中美關系緩和下的美國南中國海政策

郭淵

中美關系緩和下的美國南中國海政策

郭淵

20世紀70年代以來，美國逐漸形成了對南中國海主權爭端的立場、政策的起點和基礎，這與其東南亞戰略緊密地交織在一起。美國這一立場僅僅是策略反應，并不意味著它愿意看到南海諸島主權真正屬于中國，它并沒有完全放棄對中國的遏制和防范政策。因此，美國是影響南中國海爭端最大的外部因素。

美國；南中國海；東南亞

冷戰期間，南中國海地區成為兩大陣營、美蘇爭霸的主要場所之一，美國逐漸形成了對南中國海主權爭端的立場、政策的起點和基礎，這與其東南亞戰略緊密地交織在一起。美國對南中國海主權歸屬采取“中立”態度，即公開場合不表態，即只要符合其東亞戰略，南中國海主權暫時屬于誰家都不重要。因此，美國是影響南中國海爭端最大的外部因素，美國的這種“中立”態度延續至今，其肇端可以追溯到20世紀70年代。回顧這段歷史無疑對我們解讀美國當下的南海政策是有幫助的。

一、美國在環南中國海周邊地區的有限戰略收縮

在蘇攻美守、中蘇反目地緣形勢下，以蘇聯為對手的戰略使美國在東南亞遏制中國的意義已經不大。于是，美國改變長期以來在南中國海遏制中國的戰略，實行有限的戰略收縮。1969年7月25日，尼克松在關島提出“尼克松主義”，其主旨是：“我們將繼續承擔我們業已承擔的條約義務，除非出于我們切身利益的需要，我們將不再承擔任何新的義務”；“我們以往的政策是向別的國家提供武器、人員和物資以幫助它們反抗侵略，保衛自己?！菑默F在起，我們只準備向那些愿意承擔責任以自己的人力來自衛的國家提供物資和軍事經濟援助”［1］。“尼克松主義”指導下的越戰政策有著自身難以解決的矛盾。正如時殷弘所說：“尼克松主義的基本傾向是收縮美國的海外態勢，特別是擺脫在亞洲大陸難以自拔的困境，把有限力量集中于維持美、蘇戰略均勢和歐洲大西洋防務。但他又力圖維持在東南亞的‘條約義務’，不肯放棄把美國拖入越南沼澤的從仆體系，以致美國繼續入侵越南四年之久，其所消耗的人力和金錢，幾乎不亞于約翰遜時期?！保?］這場戰爭從根本上改變了東南亞乃至整個亞太地區的冷戰態勢，也極大地影響了美國在環南中國海的戰略部署。

自20世紀70年代中期，美國開始大規模從菲、泰、日等國撤軍，使亞太地區美軍在1976年9月降至18.8萬人，僅占海外駐軍總數的34.5%。與此同時，歐洲駐軍卻增加到31萬人。即使對其苦心經營的駐菲軍事基地的價值，美國亦進行了重新評估，并數次表示要考慮放棄這些基地［3］。1976年美國關閉了在泰國的軍事基地。1977年3月20日，美國總統代表團在訪問老撾時表示，美國沒有旨在恢復美國在泰國的軍事基地的任何計劃。1977年6月30日，東南亞條約組織理事會在馬尼拉宣布該組織解散。美國在東南亞地區實行戰略收縮，并不等于說美國退出東南亞地區，對其盟友依然采取支持和拉攏態度。1974年12月3日，美海軍部長威廉·米登多夫說，美國必須重建它的年老的海軍，否則在日益發展的蘇聯艦隊面前，將面臨“單方面的海軍裁軍”［4］。1979年9月2日，美副總統蒙代爾警告說：“誰都不要弄錯，美國仍然是一個太平洋國家?！薄白杂沙鋈胩窖蠛Ｉ贤ǖ缹γ绹陌踩巧镭P的，因此我們正在保護這條通道。”［5］

這一時期，與全球各地區的戰略態勢一樣，美國亦把南中國海地區當成了與蘇聯爭霸的舞臺，特別是在20世紀70年代末越南與蘇聯簽署同盟條約并將金蘭灣提供給蘇聯作為軍事基地之后，美、菲達成了80年代美國繼續使用菲律賓克拉克空軍基地和蘇比克海軍基地的協議，美國亦多次表示對泰國領土完整和安全的關心，保證將根據馬尼拉條約“繼續履行對泰國承擔的義務”，美蘇海軍由此形成隔南中國海對峙的局面［6］。1979年2月22日，美負責東亞和太平洋事務的助理國務卿霍爾布魯克說，美將“相當關注”蘇聯在金蘭灣建立海軍基地一事，如果蘇聯人利用最近中越邊境的形勢作為在金蘭建立一個海軍基地的手段，它“對東南亞戰略均勢產生的影響將是很不幸的”。他在談到美菲簽訂的基地協議時說，這是“一項重要的協議”，是一項保證“美國的軍事力量繼續駐守在亞洲太平洋地區”的措施［7］。11月1日，霍爾布魯克說，美對泰承擔了條約義務，如果越南進攻泰國，美國將作出“適合情況”的反應。他說：“如果越南跨過邊界進入泰國，這將是一件極其嚴重的事件。這將使形勢發生重大的變化，我認為美國將不得不作出適合于這種情況的反應?！保?］

二、美國在南中國海爭端中的“中立”態度

中美和解之后，美國在南海諸島主權爭端中采取了“中立”態度。由于在全力抑制蘇聯擴張這一總體戰略上有求于中國，美國在這一時期的主要政策訴求是維持中美蘇戰略大三角的穩定，盡力維持亞太格局變動中利益少受損失，因此盡可能避免在一些敏感問題上過多地刺激中國，對于南中國海的主權歸屬問題也相應采取了較為“內斂”的對策，即在公開場合下基本持“中立”立場，既不激烈反對南海諸島主權屬于中國，也不明確支持其他任何爭端一方的要求。1974年1月16日，當中國和西貢在西沙爭端急劇升級的時候，美國發言人約翰·金說，美國對于中國和南越之間的西沙群島爭端采取“嚴格的不干涉政策”，他還說：“我們自己沒有什么要求，我們也沒有卷入爭端。這是一件要由提出要求的人們來自行解決的問題?！保?］

當中國政府采取武力收復西沙島礁時，盡管當時美國在南越和南海地區駐有很強的軍事力量，南越軍隊在撤退途中，亦曾要求美軍第七艦隊進行干預，但被美軍拒絕。1月19日、20日，南越外長王文北與美國大使格雷厄姆·馬丁進行會晤，提出第七艦隊提供營救船只去搜尋南越的一艘巡邏護衛艦的要求，美國當局予以拒絕。南越官方人士1月21日說，一些美國飛機應南越政府的要求到西沙群島上空進行了偵察飛行，然而同日美國防部否認此事。五角大樓發言人、負責公共事務的助理國防部長弗里德海姆，還斷然否認南越人曾請求在西太平洋巡邏的美國第七艦隊給予幫助。弗里德海姆說：“我們要我們的艦艇注意不要到那個地區去?！保?0］美國《前衛》周刊發表文章指出：“西沙、南沙、中沙和東沙自古以來就是中國領土的一部分”，“標準的參考書和地圖集——包括美國在內——都把這兩個群島劃歸中國?！保?1］其后南越出兵侵占南沙島礁時，美國國務院發言人也表示希望主權爭端有牽連的國家和平解決它們的爭端。

在南海爭端不斷加劇的情況下，美國政府警告美國石油資本不要參與有爭議的南沙群島地區的石油勘探。正如《日本時報》在1971年3月報道的，美國政府當時急于要改善同中國的關系，于是勸告美國各石油公司暫時推遲它們在這個地區的勘探計劃。這為隨后美國對待中國的政策朝著較為熱乎的方向轉變掃清了道路，并且使美國各石油公司以及日本自己關于吞并這個地區的資源的戰略暫時落空［12］。實際上，20世紀70年代初美國就開始與當時的南越在南海合作勘探石油，積累了大量資料，為后來90年代美國公司重返南中國海油氣市場奠定了基礎。越南統一后與蘇聯在南中國海合作開采石油的地方，幾乎就是原美國公司勘探的地方。德國學者威廉·恩道爾在《石油戰爭》一書中分析說，“回溯美孚石油公司的歷史，你就會看到，在20世紀70年代‘越戰’期間，他們就在南中國海鉆探，并告訴越南人這里什么都沒有。但在美國軍隊離開越南以后，蘇聯的地理學家和地球化學家就和越南建立合資企業，就發現了包括九龍盆地白虎油田在內的兩塊油田。于是美國人又想回到這里?！保?3］

需要指出的是，盡管這一時期美國在南中國海問題上的態度表現得相對“友善”，但這種“友善”僅僅是面臨蘇聯全面擴張的特殊情境下的一種策略反映，并不意味著美國愿意看到南中國海主權完全歸屬中國。實際上，有關南中國海主權問題的紛爭之所以自20世紀70年代開始頻發迭起，很大程度上是與美國方面對于菲律賓及南越當局侵犯南中國海島嶼的行動予以私下鼓勵和暗中支持分不開的。因為若無美國政府撐腰和慫恿，其相對弱小的盟友是絕對不敢恣意妄為的。在1979年重新簽訂《美菲共同防御條約》時，美國雖然沒有支持菲律賓關于南沙的領土要求，但又承諾菲律賓的軍隊、船只和飛機在執行任務受到攻擊時，即便不在本島范圍之內，菲律賓也可以要求啟動該條約，這為美國以后在中菲南沙爭端中站在菲律賓的一邊埋下了伏筆。從1970年到1980年間，菲律賓先后占領南沙群島的8個島礁。南越當局也加入對南沙群島的軍事行動，1973年到1974年間，搶占南沙群島6個島嶼。1978年，越南政府又占領了3個島嶼。對此，中國人民解放軍總參謀長曾于1971年7月給予強烈抨擊，指出菲律賓政府根據美帝在亞洲推行侵略政策的需要，公然叫嚷南沙群島是所謂“有爭議的”島嶼，這是對中國領海主權的嚴重侵犯。

三、“馬亞克斯”事件及美在東南亞地區勢力的式微

越南戰爭剛結束，美國在東南亞、南中國海地區大規模撤軍，這導致亞洲及其他地區盟友對其作為世界大國的信心和能力產生了質疑。美國急需挽回此種局面，幫助盟友樹立信心，恰巧此時“馬亞克斯”事件發生。該事件既是美國對亞洲傳統勢力鞏固所作出的一種努力，也是美國盟友對其東南亞政策的一種猶疑與不支持。

在該事件發生之前或同時，在柬埔寨領海，美國間諜船幾乎每天闖入柬埔寨領海進行活動，特別是在西哈努克港的對面地區，從通島、丹島、威島直到西哈努克港南面的馬島等地和海域更是如此。正是在上述背景下，“馬亞克斯”事件發生了。1975年5月 12日，裝備有電子雷達和現代化的科學設備的美國船只“馬亞克斯”號在泰國灣被民柬政府的巡邏艇扣留，然后被押解到距柬埔寨本土大約97公里的威島附近，次日凌晨又被押往通島。福特總統接到“馬亞克斯”號被扣的報告后，召集國家安全委員會會議研究此事。國務卿基辛格斷言這個事件具有廣泛國際影響，美國應采取強硬立場。福特采納基辛格的建議，指示國務院發表聲明并向民柬埔寨政府遞交照會，指示國防部令前往澳大利亞的“珊瑚?！碧柡娇漳概炡s往出事水域，在菲律賓蘇比克基地集結一支特遣隊［14］。另—方面，美國政府還設法通過外交途徑進行交涉。福特總統指示基辛格，通過中國和紅色高棉政府接觸，但是沒有結果。

在外交努力無效果后，福特政府最終確定以軍事手段解救“馬亞克斯”號。13日，福特命令駐泰國的空軍封鎖丹島，調集“霍爾特”號驅逐艦和“珊瑚?！碧柡侥福{遣駐菲律賓和沖繩的海軍陸戰隊到泰國烏塔保［15］，駐泰國那空帕儂的美國第7空軍暨支持行動團司令部成為現場行動指揮部。美國連續出動飛機多架襲擊和轟炸西哈努克港附近的機場和沿海的島嶼，并派出海軍陸戰隊在柬埔寨的通島登陸，襲擊駐守該島的柬埔寨軍民［16］。此時，為保衛柬埔寨的主權，柬埔寨革命軍扣留了該船并進行調查。14日，柬埔寨政府決定釋放該船及全體船員，同時警告美國海員不要再進行侵犯和挑釁活動。15日，柬埔寨釋放了“馬亞克斯”號船及全體船員，柬埔寨新聞和宣傳大臣、政府發言人符寧發表聲明，指責美軍侵略行徑。

對美軍營救“馬亞克斯”號的行動而言，泰國因距柬埔寨最近，成為不可替代的行動基地。然而泰國尋求在這場危機中保持中立，反對美國使用其基地，并通過外交、新聞媒體等渠道，反復向美國申明其立場。而美國根據越戰期間使用泰國基地的習慣以及它同泰國軍方的特殊關系，無視泰國政府的警告，未經允許使用基地，泰國政府為此作出強烈反應。15日泰國外交部向美國大使館遞交備忘錄，指責美軍行為“侵犯了作為友邦的泰國”，泰國政府“將著手對泰美之間的所有關系和義務，一切形式的聯系和義務，無論它們涉及經濟還是軍事事務或者其他，進行研究和審查，以便糾正這些聯系和義務，使之適應目前形勢。”克立總理公開表示：“如果[美國]不理睬抗議，必須采取其他措施。我們無法保持超然，因為事關我國的尊嚴和聲望”，指責美軍“侵犯了泰國的主權”，并支持泰國民眾的和平抗議行動［17］。

中國政府自始至終對該事件予以高度關注，通過新聞媒體揭露該事件的真相，支持柬埔寨正義行動。中國副總理李先念指責美國的軍事行動是“赤裸裸的海盜行為”，應受國際輿論的強烈譴責?！度嗣袢請蟆房d了李先念的講話、民柬政府的廣播聲明以及題為《赤裸裸的海盜行徑》的社論：“柬埔寨人民為了捍衛自己國家的主權，對闖入柬埔寨領海的美國“馬亞克斯號”船加以扣留查問，這是完全正當的自衛措施。”［18］馬來西亞、菲律賓、秘魯和委內瑞拉報紙譴責美國飛機轟炸和襲擊柬埔寨領土和船只的行徑。美國休斯頓大學國際法助理教授波斯特說，美國政府的行動是輕率的和非法的，美國國務院的法律顧問們在“馬亞克斯號”事件前早就知道，柬埔寨規定了在通島周圍的一個12海里的領海范圍，“這本來應當使我們注意到，存在著我們應當避開的問題，或者至少我們不應當以暴力手段來解決的問題。”［19］

在泰國政府以及國際社會的強烈抗議下，美國國務院正式答復泰國，對由此引起美泰之間誤會、給泰國政府帶來麻煩表示遺憾，聲明美國堅持尊重泰國的主權和獨立，不再重演此類事件，并盼望與泰國政府友好、和諧地進行合作。負責遞交照會的馬思特斯解釋道，美國表達的遺憾就是道歉。差猜外長接受了美國的照會和口頭解釋，宣布泰美交涉結束。這個事件成為美軍在1976年7月全部撤離泰國的重要動因。對美國來說，這是它在東南亞的最后一場戰斗。此后美國深受越戰后遺癥的影響，即使蘇聯支持越南入侵柬埔寨，它亦未直接干涉東南亞事務，這不能不是美國在南海地區勢力式微的標志性事件。

總之，美國的南中國海政策既是其地緣利益謀求的體現，同時又是其對外戰略拓展的歷史積累與沉淀。無論冷戰之時還是冷戰之后，美國更多是從戰略角度來看待南中國海的價值，而其著眼點則在于盡可能阻止任何一個大國，尤其是中國“控制”這一戰略區域，將南中國海問題變成美防范、制約中國的總體戰略布局中的棋子。美國對南中國海爭端無論是采取“中立”立場，還是“高調”介入，其主旨是確保南海主權多元結構的長期化和永久化。

[1]RichardNixon，TheMemoirsof RichardNixon[M].NewYork:Filmways publishing company，1978:394-395.

[2]時殷弘.尼克松主義[M].武漢:武漢大學出版社，1984:52.

[3]蘇發努馮主席會見美國總統代表團[N].人民日報，1977-03-24(5).

[4]加強同蘇聯爭霸海洋美國海軍部長鼓吹加緊更新海軍裝備[N].人民日報，1974-12-10(6).

[5]蘇聯在太平洋地區擴張加劇蘇美對抗[N].人民日報，1979-11-12(6).

[6]卡特總統在歡迎江薩總理時強調美國保證泰國的領土完整和安全[N].人民日報，1979-02-10(6).

[7]美助理國務卿表示關注蘇聯在金蘭灣建基地[N].人民日報，1979-02-24(5).

[8]霍爾布魯克重申如果越南進攻泰國美國將作出反應[N].人民日報，1979-11-02(5).

[9]美發言人約翰·金談西沙群島問題[N].參考消息，1979-01-19.

[10]西貢說曾要求美第七艦隊干涉遭拒絕[N].參考消息，1979-01-23.

[11]中國的西沙群島受侵犯[N].參考消息，1974-02-19.

[12]美—日大石油企業矚目于中國沿海石油[N].參考消息，1974-04-11.

[13]威廉·恩道爾.石油戰爭：石油政治決定世界新秩序[M].趙剛，等，譯.北京：知識產權出版社，2008:78.

[14]Gerald R.Ford，Address Before a Joint Session of the CongressReporting onUnitedStatesForeignPolicy[J]，April 10，1975，http://www.ford library museum.gov/library/speeches/750179.

[15]The White House，Minutes of National Security CouncilMeeting on Seizure of American Ship by Cambodian Authorities[J]，May 13，1975，http:// www·fordlibrarymuseum.gov/library/ document/nscmin/750513.

[16]美國悍然出動飛機轟炸柬埔寨領土和船只[N].人民日報，1975-05-16(6).

[17]Telegram from Amembassy Bangkok to SecStateWASHDC，Subject:First RTG AideMemoire onMayaguez Affair[EB/OL]，http://aad.archives.gov/aad.

[18]“赤裸裸的海盜行徑”[N].人民日報，1975-05-17(6).

[19]美國和西歐輿論抨擊美國政府對柬埔寨采取的海盜行徑[N].人民日報，1975-05-19(5).

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1004-700X（2011）04-0033-04

本文系作者主持的國家社科基金一般項目“冷戰時期南海地緣形勢與中國海疆政策研究”（11BGJ028）階段性成果

黑龍江大學黑龍江流域文明研究中心）