穩定和完善農村基本經營制度對策

□會澤縣上村鄉經管站 654217 陳邦林

□會澤縣馬路鄉經管站 654206 普紹斌

上世紀80年代初期，我國在農村確立了以家庭承包經營為基礎，統分結合的農村基本經營制度，賦予農民充分的生產經營自主權，使農戶真正成為了獨立的市場主體，極大地調動了其生產經營積極性，解放了農村生產力，為農村經濟和社會發展帶來了巨大的動力和效應。然而，隨著農村改革的不斷深入和社會主義市場經濟體制的建立，各種市場要素逐步完善，農業的比較效益低下，農民增收難度大，農村發展緩慢，現行的農村經營體制的內在缺陷和深層矛盾日益凸現。集體經營與家庭經營出現了相互脫節，很多地方只注重家庭承包經營，而忽視集體統一經營的功能；由于農民在激烈的市場競爭中又處于弱勢，家庭小生產與大市場之間的矛盾越來越突出，因此，進一步完善農村統分結合的雙層經營體制已刻不容緩。

1 現階段農村土地家庭承包經營中存在的問題

1.1 人地利益矛盾突出

在一輪農村土地承包中普遍采用的是“人人有份”的承包方式，二輪土地延包時“小調整”工作做得不到位，國家相關法律法規的相繼出臺，規定了農村土地承包期30年不變，實行“增人不增地，減人不減地”的政策，在承包期內不得隨意調整農民承包土地，造成當時農村多女戶現在耕地富余，管理困難；而當時多子戶后來娶妻生子后，土地緊缺。目前，為追求農村土地利益公平，土地較少戶要求重新調整承包地，主張實行“增人增地，減人減地”；而耕地較多戶，即便耕種和管理不過來，寧可粗放經營，廣種薄收，甚至棄耕拋荒，也不愿將自已難以耕種和管理的承包地交回讓集體另行發包。兩種不同利益觀點的分歧，嚴重制約了農村基本經營制度的穩定和完善。

1.2 土地分包零碎細化

各地在進行農村土地承包時，為了使承包利益均等化，把耕地按優、中、劣三等搭配，按人口平均分包到戶，導致耕地較多戶承包到的耕地過于零碎分散。承包地的不集中性，增加了農業的投入量和管理成本，制約著農業先進技術的推廣和農業機械化應用，已成為制約當前農業規?；洜I的一個主要瓶頸。

1.3 農村耕地向減少趨勢蔓延

由于農村土地耕種效益比較低，土地違法成本不高，導致農村土地被隨意征用占用，加之農民對耕地保護意識淡薄，擅自改變耕地的用途，隨意在承包地上建房、取土，導致農村耕地流失嚴重。

1.4 農業投入不足

近年來，隨著大量的農村青壯年勞動力外出務工經商，留在農村的主要為老人、婦女、兒童，有些家庭由于缺乏人力，干脆拋荒，致使對土地的勞動力投入不足；雖然國家對農民種糧給予了補貼，但一些地方因財力有限，對農業基礎設施建設投入比較少，對一些農業領域的重大項目投入力度不夠，尤其是對水利等農業基礎設施建設投入力度嚴重不足，使原有的一些壩塘、管道、灌溉溝渠等設施老化，毀損嚴重；一些水毀農田、河道得不到及時修復，降低了農民抵御自然災害的能力。

1.5 土地流轉行為不規范

從調查的情況看，農民的土地流轉法律意識淡薄，自我保護意識不強。農戶間的土地流轉幾乎是自發流轉，私下交易，都沒經過發包方同意。在土地流轉的過程中，往往沒有簽定書面協議，只是通過口頭約定，同時也未辦理登記備案手續，雙方權利義務不明確，致使流轉行為不受法律保護。

2 現階段農村土地承包經營問題的成因

2.1 農村土地權屬不清

根據我國現行法律，我國現行的農村土地產權制度是農村土地所有權歸農村集體經濟組織所有，農民只擁有依法獲得土地承包經營權的權利。而農村集體經濟組織又分為鄉、村、組三種具體形式，農村土地的所有權屬是誰，現行的法律中雖有規定但很不確定和統一，造成了產權主體模糊不清。在現實當中，農村土地產權在處置上往往由集體經濟組織內的負責人員代理行使，農民作為集體經濟組織成員被排斥在所有權范圍之外，常常會使其權益受損。這種權責的不對等性和產權主體不明晰性，已不利于農村產權的穩定，使農民難以形成穩定、有效的預期，加重了農民的短期行為。

2.2 土地流轉機制不夠健全

現階段土地流轉尚處在一個起步階段，雖然國家出臺了有關農村土地流轉政策法規，但是地方配套政策措施尚未出臺，無具體的操作辦法和指導性文件，大部分鄉村均未建立農村土地流轉領導機構、工作機構和服務機構，缺乏對土地流轉的引導和服務，導致絕大部分土地流轉不規范，處于自發性無序流轉，有時會使農戶利益受損。

2.3 耕地保護機制不健全

目前，雖然國家對基本農田的占用保護十分嚴格，但是只注重以行政、法律手段為主，而重視運用經濟手段不夠，新增建設用地土地有償使用費提取比例，一些地方政府和農村集體因沒有留成，致使對基本農田保護的積極性普遍不高，加之征地補償制度不完善，補償標準低，缺乏準確評估占補平衡標準機制，土地總體規劃利用指標限制不力，村莊建設缺乏有效合理規劃。特別是靠近集鎮、交通發達地方的土地，未經批準就被改變其用途，而作為這種行為的監管機構，在審批中沒有進行嚴格控制，對在承包地上隨意建房和改變農業用途的行為又沒有強有力措施予以治理和恢復原種植條件，只以罰款了事，導致隨意改變耕地用途的現象愈演愈烈。

3 穩定和完善農村基本經營制度對策分析

3.1 堅持農村基本經營制度

長期堅持農村基本經營制度是由我國社會主義初級階段的特殊國情決定的，人均耕地資源少是我國的基本國情。從短期來看，保障農戶有一份承包地，農民就有了最重要的生產資料和最基本的生活保障。從長期來看，農民群體仍將是非常龐大的，而且仍將是農業生產的主體，現代農業建設仍將以家庭承包經營為基礎。如果動搖農村基本經營制度，農民將因土地承包經營權得不到保障而減少農業生產投入，長此以往勢必將影響國家的食品安全；若試圖快速實現土地規?；洜I，將會出現土地兼并，必然導致大量農民失去土地，進而引發嚴重的社會問題。

3.2 穩定和完善農村土地承包關系

一是要穩定現有土地承包關系長久不變，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，解除農民的后顧之憂，從根本上保護農民利益，促進農村社會的長期和諧穩定；二是要妥善解決好新增人口對土地的需求問題和被征地農民的補償及保障問題；三是要加強對農村土地承包經營權的物權保護。依法頒發《農村土地承包經營權證》，使農民的土地權益得到有效的法律和制度保障。

3.3 建立股份合作制，理順土地產權關系

一是農村土地股份合作制有利于實現農村土地所有權、承包權、經營權的“三權分離”，把農民從土地束縛中解脫出來，推動土地規范流轉，加快農村勞動力轉移。二是農村土地股份合作制有利于促進土地資源的優化配置，推進土地規?；⒓s化、高效化經營，實現傳統農業向現代農業轉變。三是農村土地股份合作制有利于土地承包關系、經營關系的長期穩定，實現承包者與經營者共擔風險、共享利益的雙責、雙贏機制，更有利于“三資”進軍農業、開發農業，最大限度的提高土地資源效益。

3.4 發展農民專業合作社，提高農業生產在市場競爭中的能力

發展農民專業合作社，不僅有利于解決農業生產經營規模小且分散的問題，促進農業科技的推廣應用，而且能夠促進農業生產專業化的發展和推動農業標準化工作的進程，加快與國際市場的接軌步伐，提高市場競爭力，增強農業的市場抗衡能力。

3.5 引導和規范耕地流轉行為，推動資源優化配置

積極推進農村土地承包經營權流轉，是優化農村土地資源配置的客觀要求，是促進適度規模經營和現代農業發展的有效手段，也是我國農業生產走出困境的必經途徑。而流轉是在穩定家庭承包制基礎上實現耕地規?；洜I的唯一手段。通過流轉，可以促使土地向種田能手轉移，形成規模經營，一方面有利于提高農業機械化水平；另一方面生產者可以從規劃決策、組織生產、農業生產力資源配置、先進農業科技的應用等方面進行科學安排、合理配置、精確計算，達到節約成本、提高效益的目的。

[1]谷會平.現階段我國農村土地承包經營矛盾求解 [J].合作經濟與科技，2007，（9）.

[2]李錫英.穩定和完善農村土地承包關系的對策研究 [J].公民與法治，2009，（5）.

[3]龍新.農業部發布農村基本經營制度問題調查分析[N].農民日報.