濟南市西客站片區污水廠建設運營管理前期研究

徐薇 韓強

摘 要：對西客站污水處理廠的選址、用地規模、建設模式以及投資等進行前期研究，指導污水處理廠的后期建設運營管理。

關鍵詞：BOT；DBO；BT；建設；運營；管理

引言

濟南市西客站片區位于濟南市主城區的西部，規劃建設用地約26.1平方公里，規劃居住人口規模為30萬人，距市中心10km。濟南西客站（京滬高速鐵路全線5個高速始發終到站之一）就位于該片區。濟南西客站片區開發項目啟動建設，是濟南城市建設史上一次難得的機遇，對于實現濟南“東拓、西進、南控、北跨、中疏”的城市空間戰略，形成“一體兩翼”的城市發展格局，具有十分重要的意義。

西客站片區要打造成富有商貿活力和財富創造力的新城區，必須建設完善的排水系統，這對保護生態環境，改善城市的環境質量，防止地下水的污染，保護人民健康與安全，實現經濟可持續發展戰略，吸引更多的公司投資西客站片區有著積極的意義。片區開發前沒有污水處理廠，污水均排入了河道。濟南市水質凈化四廠是該片區內規劃的唯一一座污水處理廠。為保障西客站有一個良好的環境，并配合南水北調東線工程的開展及小清河流域的水質改善，污水處理廠的建設勢在必行。

1. 相關前期規劃研究結論

根據《濟南市西客站片區雨水、污水、回用水專項規劃》，西客站片區規劃排水體制為雨污分流。污水處理廠服務范圍為西客站片區26平方公里，污水處理規模為6萬噸/日，污水處理廠處理后的水質應達到國家現行標準《城鎮污水處理廠污染物排放標準》（GB18918-2002）中的一級A排放標準。

2. 濟南市水質凈化四廠建設運營管理前期研究

2.1. 濟南市水質凈化四廠的選址及用地

污水處理廠選址原則[1]：

1．從城市總體布局與發展趨勢出發，結合環境保護，合理確定污水處理廠的位置。

2．近期建設與遠期建設相結合，做到統一規劃，留有余地，分期實施。

3．便于污水再生回用，提高水的重復利用率。

4．位于供水水源下游、規劃區域的下游、夏季主導風向的下方，且靠近受納水體，并考慮防洪問題。

5．充分考慮工程地質、交通運輸及水電供應等條件，盡可能節省投資，方便施工。

根據《濟南市西客站片區控制性規劃研究》，考慮以上原則，污水廠擬選址于小清河與臘山河交匯處的西南部。選擇此處優點：（1）地形低，處于排水主干管最下游；（2）靠近臘山河下游，污水廠排水出路方便；（3）位于夏季主導風向的下方。

圖1濟南市水質凈化四廠廠址示意圖

根據《城市污水處理工程項目建設標準》，濟南市水質凈化四廠建設規模為6萬m3/d，屬于IV類污水廠。該廠出水水質要求達到GB18918-2002中的一級標準A標準，因此處理工藝為二級處理+深度處理。根據標準中IV類污水廠建設用地指標，二級污水廠最高為0.85m2/（m3.d），深度處理最高為0.35m2/（m3.d），二級污水廠用地+深度處理用地最高為1.20 m2/（m3.d）。因此6萬噸/日規模的污水廠最高用地為7.2公頃。控制濟南市水質凈化四廠建設用地為7.2公頃。

2.2. 濟南市水質凈化四廠建設模式的選擇

污水處理廠的建設模式主要包括BOT模式、DBO、BT等模式。

2.2.1 BOT模式：

即建造(Build)－運營(Operate)－移交(Transfer)模式,是指政府與投資者簽訂合同,由投資者組成的項目公司籌資和建設污水處理廠,在協議期內擁有運營和維護該設施,通過收取服務費回收資金并取得合理的利潤,協議期滿,投資者將運營良好的污水處理廠無償移交給政府。

2.2.1.1. BOT模式的優點

BOT方式組建污水處理廠可以解決目前我國污水處理廠所面臨的兩個最重要的難題:一是建設資金問題,另一個是運行管理問題。由于BOT方式是專營公司出資建設污水處理廠,這樣從根本上解決了建設資金的問題。專營公司從切身的利益出發,必須使所建的污水處理廠處于良好的運行狀況,否則其經濟問題將面臨危機,因此,建成的污水處理廠亦不存在運行管理的問題。

2.2.1.2. 模式的風險性分析及防范與應對

城市污水處理是公益事業，原則上是屬于由政府承擔并組織實施的項目。污水處理市場化過程中，政府的風險從整體上說是項目能否按計劃如期、保質保量地實施，起到凈化污水，保護當地環境的作用。圍繞這一目標，政府的風險主要可分為政策、商業和自然災害等三大類。政府可以通過以下方式來防范與應對風險：如選擇有實力、有資質的投資商公開招標；投標期由投資商提供投標保函；建設階段由政府進行全過程監督；運營期由投資商提供運營保證金以及特許經營權的約定及處置等等。

投資運營商的風險從整體上說是投資能否按計劃如期收回，具體可分為政策法律、商業和技術等三大類風險。投資運營商可以通過以下方式來防范與應對風險：如呼吁國家頒布相關法律法規，要求政府明確主管部門，負責組織協調、服務；要求政府在預算中明確污水處理費的收取標準與收集方法，并設立專用資金賬戶；要求政府盡可能完善配套設施；爭取項目用電采用工業用電谷期電價標準；爭取稅收優惠；確定合適的投資收益率；同商業銀行建立戰略合作伙伴關系；選擇合適成熟的污水處理工藝，優化設計；同政府簽署詳細的法律文件，明確雙方的權利、義務與法律責任；精心組織建設施工和運營管理，盡力降低建設和運行成本等等[2]。

2.2.2 DBO模式：

即設計（design）-建設（Build）-運營(Operate)模式，這種模式適合于政府投資的新建污水處理廠，政府確定建設規劃和投資來源之后，通過競爭機制選擇一個統一的設計者、建設者和試運行者。承包商設計并建設污水處理廠，并且運營該污水廠，滿足在工程使用期間政府相關部門的運作要求。承包商負責設施的維修保養，以及更換在合同期內已經超過其使用期的資產。該合同期滿后，資產所有權移交回給政府。

2.2.2.1. DBO模式的優點

DBO決定了承包商（責任主體）要承擔從設計到建造和運營的全過程，原來的三個角色變成了一個角色，減少了摩擦和爭議。同時因為責任主體承擔運營，它更有動力優化設計和施工，在整個工程周期過程中就有很多機會來應用創新創造高效益。

面對中國目前污水領域大量的國債投資，DBO模式無疑是最佳選擇。對于專業企業來說，改變了沒錢就沒項目的局面，減少投資環節，充分發揮自己在建設、運營方面的優勢。

DBO模式的最大特點是可以優化項目的全壽命周期成本。從時間角度看，DBO合同可以減少不必要的延誤，使施工的周期更為合理；從質量角度看，DBO合同可以保證項目質量長期的可靠性；從財務角度看，DBO合同下僅需要承擔簡單的責任而同時擁有長期的承諾保障。

2.2.2.2. DBO模式需要注意的問題

DBO模式采取風險分擔的原則，在合同結構的設計上，會明確“DBO的責任方不應該承擔商務風險，DBO的最大特點是最大程度的解決效率問題”，所以建設費用、運營管理的固定費用，都應該在建設完成之后由業主付給建設方。

DBO模式責任范圍的界定需要非常清晰。招標的過程需要很仔細地去規劃，一般得有專業的咨詢公司來介入，法律的框架要比較明確。關于DBO在中國并沒有相關的法律法規，所以合同非常重要，在合同里頭必須詳盡的規定責任和義務。

2.2.3 BT模式

即建設（Build）-轉讓(Transfer)模式,是指城市污水處理廠由地方政府立項，建設資金全部由投資人墊款建設，建成后即交由政府相關部門運營，投資人不占股份，不參與運營收益。建設資金由地方政府在5—6年內分期償還。 BT建設模式類似于當前政府試行的工程代建模式。

2.2.3.1. BT模式的優點

1） 解決了政府在項目建設中的資金壓力，政府無需投入資金即建成了城市污水處理廠。

2） 項目前期工作，操作更加規范、成熟，風險降低、融資成本大大減少。政府運做污水廠BT項目與其他國有產權工程的前期工作基本相同，只不過是付款方式不同，政府操作起來得心應手。

3） 污水廠建成后，即交由政府運營，納入市政整體水循環體系，規劃、運營、管理、維護主體（當地政府）統一，收費合理，管理規范，將更好的保證污水廠正常的運行。

2.2.3.2. BT模式的缺點

由于投資者只是出資代建，利潤很少，很少有投資商投資。因此，實際運作過程中，幾乎沒有污水廠最終采取BT方式建設。

2.2.4 BOT模式與DBO模式的不同：

1）BOT架構下承包商要承擔項目融資，而在DBO架構下，融資是由政府負責；

2）BOT架構下承包商在運營期結束后將項目所有權轉讓給公共部門，而DBO合同下，項目所有權始終歸公共部門所有；

3）在BOT下，承包商要收回成本，既可以通過直接用戶收費，也可以通過用戶收費和政府部門付款相結合的方式。而DBO下，承包商收回成本的唯一途徑就是政府部門的付款，當然以其提供必須符合政府部門預先設定的產量及規范為前提。

4）從合同制定的角度上來說，由于不必考慮到融資、資本性支出的補償等方面的復雜問題，DBO合同相對更為容易。DBO合同下，設計和施工成本在竣工時由政府全額支付(或者有些情況下在竣工后分期支付)，而BOT需要在設施的使用年限，例如20到30年的期間內分攤到運營費用中來支付。

5）在運營期，DBO模式中政府部門只需要對承包商的運營服務付費，而在BOT項目中還需要考慮對承包商資本性支出的補償。

2.2.5 濟南市水質凈化四廠的建設模式的選擇

近幾年新建市政污水處理設施主要的模式是BOT，就省內而言，濟南水質凈化三廠采用的是BOT模式，另外，諸城污水處理廠、青島經濟技術開發區鐮灣河污水處理廠、單縣污水處理廠、曹縣污水處理廠、羅莊污水處理廠、泰安開發區污水處理廠等等，許多新建的污水處理廠都采用了BOT模式。

污水廠建設模式的選擇，選擇BOT模式，還是DBO模式，主要在于投資主體是政府還是其它的投資商。如果政府能夠投資（資金籌措有銀行貸款和財政撥款兩種方式），建議采用DBO模式，可以實現產權主體與運營主體的分離、投資與建設環節的分離，同時也有利于污染責任與治污責任的轉移和分離，從而提高了建設和運營的效率。如果政府無法投資，建議選擇BOT模式。

由于政府資金緊缺，無法投資，另外BOT模式運作有一定的經驗，因此選擇BOT模式。

2.3. 投資估算

污水廠投資按照水量初步估算。污水廠投資估算的參數選取依據《城市污水處理工程項目建設標準》中城市污水處理工程項目投資估算指標：6萬m3/d新建污水廠投資按1600元/立方米/日。因此，該污水處理廠投資估算約9600萬元（不含征地拆遷費）。近期建設規模3萬m3/d，預處理部分土建按照規模6萬m3/d，近期投資約6000萬元。

3. 濟南市水質凈化四廠建設運營管理前期專項研究主要結論

1）污水廠選址于小清河與臘山河交匯處的西南部。東起臘山河西路，西至大金路，南起清河南路，北至濱河南路。污水廠占地約7.2公頃。

2）污水廠的建設采用BOT 模式。

3）濟南市水質凈化四廠投資估算約9600萬元（不含征地拆遷費）。近期建設規模3萬m3/d，預處理部分土建按照規模6萬m3/d，近期投資約6000萬元。

參考文獻：

[1] 張自杰. 排水工程（下冊）[M].北京：中國建筑工業出版社，1999。

[2] 蹇興超，韋怡.污水處理市場化進程中的風險及應對策略.環境保護，2003.2：56-58.

注：文章內所有公式及圖表請以PDF形式查看。