從功能視角分析我國住房公積金體系的建設與發(fā)展

尹志鋒

從功能視角分析我國住房公積金體系的建設與發(fā)展

Construction and Development of Housing Fund System from a Functional Perspective

尹志鋒

我國現(xiàn)行住房公積金體系經(jīng)過接近20年的建設與發(fā)展，取得了階段性的成果。然而功能性的缺失將嚴重阻礙其未來的發(fā)展，因此從功能視角出發(fā)研究我國住房公積金體系的建設與發(fā)展具有重要現(xiàn)實意義。

一、我國住房公積金體系的功能性分析

1.我國住房公積金體系具有住房保障的基礎功能。我國住房公積金制度是在借鑒新加坡中央公積金制度基礎上，結合我國城鎮(zhèn)住房制度改革的實際需要而實行的一種房改政策，指有關住房公積金的歸集、管理、使用、償還等諸環(huán)節(jié)有機構成的整個運行機制和管理的制度。1991年，上海最早在中國創(chuàng)立了住房公積金制度，該制度到1994年已在全國各大中城市基本建立。眾所周知，設立住房公積金體系是國家推行住房制度改革的重要措施，是解決群眾住房問題的有效辦法，也是實施住房保障制度的主要內(nèi)容，設立住房公積金可以有效滿足為中低收入人群提供住房保障的需求，由此住房保障功能構成了我國住房公積金體系的基礎功能。

2.我國住房公積金體系具有的核心功能是住房金融功能。實現(xiàn)住房保障功能的重要途徑是需要通過政府為解決中低收入職工家庭住房問題提供一種政策性融資渠道，也就是通過“低進低出”利率制的公積金制度來完成，這意味著我國住房公積金體系的核心功能是提供一種住房融資功能。世界各國住房融資的基本模式大致分為兩種：第一種是利率市場化的模式，主要通過商業(yè)銀行一級和二級貸款抵押市場進行住房融資；第二種是游離于資金市場之外的模式，主要通過強制的住房儲蓄和住房基金制度實現(xiàn)，其特點是需要特殊的渠道才能和資金市場相銜接，基本實行封閉運行。這兩類大體分別代表了住房金融的商業(yè)性與政策性特征。一般來說，后者主要是用于解決中低收入居民購房的資金需求，我國解決住房融資的公積金制度也就凸顯了政策性特征。從金融視角看，我國運作和管理住房公積金的機構更應該被視作“準銀行金融機構”，因此住房公積金又具備了準銀行的金融功能。此外，我國住房公積金制度安排里還有公積金的投資運作功能，這對公積金管理和運作機構提出了更高的要求。因此，我國公積金體系的核心功能應該被稱為住房金融功能——既包含了通過住房信貸滿足中低收入人群的住房融資需求，又涵蓋了具有歸集和管理公積金職能機構的投資運作功能。

中國的住房公積金體系經(jīng)過了接近20年的發(fā)展和運行，為中國的住房制度改革做出了重大的貢獻，為改善城鎮(zhèn)職工的居住條件發(fā)揮了巨大的作用，但是任何一項制度都不是一成不變的，都需要與時俱進，適應時代的發(fā)展要求，我們需要重新認識和對待現(xiàn)行住房公積金體系的功能。

二、我國現(xiàn)行住房公積金體系功能的缺失

隨著社會的發(fā)展，市場經(jīng)濟制度的不斷完善，住房逐步實現(xiàn)了商品化，人們已經(jīng)習慣了住房消費。房地產(chǎn)市場和金融市場經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)日趨完善。住房公積金制度建立之初的那些任務都已經(jīng)不存在了。我國現(xiàn)行住房公積金制度并沒有適應新時期經(jīng)濟和金融環(huán)境的變化，從而導致其功能的缺失，具體表現(xiàn)為管理體制的落后、管理機構的混亂無章，住房公積金制度覆蓋率較低、覆蓋面較窄，住房公積金使用效率低，發(fā)展不平衡，住房公積金風險管理問題日益突出，擠占挪用現(xiàn)象嚴重等。

1.我國現(xiàn)行住房公積金體系住房保障功能不足。主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，我國住房公積金提供住房保障的覆蓋面太低。截至2008年末，全國住房公積金提取總額為8583.54億元，僅占住房公積金繳存總額的41.47%。住房公積金制度建立的最初設想，就是通過發(fā)放住房公積金個人住房貸款解決職工的住房問題，但是在住房公積金制度運行的二十年中，真正通過個人公積金貸款改善住房條件的人占總繳存人的比例太低，基本上不到20%（世界銀行估計是17%），其目的可以說沒有完全體現(xiàn)出來。另一方面，運行中顯現(xiàn)的“公平性問題”嚴重影響政策性融資制度對住房保障的供給功能。隨著我國住房公積金制度住房保障功能的日益體現(xiàn)，整個社會越發(fā)關注公積金制度的公平性，即“繳交公平”和“使用公平”。我國規(guī)定所有企業(yè)都必須為職工建立公積金賬戶并按月繳交，同時還必須按國家規(guī)定以不低于上年度月平均工資的5%足額繳交。雖然繳交基數(shù)調(diào)整政策對高收入者進行“限高”，但如何能確保低收入者繳交是更為重要的一個方面。比如，為了相對縮小最高和最低繳交額之間的差距，2007年上海市通過強制性手段對一些困難企業(yè)提高繳交要求，規(guī)定全市最低的“保底繳交額”來實現(xiàn)。經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)尚且如此，中西部一些經(jīng)濟發(fā)展緩慢的地區(qū)繳費公平則嚴重地影響著政府通過住房公積金制度來提供住房保障功能支持。近年來我國社會貧富差距迅速拉大，高收入的購房者占比迅速上升，他們對住房貸款依賴程度低，房貸政策的調(diào)整基本不影響他們的購房需求，于是收入較高且有能力通過市場解決住房問題的那部分群體比收入較低且無法通過市場來解決住房的群體有更多的機會提取或貸款使用公積金，享受公積金制度帶來的優(yōu)惠。我國現(xiàn)行公積金制度并沒有提高占比較高的中低收入職工家庭的“使用機會”，因此公積金制度的基礎功能并沒有體現(xiàn)普遍性和基礎性。就我國國情而言，無論從更好地發(fā)揮住房公積金制度在住房保障體系和廉租房制度建設中的作用來看，還是更好地解決公積金“繳存”和“使用機會”的公平性，都需要進一步改革和完善住房公積金制度。

2.我國住房公積金體系金融功能的缺失。第一，當前的公積金利率“低存低貸”的規(guī)定直接導致了公積金運行的低效率和不合理?！暗痛娴唾J”的利率模式意味著有房的一部分人要犧牲一定存款利息來幫助無房的人貸款購房，而這本來應該是政府的轉移支出范圍。這無疑造成了一種利率歧視，壓抑了部分職工參與公積金的積極性，直接導致了當前公積金的歸集總量的不夠，歸集率的提高較慢。盡管政府一直致力于公積金制度改革，但據(jù)中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部公布的《2008年全國住房公積金管理情況通報》（以下簡稱《2008通報》）顯示，2008年末，全國應繳職工人數(shù)11184萬人，實際繳存職工人數(shù)為7745萬人，存繳人數(shù)比例仍不足70%。第二，公積金體系的資金配置功能低下，巨額公積金處于“沉睡”狀態(tài)。長期以來，我國住房公積金資金大部分用于發(fā)放個人住房貸款，少量用于購買國債。據(jù)《2008通報》顯示，受房地產(chǎn)市場狀況影響，個人住房貸款增幅趨緩，而繳存余額穩(wěn)定增長，住房公積金資金使用率和資金運用率呈雙降趨勢。截至2008年末，全國住房公積金使用率（個人提取總額、個人貸款余額與購買國債余額之和占繳存總額的比例）僅為72.81%，同比降低1.78個百分點；住房公積金運用率（個人貸款余額與購買國債余額之和占繳存余額的比例）僅為53.54%，同比降低3.51個百分點。2008年末，全國住房公積金銀行專戶存款余額為5616.27億元，扣除必要的備付資金后的沉淀資金為3193.02億元，沉淀資金占繳存余額的比例為26.35%，同比上升3.59個百分點。此外，公積金制度發(fā)展與各地經(jīng)濟發(fā)展速度呈明顯的正相關性，經(jīng)濟發(fā)展的快慢直接導致了全國住房公積金發(fā)展不平衡的局面。經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)對貸款需求量大，公積金歸集量無法滿足貸款的需求，住房公積金存貸比高達90%，出現(xiàn)貸款無資金的候貸現(xiàn)象。經(jīng)濟相對落后地區(qū)公積金歸集量大，貸款需求量低，造成資金大量沉淀，住房公積金運用率不到30%，甚至一些地區(qū)長期在10%左右徘徊，出現(xiàn)大量資金沉睡銀行的現(xiàn)象。第三，住房公積金作為福利性基金本身具有較強的局限性，主要是獲取資金的途徑較少，增值收益不高。住房公積金的基礎功能決定了公積金的管理人要把主要的精力放在尋找和救助弱勢群體上，資金注重安全性，增值不是其重點工作。評價福利性基金機構管理者好壞的標志是解決實際困難的能力，不是資金運作、增加收益的能力。此外資金籌集的主動性差，吸引力不強，導致資金的規(guī)模增長較慢，對保障對象的保障能力偏低?？梢哉f，公積金的封閉經(jīng)營割斷了其與資本市場的聯(lián)系，限制了住宅消費的融資來源，制約了市場機制在住宅資金配置中的作用，不利于統(tǒng)一自由的金融資本市場的形成。盡管住房問題的解決需要政府的支持，但是政府的支持不能代替市場。公積金住房融資模式的發(fā)展應該建立在市場機制的基礎上。第四，住房公積金的住房保障職能與金融功能的結合有待提高。目前，住房公積金制度對中低收入者的住房建設供給保障主要體現(xiàn)在用增值收益的一部分支持廉租住房建設上，盡管增值部分被無償?shù)挠糜诰哂泄伯a(chǎn)品性質(zhì)的住房保障引起了很大的爭議，但如何迅速提升增值收益并迅速擴大廉租房建設資金規(guī)模才是當務之急。大幅提高公積金投資的增值收益，不僅可以為廉租住房的建設提供充足的資金來源，也可以通過合理分享廉租房的收益，保證公積金繳存人的利益。

三、如何構建與發(fā)揮住房公積金體系的社會保障與金融功能

1.成立全國的住房公積金管理中心?，F(xiàn)階段公積金的運行體系是“住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作”，這種模式存在很大弊端。大多數(shù)地方的住房公積金管理委員會根本就是流于形式，沒有起到?jīng)Q策監(jiān)督的作用?，F(xiàn)階段大多數(shù)地方公積金管理中心暴露出很多缺點：機構設置簡單、責權劃分不清、管理中心和銀行均需記賬的矛盾、管理中心如何實現(xiàn)對銀行的監(jiān)督等。如上文所述，由于公積金的地域性質(zhì)，住房公積金咱不能跨地區(qū)使用，這無形當中降低了公積金的使用效率，在一定程度上損害了公積金繳存人的合法權益。各地在住房公積金政策的執(zhí)行過程中實施的舉措也不太一樣，《住房公積金管理條例》中對公積金日常業(yè)務的規(guī)定主要是方向性的指導意見，具體的操作是各地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的實際情況規(guī)定的（如公積金繳存比例、貸款條件等），造成公積金制度監(jiān)管困難，風險難以控制。設立全國的住房公積金管理中心，可以有效的防止地方政府對公積金繳存資金的挪用，保障公積金繳存人的利益。在設立全國性的住房公積金管理中心模式下，可以研究制定統(tǒng)一的公積金政策，建立規(guī)范的業(yè)務操作流程，為職工建立全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的住房公積金賬戶，建立全國范圍的與銀行賬戶聯(lián)網(wǎng)的公積金管理信息系統(tǒng)和賬務系統(tǒng)，設立住房公積金的跨區(qū)域歸集和使用模式（具體的運作模式下文將做深入分析），建立規(guī)范化的公積金運行監(jiān)管監(jiān)督體系，提高住房公積金體系的風險管理能力。

2.將公積金體系的融資功能歸位于銀行金融機構。發(fā)放公積金貸款本身就屬于傳統(tǒng)金融業(yè)務，它與銀行的個人住房貸款業(yè)務沒有本質(zhì)區(qū)別，可以說現(xiàn)行公積金管理模式造成了極大的資源浪費和重復建設。相對于公積金管理中心，銀行更具有專業(yè)性優(yōu)勢，也有很強的資源優(yōu)勢。而事實表明各地公積金管理中心未能充分利用這些優(yōu)勢卻沿襲著銀行的發(fā)展軌跡獨自摸索，從效率上看是不高的。并且，公積金管理中心沒有自有資本金，缺少風險管理手段，也沒有合理的配貸機制，對于發(fā)放的貸款的后期管理工作存在著諸多的問題。筆者建議，公積金中心可以將這部分職能完全授予選定的商業(yè)銀行，公積金中心只是在信貸政策上提出規(guī)定和建議，由商業(yè)銀行負責公積金歸集和向住房公積金繳存職工發(fā)放個人住房貸款，并且要求貸款風險由商業(yè)銀行承擔，這樣既解決了住房公積金管理中心管理不夠?qū)I(yè)的問題，又能夠利用商業(yè)銀行成熟的系統(tǒng)和風險防范體系應對可能產(chǎn)生的風險。此外，對于那些利用公積金的低利率貸款政策改善住房條件的繳存人，可以借鑒國際上的經(jīng)驗，利用公積金成立專業(yè)的房地產(chǎn)擔保機構，當繳存人向商業(yè)銀行申請個人住房貸款時，提供擔保，商業(yè)銀行提供低利率的政策性貸款。

3.有效發(fā)揮住房公積金體系的投資功能?！?008通報》顯示，截至2008年底，我國住房公積金購買國債余額為393.14億元，同比減少12.62億元，減幅為3.11%，占住房公積金繳存余額的比例為3.24%，同比減少0.98個百分點。與此產(chǎn)生鮮明對比的是，據(jù)2009年全國社會保障基金年度報告顯示，截至2009年底，社保基金會管理的基金資產(chǎn)總額7766.22億元，投資收益率16.12%，基金自成立以來的累計投資收益額2448.59億元，年均投資收益率為9.75%。可以看出，我國住房公積金與現(xiàn)行社保基金相比，無論投資比例或投資收益，都處于嚴重落后的狀態(tài)。因此，在實際運作中，公積金制度完全可以效仿現(xiàn)行社保基金制度，研究設定合理的投資比例和投資渠道，使之能夠充分分享我國社會主義資本市場建設的成果。從投資執(zhí)行機構層面看，全國住房公積金中心也應該考慮把這部分投資職能交給專業(yè)性的成熟機構，筆者建議可以試行將不超過全國公積金總規(guī)模10%的部分委托給全國社?；鹄硎聲顿Y和運作，雙方按照市場化的分成模式分享投資收益，當時機成熟時再逐漸擴大比例。當然，公積金的投資渠道還可以拓展到我國基礎設施建設領域，住房公積金可以進入一些收益穩(wěn)定但投資期限比較長而又有一定保障性的領域，比如房屋租賃市場。對于一些低收入或者低保人群來說，很難承擔市場化的房價，于是買房便成為了一句空話，為了保障這些人的居住條件，必須大力開發(fā)租賃住房，現(xiàn)階段開發(fā)商受資金回籠時間的限制，只能將房屋出售而不能出租。住房公積金一旦介入這個領域，不但可以有效的緩解這一矛盾，也能夠拓寬公積金的投資渠道，提高投資收益率。同樣，這部分職能建議委托給商業(yè)銀行操作。公積金投資渠道的有效拓寬和公積金歸集資金投資收益率的提高，將有助于改變目前住房公積金的“低存”狀況，向公積金繳存人支付更高的利息收入，既體現(xiàn)了公積金制度的保障特性，又降低了無法使用公積金的繳存人的不公平程度。與此同時，提高現(xiàn)行住房公積金投資收益將有助于提升住房公積金體系的住房保障功能。

4.積極拓展住房公積金體系的住房保障功能。拓展住房公積金體系的住房保障功能可以通過對不同收入人群的不同支持來實現(xiàn)。一般來講，影響居民住房狀況的因素主要有兩個，一個是住房的供給機制制度，另一個是住房金融制度。對于中低收入階層，這兩種因素都直接影響了低收入居民住房條件的改善，因此要改善低收入階層居民的住房條件，既要建設立體式的住房融資制度，又要完善住房供給保障體系。比較而言，中等收入階層更需要特定的住房融資制度來實現(xiàn)住房條件的改善，而低收入人群則更需要保障性住房的支持。在住房融資制度方面，應當盡可能的簡化住房公積金貸款手續(xù)，適當放寬個人購房貸款的政策條件，擴大貸款政策額度，因地制宜，采取靈活、簡便的方式以滿足廣大職工的不同信貸要求，積極支持中低收入階層改善居住水平，讓住房公積金發(fā)揮出更廣的保障作用。除了對通過市場購房解決住房問題的職工給予低于商業(yè)貸款利率的公積金貸款的支持以外，那部分沒能力通過市場來解決住房問題的職工也應納入住房保障范圍。近年來，經(jīng)濟適用房的推出客觀上起到了平抑房價，促進中低收入階層居民住房條件改善的作用，但在具體執(zhí)行當中管理和監(jiān)督的不足，使經(jīng)濟適用房已經(jīng)成為不少高收入居民購買多套住房的重要對象。為解決這一問題，一方面應完善居民收入的核查制度，嚴格各類住房的購買條件，提高政府有限財力的作用成效；另一方面，有必要進一步細分由政府主導的經(jīng)濟適用房制度，設立專門針對低收入階層居民的成本房供給制度，增加廉租住房的供給量。尤為重要的是，前文提到的公積金投資的增值收益可以更好的用于廉租房建設。并且，在經(jīng)驗借鑒方面，1964年新加坡政府推出“居者有其屋”的政府組屋計劃中，由政府專門撥出國有土地和適當征用私有土地作為建房之用，同時由銀行和中央公積金局提供建房所需資金，然后再以優(yōu)惠價格提供給中低收入階層，這種制度保障不僅為更多中低收入人群解決了住房問題，更促進了房地產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟的良性發(fā)展。既然我們是借鑒新加坡公積金制度的成熟經(jīng)驗，那么完全可以把部分增值收益用于廉租房建設加入到向中低收入職工傾斜住房保障的制度安排中，公積金的增值收益將有效化解政府出資建設廉租房的資金問題。可以說，公積金的住房金融功能將最終促進公積金體系住房保障這一基礎功能的實現(xiàn)和發(fā)揮。

欄目主持：薛谷香