如市“三江片區”的商業和商務辦公用地貨幣補償價格每畝在400萬元左右，按“三江片區”村發展留用地缺口1300畝計算，就需要52億元左右資金。

4、“搶種”現象較為突出。近幾年來，我市一些地方出現了征地索賠“專業戶”，政府土地征到哪里，這些人就搶種到哪里、索賠到哪里。他們往往通過租用方式獲取土地，由花木場老板提供花木，雇傭勞力進行種植和養護。究其原因是這些人鉆了政府“有苗則補、無苗不補”的按實補償政策的空子，利用多年生作物的可移植性與征地報批周期長的矛盾，一旦征地公告貼出，就成了搶種的信號，再加上目前評估單位管理亂，容易使很多被征地人員實施“搶種”。

三、下步工作建議

妥善解決上述問題，要緊緊依靠各級政府對征地工作的統一領導，突出政府在征地工作中的主體地位，還要進一步理順征地工作機制，下功夫處理好征地行為與農民利益要求的矛盾，切實防止利益沖突。

1、在加大法律法規與政策宣傳力度上下功夫。要讓農民群眾增強發展觀念。做好土地征收工作是為了推進各類項目建設，促進經濟社會快速健康發展，經濟發展又會給城鄉居民帶來更好的生活，從而走上共同富裕的道路。要通過強化宣傳工作，讓農民群眾充分認識和理解征地與發展的關系。要與群眾擺事實、講道理，耐心傳達和解釋有關政策和文件精神，設法做好解釋溝通工作，對個別特殊家庭更要動之以情、曉之以理，用真誠感化他們，使他們支持和理解征地工作。二是講究群眾工作的方式方法。有些問題的解決要靠我們去做群眾的思想工作。例如在宣傳發動過程中，不能簡單地開會了事，要根據實際情況，采取各種群眾能夠接受、樂于接受的方式。實際證明，只要我們及時做好相關法律法規和政策的宣傳工作，就能夠取得廣大群眾的理解和支持，許多矛盾就能及時得到緩解和解決。

2、在解決實際問題上下功夫。一是要妥善解決農民群眾直接關心的利益問題。如適時調整提高征地補償與養老保障標準，每年安排一定用地指標用于農民住房建設，有條件的地方著力推進被征地農民的醫療保障制度等。二是設法落實村發展留用地政策。結合土地利用總體規劃修編，對發展留用地進行統一規劃、統一開發、集中建設，以提高土地利用率，同時通過貨幣和經營用房安置等多種途徑解決村發展留用地。三是研究防止“搶種”的措施。不斷完善青苗與地上附著物的補償政策，使補償價格更具合理性。對特殊性或價值較高的補償項目，建立專業評估制度，實施村級包干與獎勵相結合的辦法。四是抓好轉而未征和預征土地的整改工作。理清所有的項目、數量和征地環節未到位情況，盡快研究處理方案，落實轉而未征土地的整改。突出解決基本農田上的預征問題，盡最大可能予以消化。五是加強溝通與協調工作。各級政府及相關部門應重視和加強溝通與協調，及時解決征地中的疑難問題和歷史遺留問題。

3、在規范征地工作與培訓考核上下功夫。一是嚴格統一征地區片價格補償標準。市級層面應從全市范圍內盡量予以平衡統一，并研究出臺相關指導性意見。各縣（市）、區應加強對征地補償標準的落實，不能隨意降低或突破補償標準。二是加強對征地人員的配備和征地工作的考核。各地征地工作力量不足的，應及時配足配好專業人員；同時，上級政府對下級政府的征地工作實施年度考核。三是加強業務指導與培訓。市級層面應加強對各地征地工作的指導與管理，組織對各縣（市）、區業務人員的培訓。同時還應重視對村民代表的征地知識培訓，以加強對征地工作的支持力度。四是建立征地工作督查制度。市級政府及相關部門應對各縣（市）、區的征地情況進行督查，要細化考核與督查辦法，確保考核與督查工作達到高效有序。對于考核和監督的情況隨時予以通報，做得不好的要加以批評，努力做到獎懲分明。

4、在處理好爭議案件和化解矛盾上下功夫。一是妥善處理征地訴訟復議和信訪問題。如征地爭議裁決案件和較大爭議問題的處理，從村委會到縣（市）、區政府都必須引起高度重視，認真負責地做好接待處理工作，有關部門要及時了解民情、充分考慮民意、努力改善民生。二是要認真排查梳理征地中的不穩定因素。對于苗頭性問題，要加強梳導，并設法盡快解決；對于可能發生群體上訪的要重點排查，力爭從源頭上消除隱患；對于已經發生以及排查出來的矛盾和問題，要及時制定化解方案，千方百計把不穩定因素解決在基層、解決在內部、解決在萌芽狀態。