美國如何避免矛盾 “擊鼓傳花”

　　從人性的角度來說，矛盾“擊鼓傳花”是無法徹底根除的；但是，通過一系列的制度設計，美國社會的政治家們能夠較好地消除部門之間互相扯皮、把矛盾留給后任、地方推給中央等這樣一些現象。對于當前致力于創新社會管理、實現社會和諧的中國來說，可能也會有一些值得借鑒的地方。
　　
　　治權有限，從源頭上大大減少矛盾發生
　　
　　“治權有限”或者說有限政府的基本政治理念使得美國各級政府的管治負擔減輕很多，這無形中從源頭上大大減少了矛盾的發生和政府內部的扯皮過程——后者本質上也是一種腐敗。由于每個政府部門都可能擁有部門利益，這樣在危害到自己部門利益時就會采取扯皮、消極抵抗的措施。限制政府部門由于掌握公共權力而可能形成的私利化傾向，美國政治采取的第一個辦法是政府和社會的分權。例如，依據《聯邦儲備法》，制定貨幣政策、監管銀行機構的美聯儲系統是獨立于美國聯邦政府的，這在一定程度上就限制了政府的財政能力。在經濟活動中，政府的范圍在于清晰產權、維護市場經濟秩序。我們看到，在面臨經濟危機時，美國政府的確會采取一些“國有化”的臨時措施，收購一些破產的銀行等，但這是因為這些企業關系到整個國家的經濟安全、社會福利。政府雖然可能購買金融機構的股份，但一般不派董事、不參與管理。一旦情況好轉，這些企業還會被重新出售。在1929年的世界經濟危機時如此，在2008年的全球金融危機中同樣如此。政府同市場經濟運作盡可能的分開、避免與民爭利，使得其能夠扮演一種相對的超越于利益集團的立場，從源頭上有利于矛盾的解決、避免部門利益壓倒公共利益。政府不會既是參賽員，又是裁判者。
　　同時，美國政治中非營利機構、公民社會組織也發揮著重要的消解矛盾源頭和促進矛盾解決的作用。美國的社區歷史早于政府；社區基金會在美國的慈善活動中發揮著舉足輕重的作用。涉及到各種社會問題、文化教育、社區服務等等，這些組織都發揮著相當重要的作用，也使得民眾有能力在非選舉時期影響、督促政府，防止社會矛盾被踢來踢去，出現所謂的“擊鼓傳花”現象。
　　
　　地方自治，使大量矛盾消失在基層
　　
　　通過分清中央和地方的權責，也使得美國社會的大量矛盾消失在基層狀態，一般不會造成太大的動蕩。從道路設施維護到垃圾清理，從學校教育到小鎮治安，這些直接與民生相關的問題都由各級地方政府來負責。由于是聯邦制和地方自治，官員由地方民主選舉產生、對選民負責，因此，從地方議員到縣長、州長，都會面臨著幾年一次的選舉壓力。同時，許多縣長、市長都是不領工資的，屬于義務服務。因此，美國的地方政府一般來說不會把問題推給中央政府，政府有能力、也必須解決自己的地方問題，尤其是教育、交通、土地和地方治安等等。同時，政府各個層次、部門之間的權責非常清楚、界限分明。
　　由于美國的上級政府不對下級政府的行為承擔任何責任，當然也就不會成為矛盾的焦點。如果人們的權利自由受到了政府的侵犯，除了與政府說理、通過選舉表達意愿等方式，他們還會去法院告狀以獲得幫助而不會去上訪。地方治理中所積累的民生矛盾不會轉移和擴散。同時，這也有助于避免將問題和矛盾推給后任：雖然推給后任理論上是可行的，但也就意味著官員的政治前途就此終結了。
　　
　　分工問責，避免過度分散的決策機制
　　
　　在美國政府內部，權責劃分相對清晰、高效也是值得我們吸取的一個方面。美國政府實行大部制，每個部門負責相關的問題領域，目前只有15個部門，這較好地避免了對于同一問題領域多頭管理所容易帶來的推諉、扯皮現象。“人人負責，則無人負責”。對于某些需要實行多頭管理的領域，特別是環節較長、專業性較強、但又密切關聯的領域——例如食品安全監管領域，美國政府的管理體系也是較為分散的，涵蓋了衛生部、農業部、商務部、環境保護局、海關等諸多部門，但是這些部門分工明確，同時針對這一問題領域建立了“總統食品安全管理委員會”進行協調。因此，與大部制相比，美國政府運行更重要的經驗可能在于部門分工明確，同時在合理范圍內事權集中，避免過度分散的決策機制。
　　問責和績效管理是另一個很重要的方面。在美國政治中，國會下屬的問責局或者說總審計局是一個獨立于政府的機構，其職責是調查聯邦政府的財政開支。早在1912年，美國就通過了第一部與績效管理有關的法案。有關績效管理體系的建設一直在進行，并于1993年出臺了《政府績效與結果法》。這部法案將各部門的預算與其績效聯系起來。每個部門都要對本機構的目標、計劃和評估方法進行規劃，并每年上交績效報告，向總統、國會和公眾提供具體信息，說明本部門機構在過去的財政年度內，耗費了多少資源、完成了哪些工作，哪些工作沒有完成并做出解釋，以及未來一段時間里將采取什么樣的措施。
　　
　　外部監督，不作為就可能被告上法庭
　　
　　法院在美國政治中起到了制止部門互相推諉、扯皮的獨特而巨大的作用。對于地方政府和各政府部門來說，不作為就意味著可能被告上法庭。我們知道，在美國，打官司的門檻不高，提起司法訴訟很容易。美國法院挑戰政府行為的案例非常多，例如，1952年美國最高法院就判決杜魯門總統征用楊斯頓鋼鐵廠為朝鮮戰爭效力的行為非法；2010年12月，弗吉尼亞州地方法院法官哈德遜判決稱，奧巴馬的醫改法案規定所有美國公民必須在2014年以前購買健康保險違反了美國憲法。
　　與法院類似，新聞監督在防止美國政府內部的扯皮、推諉等方面發揮了巨大的作用。以批評政府為主要特色的美國新聞媒體，只要發現了政府不作為的證據，肯定是如獲至寶。美國的電視、輿論上充斥的大量負面新聞，構成了制約政府的第四種權力。
　　（作者為北京大學國際關系學院副教授）
　　
　　延伸閱讀
　　歷史上兩位“擊鼓傳花”高手
　　
　　蘇味道：“模棱兩可”的宰相
　　據《舊唐書·蘇味道傳》記載，蘇味道任鳳閣侍郎期間，善于向皇上陳奏。由于熟悉臺閣歷來的典章制度，他上朝言事都不用帶奏折，只憑口頭稟奏，侃侃而談，極盡阿諛，老于世故，游刃有余地周旋在君臣之間。因此，在武則天當政期間，蘇味道曾三度拜相，居相位達九年之久，可謂是政壇的常青樹。
　　而這一切他又是怎樣做到的呢？其實就四個字：模棱兩可！當時蘇味道在京為官，有人找蘇味道來決斷案子時，他總是把手放在桌棱上摸來摸去，遲遲不下結論，即使表態也是含糊不清。模棱，即“摸棱”一詞的演化，棱乃物體上不同方向的兩個平面連接的部分，一根方柱有四棱，故用手摸四棱中的任何一棱，都會同時摸到方柱的兩個面，這也就意味著難以辨出到底摸的是哪一面，因此讓人有了可以這樣也可以那樣的理解。
　　和珅：推諉矛盾的高手
　　每當和珅被皇上斥責的時候，他總能找到不同的理由為自己開脫。乾隆派和珅到甘肅去調查當地捐監的實際情況。和珅到了甘肅之后，收授了數不清的奇珍異寶，自然對當地官員虛假上報視而不見了，就向乾隆寫了一份奏章，把甘肅的官員們大大夸獎了一通。
　　直到甘肅爆發了蘇四十三的起義，乾隆派阿桂領兵前去鎮壓的時候，阿桂才將捐監的實情稟報了乾隆。乾隆追問賄賂之事，和珅裝做非常不安的樣子說道：“奴才確實收下了勤爾謹送與的四顆寶石。奴才想，公主若是佩戴，必是好看。現在回想，奴才當時是有些托大，被甘陜的官員稍一吹捧，就有些飄飄然了，那賬本倉庫必定是他們假做的。肯請皇上治奴才不察之罪。”說完，雙膝跪倒。乾隆一見他這樣，心想既是無心犯過，不能全部怪罪在他頭上。這么大的一樁案件，就被和珅三言兩語推了個干凈。