海南省地方政府融資模式、問題及對策建議

王麗婭 陳岸茵

海南省地方政府融資模式、問題及對策建議

王麗婭 陳岸茵

海南省政府融資平臺是海南省經濟社會發展的支柱，全省各級政府紛紛成立城投公司進行投融資，但目前城投公司在融資管理體制、融資創新、融資規模等方面仍有不少問題。今后應從打造政府融資平臺、規范政府融資執行體系、完善多渠道融資模式等方面進一步提高當地融資能力和水平。

海南??；政府；地方融資模式；地方融資對策

地方政府融資平臺是在我國推動城市化、工業化進程的歷史背景下，財政體制、投融資體制和金融體制等多方面制度變遷的共同產物，是解決地方政府財力不足、籌資受限問題的歷史選擇。作為投融資體制改革的產物，融資平臺是我國投融資領域的重大機制創新，滿足了經濟建設快速發展的資金需求，彌補了地方政府財力不足的缺陷，大大推進了我國的城市化和工業化進程。

2009年年底國際旅游島政策一經出臺，海南省地方政府的城投公司也加大了融資力度和范圍，但伴隨著快速的擴張，海南省地方融資表現出很多突出的問題，比如負債額逐年增高、管理體制不健全，等等。在此背景下，研究海南省地方融資方式存在的問題與改進的對策就顯得尤為迫切，對于分析海南省地方政府融資出現的問題具有現實意義。

一、海南省地方融資的渠道及現狀分析

近年來，由于禁止地方政府直接從市場借貸，各級地方政府包括海南省會?？谑兄梁Ｄ鲜「骺h級以上政府單位紛紛掛牌成立城市建設投資有限公司（以下簡稱“城投公司”），其成為地方政府投資建設基礎設施的主要融資力量。地方政府通過劃撥土地、股權、規費、國債等資產，將一些政府背景的企業進行整合，成立一個資本金和資產等可達到融資標準的城投公司，代表政府進行城市建設相關資金的投融資,建設和管理城建相關項目和資產。其定位于地方政府融資平臺，地方建設的主力軍，地方資產經營者。近年來，政府依靠城投公司解決了許多問題，比如過去很難解決的棚戶區改造難題等等。但城投公司在融資運營過程中也存在很多的突出問題，比如目前融資渠道單一，公司資產負債率高，地方政府融資平臺貸款的風險顯現，等等。

（一）國家開發銀行的政策性貸款

從地方政府角度看，項目融資需要各級政府有相應投入，尤其要發揮組織協調優勢，對貸款項目進行地方政府組織增信，有效整合各方要素，實現經濟發展的良性循環。國家開發銀行充分利用開發性金融的融資優勢，與地方政府達成信用建設的共識，支持地方經濟加快發展。2002年12月，國家開發銀行與海南省政府簽訂了合作協議，2003年對海口、三亞兩市進行了信用評審，簽訂了《開發性金融合作協議》，協議總金額150億元。其中，海口市城市基礎設施新一捆項目已簽訂總借款合同60億元，項目合同10.4億元，發放中長期貸款3.3億元，短期貸款2.3億元；三亞市城市基礎設施新一捆項目已簽訂總借款合同15億元，項目合同7.3億元，發放中長期貸款2.7億元。

表1的數據中，2007年至2009年9月，國家開發銀行在海南省累計發放各類貸款1023.2億元。截至2009年9月末國家開發銀行海南分行的貸款余額已達 894.1億元，比 2007年末余額增長了154.23%，且占全省金融機構貸款余額的42.85%。國家開發銀行將政府的組織增信優勢和自身的融資融智優勢結合起來，創新合作模式，解決了地方政府推動經濟社會發展的資金問題，為保持海南省經濟平穩增長、調整產業結構作出了重要貢獻。

（二）發行債券融資

以國有及國有控股企業為發行主體，圍繞大項目建設申請發行企業債券已經成為各地融資的重要途徑。海南從1988年建省初期至目前都有國有大型企業通過發行債券進行融資。

20世紀90年代海南建省初期許多大型國有企業面臨股份制改革，海南省政府通過多種方式對本土的大型國有企業重組改制，完成了轉變，其形式多樣，表2的數據明顯反應了當時海南省政府利用國有控股的優勢以發行企業債券的形式向公眾融資，行業范圍從制造業到服務業，大大促進了經濟的發展。其中典型的是1993年，在海南省東線高速建設工程指揮部辦公室的基礎上，以定向募集方式設立了海南高速公路股份有限公司，經中國證券監督管理委員會批準，1997年12月1日在深圳證券交易所發行了7700萬股A股，并于1998年1月23日公司股掛牌上市。另外一家海峽航運股份有限公司則是由海南省國資委將?？诟奂瘓F持有的發行人全部75.01%股權無償劃轉至港航控股，由此港航控股成為發行人控股股東，確立了股份制企業。此外在國內享有較高知名度的海南航空公司、海南椰島集團也在2000年先后上市。

經過了10多年的發展歷程，截至2009年銷售額在500萬元以上的國企就有74家，并且據2009年海南省國有資產監督管理工作會議上的目標，海南省力爭在2011年使全省國有企業資產總額達到3000億元，凈資產突破1000億元，具有發行企業債的較為雄厚的資產基礎。企業債券這種融資方式的貸款通常大量采用政府性公司擔保，或地方政府出具還款承諾書。政府性擔保公司與借款公司的資金關聯度非常高，當貸款公司還款困難時，擔保公司往往無力承擔擔保責任，而地方政府的還款承諾沒有法律效力。另外，商業銀行的貸款期限一般較短，滿足不了基礎設施建設周期長、微利經營、現金回流慢等特點，從而限制了商業貸款的投入。

（三）資產證券化

資產證券化是指以目標項目所擁有的資產為基礎，以該項目資產的未來收益為保證，通過資本市場發行高檔債券等進入產品來籌集資金的一種項目證券融資模式。比如在1992年海南省就開始了信貸資產證券化的探索。海南三亞開發建設總公司曾經通過發行地產投資券的形式融資開發了三亞的丹州小區，在三亞、海口兩地向持有三亞市身份證的居民以及海南省的法人團體發行三亞地產投資券，所籌資金用于小區的開發建設，發行金額為2億元。在該小區開發完成后，該地產的銷售收入及全部存款利息在扣除了各種費用和稅金后，剩余部分即為投資者的投資收益。這次地產投資債券的發行模式具有典型資產證券化的一些特征。例如破產隔離技術，該債券本息的償付是以該地產的未來銷售收入為基礎的，是資產證券化的重要模式之一。這次融資過程已經具備了資產證券化的某些基本特征。

從證券化發展外部的推動因素看，資產證券化是隨著金融體系的發展和演化而產生的金融工具，海南省的市場正處于迅速發展、完善階段，無論是法律制度還是行業規范都存在許多空白或漏洞，制度缺位既對資產證券化的發展構成制約，也為其探索提供了機遇。

（四）BOT項目融資

BOT項目融資是指政府將一個基礎設施項目的特許權授予承包商，由承包商在特許權期內負責項目設計、投資、建設、運營，并回收成本、償還債務、賺取利潤，特許權期結束后將項目所有權移交政府。它是代表國際項目融資發展趨勢的一種新型的融資模式。

如海南省政府以股份制公司形式向國內外籌資，進行東線高速公路、三亞鳳凰國際機場的建設，采用的就是BOT融資方式。BOT融資模式在海南省政府的實施方面從大處著眼，對基礎設施投融資行為的規定較為原則，其優越性在于各地政府和各項目的投資者有相對較靈活的余地；由于立法層次高，地方法院可以直接作為處理爭議和糾紛的依據。但其不足之處是由于不夠具體，對實際操作過程的把握會較困難，容易造成爭議。

二、海南省地方融資存在的問題

（一）地方融資平臺面臨融資難

目前海南省有地方政府融資平臺近30家，各級政府依托城投公司進行融資，快速增長的城投公司貸款開始成為各家商業銀行關注的業務領域。目前城投公司融資渠道較為單一，主要依靠國家開發銀行貸款，近年來城市建設投融資逐漸成為國有商業銀行跟進的領域，城投公司開始與商業銀行合作。中國銀行、工商銀行及農業發展銀行跟進的速度非常快。但從2010年1月18日起，央行上調存款類金融機構人民幣存款準備金率0.5個百分點，預計央行將在2010年逐步緊縮貨幣流動性，也就是說，由于貨幣政策的不斷緊縮和信貸投放結構的不斷調整，商業銀行勢必將對地方融資平臺的貸款需求采取謹慎的態度。

（二）融債償還問題

由表3可以看出，海南省財政負債率在逐漸增加，從2003年至今每年都存在財政赤字，地方融資平臺項目多由地方政府提供隱性擔保，負債率從2004年開始已經超過 10%，GDP由 2004年的769.36億元增長至2008年的1550.26億元，增幅達到101.5%，同時財政負債率由10.5%增長至14.2%。盡管四年來GDP在翻倍往上增加，但仍然不能填補財政赤字的空缺，2008年財政赤字比2007年財政赤字增加了331.42億元,負債率增長勢頭有增無減。另外據中國人民銀行?？谥行闹薪趯Ｄ鲜〉牡胤饺谫Y平臺情況的調查，目前海南省有地方政府融資平臺近30家，資產負債率為65.61%。調查的28家樣本融資平臺總利潤僅0.73億元,利潤幾乎全部為財政補貼。由此可見政府的償債能力下降，目前國家開發銀行已給予海南省轄內多個政府融資平臺較高的授信額度，但與海南省全省的財政收入極端不匹配。同時，由于地方政府用于融資擔保的財政收入、土地質押、股權、應收賬款都是高度的順周期項目,貸款期限都比較長，一般都在三年以上、十年以內，因此短期還不會出問題，但過了三五年、進入集中還款周期后，問題就會集中顯露出來。這直接導致銀行不良貸款隱性化和長期化趨勢，這也是銀行最難把握的問題。

此外，隨著“國際旅游島”的號角吹響，伴隨而來的是地方政府融資規模非理性擴張，加大了金融體系波動性風險。地方政府通過城投等融資平臺不斷擴大融資規模，勢必致使未來投資增長過度依賴信貸的持續投入，新貸款作為舊貸款的還款來源，如果銀行資產大量積壓在這類項目上，流動性必然減弱，風險也會加大。一旦通脹預期加大，信貸政策被迫緊縮，地方政府貸款將難以滾動，發生流動性危機的概率將大大增加。政府融資平臺所面臨的關鍵問題是貸款如何運轉起來，因為如果平臺貸款不能保持一定的增量，那些本身沒有現金流的公益性項目將難以消化付息壓力，而目前平臺貸款只能維持存量水平已是一個不爭的事實。

（三）融資資金投放問題

地方政府融資平臺的貸款分散于商貿流通、房地產(如土地儲備)、公共基礎設施等行業。海南省各級政府通過城投公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，城投公司舉債融資規模增長過快，運作不夠規范。通常城投公司對項目投入前回報預估不合理，還款責任人不到位，此外許多項目還貸難以在規定期限內按時還款。城投公司舉債融資主要用于地方安排的保障性安居工程、農村民生工程、基礎設施、社會事業、生態環保、自主創新等方面的公益性項目建設，往往公益性項目投資回報期限較長，單純依靠政府財政收入難以彌補貸款的空缺。

從銀行角度來看，對于有自營收入的項目，比如擁有水費、公路收費權、公園門票收入等，具有一定的自償能力；對于沒有自營收入的，如承建一些公益項目的平臺企業，項目本身需要政府回購，沒有自償能力。這實際上是對政府財力的評估，而非抵質押物或擔保本身。但在無法全面掌握地方政府融資總量、負債規模、可持續財稅收入等情況的背景下，銀行自然無法準確評估地方政府的真實財力。

（四）融資管理監督不完善

海南省城投公司在發展過程中也暴露出許多問題，城投公司與相關主管部門職能交叉，阻滯了城投公司建立多元化運作的進程。由于過去政府或主管部門既是投資者，又是經營者，實際上這部分國有資產沒有明確的業主，往往造成建設時熱火朝天，建成后管理薄弱、無人管理，需要大量的城建維護補貼。

城投公司的債務分類不規范，債權債務關系不明晰，容易出現“半拉子”工程，造成損失浪費。并且城投公司融資渠道單一，缺乏償債機制，負債率逐年增高。一方面由于一些城建項目收益不高，引起銀行慎貸程度越來越高；另一方面城投公司資產負債率越來越高，債務償還難以保障。

三、建立健全海南省地方政府融資體系的對策建議

（一）轉變政府融資傳統觀念，提高服務質量，增強政府公信力

海南省目前處于城市化的過程之中，資金需求量巨大。滿足城市化的資金不可能也不應該完全通過財政手段來籌集，客觀上有相當部分需要由地方政府出面、以金融手段進行籌集。于是，政府融資傳統觀念就要擯棄，要熟悉金融市場的特征，掌握金融技術的運作，利用金融體系運籌資金，盡量多地開放適應地方政府職能要求的融資渠道。同時，要盡量減少地方融資中不規范的部分，實現融資風險的顯性化，減少融資的負外部性影響。

建立公開透明的地方政府融資信息體系是十分重要的。舉債信息的公開有利于監督，有利于人們對地方政府負債狀況的合理評價。當前所要做的是整理繁雜的地方債務信息，了解地方債務存量狀況。例如通過統計國有企業，特別是國有獨資公司，了解地方政府實際的債務規模和地方政府擔保借款規模。在債務發行的增量上，更要強調地方政府預算的作用，進行有效的監督。應在中央統一的制度框架內，通過預算確定地方債務發行規模。

（二）建立健全地方政府的融資體系

地方政府的建設融資是一項長期任務，應該結合財政金融體制不斷改進、規范、提升。

1.堵疏結合，把握好度。在地方政府作為投資主體同時建設任務繁重、籌資渠道有限的情況下，地方政府融資平臺在今后一定時期內還將存在，并發揮重要的作用。因此，當前融資平臺運行中的問題是發展中的問題，應在發展中通過深化改革來規范。如方法不得當或操之過急，容易推波助瀾，導致政府投資項目和融資平臺資金鏈斷裂，出現“半拉子”工程，促使矛盾集中爆發并急劇惡化。只要金融機構按照監管部門要求采取措施進行規范和清理，融資平臺目前存在的問題就可以得到解決。

2.允許地方政府發債，擴大資金來源。如果地方政府只依靠土地和預算外資金發展是難以為繼的，對融資平臺的依賴性就會很大。如果地方政府能夠發債，有正常的融資渠道擴大資金來源，融資平臺問題就可以逐步淡化。2009年以地方政府名義開始發債，這是有益的嘗試。但此次發債是通過中央政府代發，是以中央財政信用為支撐的。從理論上講，地方債應以自己獨立的信用承擔風險，地方債應是信用產品，實行市場化發行，定價必然差別化，比如經濟發達地方的利率可以低一些，這樣將對債券資本市場發展起到積極的作用。

3.逐步建立多元化、市場化籌資機制，提高直接融資比重。在信貸等債務融資已很充足、資本性融資渠道缺失的情況下，重點發展資本融資。鼓勵民營資本進入公共事業領域，培育投資主體多元化，完善市場化機制。發展多層次的資本市場，尤其是債券資本市場，從而既可以擴大項目的資金來源，又可以為投資人提供多樣化的產品。積極推進利率市場化，根據項目風險制定差別利率，有效覆蓋項目風險。

4.因勢利導，規范融資平臺運作。推動融資平臺做實做強，引導政府和銀行合作開展融資平臺規范工作，通過盤活存量、增資注資、資產優化、改進法人治理結構等方式，使得融資平臺向運作市場化、經營企業化、股權多元化、負債合理化方向等發展，提高其經營水平和整體實力。

（三）規范政府融資執行體系

1.規范地方政府舉債和擔保等負債行為。應通過立法或行政規定來對地方政府的舉債和擔保等行為進行規范和約束，推動地方政府通過投融資平臺形成的隱性負債向及時公開披露的合規、顯性負債轉變。將地方政府債務納入預算管理，限定債務資金的使用范圍，并設立相應的準備金。嚴格控制新平臺公司的設立，鼓勵地方政府通過合理和多樣化的渠道負債。通過建立負債率、償債率等定量指標進行債務規模管理，并嘗試設立債務風險預警機制，將地方政府負債控制在合理的區間內，降低地方政府的財政風險。

2.規范地方政府土地批租融資。無論是城市設施還是房地產都有價格風險，避免銀行貸款推動“泡沫”并事后變為不良資產。一些人批評銀行對房地產貸款增長過快，特別是開發商貸款承擔了過大的風險。但應看到這些貸款大多都以土地作抵押品，銀行對開發項目放貸的風險并不大，用銀行的術語說是作好質押的，而背后隱藏的風險還是要歸結為土地管理模式。如果土地價格存在“泡沫”，銀行就會面臨抵押品價值不足的風險。正是由于存在此類風險，政府應對土地批租承建的項目調查透明化、制度化、規范化，土地作為一種稀缺資源，政府應結合市場需求，將其資源利用效率達到最優。

3.明確地方政府的投資范圍，把握地方政府的資本投資方向。地方政府的資本投資范圍應該明確在市場失效范圍之內。地方政府重在提供地方性公共產品以及在中央政府的補助之下提供具有正外部性的地方性公共產品。政府不能介入競爭性領域的投資。從世界各國的經濟發展史來看，經濟發展的起步階段，政府資本投資重點應放在基礎設施建設上。即使是基礎設施領域的投資，地方政府也要盡可能借助市場力量，以較少的資金帶動更多的項目。

（四）城投公司完善多渠道融資模式

多渠道融資，建立穩定的償債機制，根據項目的屬性采取不同的籌資形式，經營性項目具有經營利潤，可以通過市場進行資源配置，其融資、建設、管理及運營可由投資方自行決策，所享受的權益也應歸投資方所有；非經營性項目主要產生社會效益和環境效益，從理論上講，應主要依靠政府性投入解決其建設資金，但現有財力往往無法滿足投資需求，城投公司可通過資本市場、收費收入、資產變現等渠道籌措，也可適當舉債，但舉債額度與保障資金必須保持合適的比例。

對于經營性城建項目，在加大收費與價格市場化改革的基礎上，其建設和運營資金應通過市場化運作來解決。對于政府投資形成的非經營性城建設施，可以由授權管理的城投公司實行養護定額和質量公開招標，以提高養護的投資效益。養護經費由財政按招標后確定的標準從城建發展專項基金中足額劃撥給城投公司，并從招標節余的養護資金中提取一定比例作為委托管理單位工作經費。

（五）項目融資的相關建議

1.政府應努力營造良好的BOT運行環境。具體來說，主要包括以下幾點：一是建立和完善BOT法規。盡管海南省實施BOT的政策法規、市場環境、人才條件還不夠完善，還不具備全面成熟地利用BOT方式建設公路項目的條件，但實踐中已經做了一些有益的嘗試，積累了寶貴的經驗，政策法規等配套環境也在不斷完善。二是政府支持與擔保。對于建設投資大、期限長，投資者風險相對較大的項目，政府應提供支持和必要的擔保，以此來承擔一定的風險。三是管理的配套規范。建議政府成立專門負責BOT項目的融資方式的機構，以防出現審批環節多、效率低下等情況。

2.適當運用TOD融資模式。TOD融資模式，是西方國家常用的一種以公共交通為導向進行城市規劃和城市經營的模式。TOD融資模式具有以下優點：以公交車站為中心的布局形態有利于大盤社區的交通組織；社區中心有利于吸引商業和各種服務性配套設施集中布置，可以解決大盤社區中生活商業配套的不足；同時將多種商業、服務性功能機構與交通站點集中布置，還有利于提高居民公交出行效率。目前，香港政府利用TOD融資模式在我國是比較成功的例子，目前海南國際旅游島如火如荼開展，大面積的城市規劃與建設正在開展，適當運用TOD融資模式，TOD的布局可以提供不同類型、密度、造價混合的住宅，從而有利于解決廣泛存在的置業成本和生活成本之間的矛盾。

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F832

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1004-700X（2011）01-0037-06

（王麗婭系海南大學經濟與管理學院教授，陳岸茵系海南大學經濟與管理學院研究生）