興邊富民行動10周年:成就、經驗及對策*

朱玉福

興邊富民行動10周年:成就、經驗及對策*

朱玉福

興邊富民行動是國家民委按照中央部署、聯合國務院有關部門倡議發起的旨在“富民、興邊、強國、睦鄰”的一項國家行動，興邊富民行動10年來，成就顯著，邊境地區社會經濟快速發展，呈現出民族團結、邊防鞏固、國家統一、睦鄰友好的良好發展態勢，“富民、興邊、強國、睦鄰”的目標正在變為現實。興邊富民行動實施10年來，基本形成了符合邊境地區發展實際的基本經驗。興邊富民行動是一項長期而艱巨的任務，深入推進興邊富民行動還面臨許多亟待解決的問題。本文在重點回顧、總結10年來興邊富民行動的成就和主要經驗的基礎上，分析興邊富民行動面臨的困難和問題，并提出了下一步深入推進興邊富民行動的對策建議。

興邊富民行動10年;成就;經驗;問題及對策

Abstract:The ten years’program to develop border areas and improve the lives of the people in border areas is a national action in order to“enriching，rejuvenating the side，power and good－neighborliness”，which initiated by the State Ethnic Affairs Commission and other departments of the State Council．The action has made great development showing a situation of national unity and border defense and national unity and good－neighborliness，the goal of“enriching the people，rejuvenating the border areas，building prosperous country，seeking friendly neighbor relations”is becoming a reality in border areas．After ten years’development，the fundamental experience has been initially formed．The program to develop border areas and improve the lives of the people in border areas is a long－term and arduous task，while to bring prosperity to border areas still faces many problems to be solved．This paper reviews the achievements and summarizes the basic experiences of ten years’program to develop border areas and improve the lives of the people，and analyzes the difficulties and problems，as well as puts forward some suggestions to further implement the program to develop border areas and improve the lives of the people．

Key words:ten years’program to develop border areas and improve the lives of the people;achievements;experiences;problems and countermeasures

興邊富民行動是根據黨中央的精神，為配合西部大開發戰略，加快邊境地區社會經濟發展，由國家民委聯合國家發展改革委、財政部等部門于1999年倡導發起的、2000年初啟動的一項邊境開發工程。興邊富民行動開展10年來成果豐碩，邊境地區呈現出經濟發展、社會進步、民族團結、邊疆穩定，各項事業快速發展的喜人局面。興邊富民行動已經成為新形勢下民族工作的一個重要舉措，成為加快邊境地區發展的一個重要載體，成為保障和改善邊境地區各族群眾民生的重要途徑。在興邊富民行動10周年之際，回顧興邊富民行動的成就，總結經驗，分析面臨的問題及對策，對大力宣傳黨中央、國務院實施興邊富民行動的一系列決策部署，對興邊富民行動的深入推進，具有十分重大的意義。

一、興邊富民行動10年的主要成就

實踐證明，興邊富民行動順乎民意、深得民心，是名副其實的利國利民的德政工程。興邊富民行動開展10年來，成果卓著，主要表現在如下幾方面:

(一)邊境地區經濟快速增長，邊境縣域經濟實力明顯增強

我國的內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、云南、西藏、甘肅、新疆9個陸地邊境省區與越南、老撾、緬甸、尼泊爾、印度、錫金、不丹、巴基斯坦、阿富汗、俄羅斯、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、蒙古、朝鮮15個國家接壤，長達22000公里的陸地邊境地區分布著136個縣(旗)，1998年末總人口2100萬。10年來，各級各部門不斷加大對邊境地區的投入力度，優先在邊境地區安排項目。2000年至2010年，中央財政在少數民族發展資金中累計安排興邊富民補助資金22.1億元，吸引帶動大量其他各類資金投向邊境地區，興建了一大批解決群眾生產生活特殊困難的項目，涉及基礎設施、農業生產、生態建設、文化教育等經濟社會發展各個領域［1］。2008年底，136個邊境縣地區生產總值為3530億元，較2000年增長287.6%;地方財政收入為191.5億元，較2000年增加327.5%。與2000年相比，2009年136個邊境縣主要經濟指標均增長了三倍以上，其中生產總值增長342.2%，地方財政收入增長340.3%，外貿進出口總額增長7.8倍［2］。其中，廣西邊境縣 (市、區)地區生產總值從2000年的9.12億元增加到2009年的303.36億元;財政收入從6.14億元增加到33.25億元［3］。黑龍江省18個邊境縣 (市、區)生產總值由2005年的334.56億元增長到2009年的631.76億元，年均增長17%以上;地方財政收入由2005年的11.7億元增長到2009年的30.1億元，年均增長26.8%，同比高于全省3.9個百分點［4］。

(二)邊境地區基礎設施建設取得重大突破，農村生產生活條件得到明顯改善

邊境地區基礎設施建設取得重大突破?；A設施薄弱、發展后勁不足，是制約邊境地區發展的一大“瓶頸”。興邊富民行動開展10年間，邊境地區狠抓了一大批對加快發展具有重大帶動作用的交通、通訊、水利、環保等基礎設施項目，夯實發展基礎。以交通建設為例，邊境9省區交通建設投資額由2000年的510.8億元增加到2009年的2552.6億元;邊境9?個省區公路通車里程由2000年的45.7萬公里增加到2009年的111.7萬公里，高速公路里程由2000年的3495公里增加到2009年的14652公里，增長了4.2倍［5］。以云南邊境地區為例，2000年至2010年，國家民委投入云南省25個邊境縣建設資金共計3.57億元，實施了水、電、路等項目，覆蓋邊境25個縣214個鄉鎮819個村委會，使300多萬各族群眾受益，2009年，云南邊境地區通公路、通電、通電話、通電視的自然村比重分別達88.8%、95.6%、89.1%和95.2%，新增水庫庫容2.75億立方米，解決了170萬人的飲水安全問題［6］。再以廣西為例，在興邊富民行動政策指導下，廣西于2000年、2008年、2009年先后在千里邊境線上開展了三次大規模的“邊境地區基礎設施建設大會戰”，共投入資金37.9億元，實施項目79361個［7］。隨著興邊富民行動向縱深推進，國家不斷加大對邊境地區基礎設施的建設力度。

邊境地區農村生產生活條件得到明顯改善。通過實施鄉村公路“暢通工程”與“通達工程”、農村安全飲水、游牧民定居、抗震安居、易地扶貧搬遷、廣播電視村村通、扶持人口較少民族等一系列惠農工程，邊境地區農村基礎設施條件顯著改善。以水利建設為例，10年來，共安排邊境地區水利投資326.62億元，解決了340萬人安全飲水問題和172萬人用電問題。以農村危房改造為例，2009年將陸地邊境縣全部列入農村危房改造試點范圍，中央對9省區及新疆生產建設兵團補助16.95億元，用于完成33.5萬戶農村危房改造任務 (含節能示范1萬戶);僅2010年，中央安排75億元，支持完成120萬農村 (含新疆生產建設兵團團場連隊)貧困戶危房改造，在此基礎上對陸地邊境縣 (團場)邊境一線貧困農戶、建筑節能示范戶每戶再增加2000元補助［8］。

(三)邊民收入大幅提升，群眾生活明顯改善

興邊富民行動的目的之一是富民。由于歷史、地理、自然等方面的原因，我國邊境地區經濟社會發展比較落后，邊境地區的社會發育程度低、生產方式落后，地處邊陲、自然環境惡劣，脫貧任務重、貧困人口多，基礎設施薄弱，教育、文化、醫療、衛生條件差，是全面建設小康社會最難以攻陷的貧困堡壘。因此，改善群眾生活條件是興邊富民行動前十年的主要任務之一?！笆晃濉逼陂g，中央財政安排興邊富民補助資金18.35億元，重點用于改善邊民生產生活條件和扶持特色優勢產業發展。國家還完成了邊境地區432個貧困村的整村推進，采取“公司+農戶”、“合作組織+農戶”等方式，重點扶持一批與農戶聯系密切的龍頭企業，發展特色經濟和優勢產業，帶動貧困邊民增收致富。興邊富民行動開展10年來，邊境地區各族群眾生活得到很大改善。與2000年相比，2009年邊境地區農牧民人均純收入增長117.5%，邊境各族人民精神面貌煥然一新，激發起了人們參與興邊富民行動的熱情，給予了邊境各族人民新的希望，進一步增強了全面建設小康社會的信心和決心，為深入推進興邊富民行動奠定了堅實的物質和精神基礎。

(四)民族團結和祖國邊防進一步穩固，邊地各族人民的凝聚力和向心力明顯增強

興邊富民行動直接解決了邊境地區人民群眾最關心、最直接、最現實的諸多切身問題，解民難、順民意，遂民愿、得民心，得到了各族干部群眾的衷心擁護，極大地增強了邊境地區各族人民的凝聚力、向心力。興邊富民行動以廣大人民群眾的根本利益為出發點，密切了黨和政府與各族群眾的血肉聯系，使各民族間“三個離不開”的思想意識更加牢固，堅定了邊民扎根邊疆、建設邊疆、繁榮邊疆的信心，鼓舞了邊境地區干部群眾自力更生、艱苦奮斗的士氣，增進了各族人民之間的了解和信任，進一步增強了各族群眾對祖國的凝聚力，對維護祖國統一、反對民族分裂，鞏固邊防、強國睦鄰發揮了積極作用，增強了中華民族的自豪感、凝聚力和向心力，為建設和諧邊境奠定了堅實的基礎。

(五)促進了對外開放，增進了睦鄰友好關系

睦鄰是興邊富民行動的重要目的之一。我國陸地邊境線長達2.2萬公里，與14個國家接壤，邊境地區的發展，不僅關系到我國邊疆穩定，而且有利于維護和發展與毗鄰國家的睦鄰友好關系。在國際關系方面，我國一貫倡導的是睦鄰、安鄰、富鄰的外交政策。邊境地區是我國改革開放和對外交流的前沿陣地，興邊富民行動促進了邊境口岸建設與對外合作，周邊鄰國也從我國開展興邊富民行動中受益良多，譬如境外邊民到作為興邊富民行動修建的醫院看病。在實施興邊富民行動的過程中，國家調整了邊境地區經濟貿易發展有關政策，通過加大對邊境貿易發展的財政支持力度、提高邊境地區邊民互市進口免稅額度等政策措施，促進邊境地區經濟貿易發展。2009年，全國邊境小額貿易進口總額72億元，較2005年57.2億元增長了25.6%。“十一五”期間，國務院還批準開放邊境口岸8個，擴大開放邊境口岸4個，并于2009年底啟動了邊境口岸建設和改造3年規劃方案［9］。

(六)邊境地區的教育、社會保障、醫療等社會事業全面發展

興邊富民行動是邊境地區教育、社會保障、醫療等社會事業全面發展的10年。教育是邊境地區的大事，為從根本上改變邊境地區教育事業薄弱的局面，國家和地方政府將其擺在優先、重點發展的戰略地位予以保障。興邊富民行動10年來，教育部制定了一系列優惠政策，國家教育專項工程實施、中央財政扶持教育重點、公共教育資源分配等均向邊境地區傾斜，有力地促進了邊境地區教育事業的發展。教育部利用中央專項工程，支持邊境地區寄宿制工程、初中工程、特教項目等基礎教育發展，“十一五”以來，僅寄宿制工程建設和改造寄宿制學校757所，滿足了21萬中小學生的寄宿要求。2005至2010年，中央財政共計投入31.837億元，重點支持了9個邊境省區的1139所中等職業學校建設。僅“十一五”以來，136個邊境縣全部建立了新型農村合作醫療制度和農村低保制度。僅“十一五”期間，對邊境地區省區和新疆生產建設兵團共投入衛生經費657億元，包括新型農村合作醫療、基本公共衛生服務、重大疾病預防與控制等都得到加強。2000至2010年，積極爭取中央安排專項投資247.22億元，支持邊境地區3萬多個醫療衛生機構，邊境地區醫療衛生機構基礎設施條件得到了顯著改善［10］。

二、十年興邊富民行動的主要經驗

興邊富民行動開展10年來，初步形成了符合邊境地區發展實際的基本經驗。這些經驗主要概括如下:

(一)黨中央和國務院高度重視興邊富民行動

興邊富民行動是政府主導下實施的，從提出到正式實施，自始至終，黨中央和國務院以及地方各級黨委政府高度重視興邊富民行動的實施。黨和政府歷來高度重視、關心邊境地區發展。推進興邊富民行動，是黨中央、國務院從全局和戰略的高度，加強新時期民族工作的重要舉措。在1999年中央民族工作會議上，時任國務院總理朱镕基同志指出“要大力加強邊境地區的民族工作，繼續推進興邊富民行動，為富民、興邊、強國、睦鄰作出貢獻，鞏固祖國的萬里邊疆”;在2005年中央民族工作會議上，胡錦濤總書記指出“要制定并實施興邊富民‘十一五’規劃，加快邊境地區發展”。2005年5月31日施行的《國務院實施〈民族區域自治法〉若干規定》第14條規定“國家將邊境地區建設納入經濟和社會發展規劃，幫助民族自治地方加快邊境地區建設，推進興邊富民行動，促進邊境地區與內地的協調發展”。2005年5月，中共中央、國務院下發的《關于進一步加強民族工作，加快少數民族和民族地區經濟社會發展的決定》強調“保持邊疆穩定，必須加快邊境地區發展”。2010年10月18日中國共產黨第十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》明確提出，促進區域協調發展，加快沿邊地區開發開放，加強邊境建設，深入實施興邊富民行動。在2010年11月20日召開的全國興邊富民行動工作會議上，溫家寶總理作出重要批示，強調繼續搞好興邊富民行動;國務院副總理李克強批示指出，興邊富民行動實施卓有成效，具有戰略意義［11］。

(二)國家和邊境省區實施了一系列推進興邊富民行動的政策和措施

興邊富民行動實施以來，國務院和各部委采取了一系列政策措施，不斷加大對邊境地區的支持力度。國務院于2007年實施的《興邊富民行動“十一五”規劃》，作為國家專項規劃，對興邊富民行動的發展目標、主要任務、政策措施等作了全面規定。眾志成城、共建萬里邊疆。國務院各有關部門結合各自的職能，把推進興邊富民行動，支持邊境地區加快發展擺上重要日程，或制定特殊扶持政策，或將邊境地區作為本領域的工作重點。譬如，2004年國家民委、財政部發布了《關于繼續推進興邊富民行動的意見》。國家民委充分發揮職能作用，加強與各部門的協調，推動興邊富民行動深入開展，2000年至2010年，累計安排興邊富民補助資金22.1億元，吸引和帶動大量其他各類資金投向邊境地區，興建了一大批事關群眾生產生活特殊困難的項目;國家發改委在項目安排上對邊境地區給予傾斜支持;財政部不斷加大對邊境地區的轉移支付力度;交通運輸部、水利部、教育部、廣電總局、中國人民銀行等充分發揮職能作用，對邊境地區給予了最大限度的支持。

邊境9省區認真貫徹中央部署，因地制宜，結合本地實際創造性地開展工作，以卓有成效的形式推進興邊富民行動。其中，黑龍江省將興邊富民行動與扶持人口較少民族發展相結合，集中改善了赫哲族、鄂倫春族群眾的住房條件;廣西組織實施了3次規模浩大的邊境興邊富民行動基礎設施建設大會戰，使邊境線20公里范圍內村屯的交通、安全飲用水、茅草房改造等突出問題得到了切實改善;云南省實施“興邊富民工程”，重點建設了邊境地區的基礎設施、溫飽安居、生態保護與建設、社會保障和社會穩定等工程;西藏重點建設興邊富民安居工程和社會主義新農村建設，使邊境地區的農牧民住上安全適用住房;新疆著力幫助群眾增收致富，實施項目以富民為先，以改善群眾生產生活條件為重點，使有限的資金發揮了最大效益。國家和邊境省區地方政府采取的一系列政策措施，有力地保障了興邊富民行動的順利實施。

(三)成立專門機構，確保興邊富民行動的組織實施

由全國興邊富民行動領導小組統一協調、指導全國的興邊富民行動。為保證興邊富民行動的實施，加強對興邊富民行動的組織領導，2000年成立了國家民委牽頭、相關部委作為成員的全國興邊富民行動領導小組 (領導小組辦公室設在國家民委)，統一協調、指導全國的興邊富民行動。邊疆9省區及新疆生產建設兵團先后成立了由副省長、副主席、兵團副政委擔任組長、有關部門為成員的省級興邊富民行動領導小組。邊境地區各地州市、邊境縣、各鄉鎮及項目單位也成立了專門的組織機構負責組織實施興邊富民行動，全面負責項目的組織和實施。全國性和地方性專門機構的設立，為興邊富民行動的有效實施提供了組織保障。

(四)試點先行，逐步推進

我國的萬里邊疆情況各異且復雜，加上在邊境地區大規模發展經濟缺乏的歷史經驗，因此，興邊富民行動實施伊始，就確定了“試點先行、重點突破，總結經驗、逐步推進”的原則。2000年7月13日，根據國家民委經濟司、財政部農業司聯合發布的《財政支持“興邊富民行動”試點實施方案》要求，2000年，國家民委和財政部在9個邊境省區確定了17個試點邊境縣。通過試點，為進一步推進興邊富民行動積累了經驗。2004年，在試點的基礎上，確定了37個興邊富民行動重點縣。到2009年興邊富民行動實施范圍為我國陸地邊境地區，覆蓋136個邊境縣 (旗、市、市轄區)和新疆生產建設兵團58個邊境團場。按照“試點先行、重點突破，總結經驗、逐步推進”的原則，10年來，實施了一批興邊富民項目，建設了一批興邊富民示范村，取得了明顯的成效。同時，還引導和帶動了大量其他各類資金投入邊境地區，使有限的資金發揮了較好的經濟效益和社會效益。

(五)編制發展規劃，將興邊富民行動提升為國家行動

興邊富民行動成效顯著的一個重要原因是決策科學，規劃合理。一方面，編制國家專項規劃，將行動提升為國家行為。行動伊始，國家民委就聯合國務院有關部門共同編制了《全國興邊富民行動規劃綱要 (2001－2010)》，為便于興邊富民行動的實施，國務院于2007年實施了《興邊富民行動“十一五”規劃》，該規劃屬于國家級專項規劃，是國家規劃的重要組成部分，對興邊富民行動的指導思想和發展目標、主要任務、政策措施、組織實施等作了全面規定?！杜d邊富民行動“十一五”規劃》的實施，不僅將興邊富民行動由部門行動提升為中央政府的一項重要工作，而且為興邊富民行動的成功實施提供了科學依據。另一方面，邊境省區、市、縣都制定實施了興邊富民行動的地方性專項規劃，有計劃、有重點、分步實施興邊富民行動工作。譬如，黑龍江省制定實施了《黑龍江省興邊富民行動實施方案》、《黑龍江省興邊富民行動十年規劃》、《黑龍江省實施興邊富民行動十大工程方案》、《黑龍江省興邊富民行動“十一五”規劃》、《黑龍江省實施興邊富民行動對口支援方案》等。又譬如，云南省2005年啟動了《興邊富民工程三年行動計劃》，2008年啟動了《新三年興邊富民工程行動計劃》。

(六)充分重視民族因素，少數民族成為興邊富民行動的最大受益者

我國的邊境地區是少數民族聚居地區，充分重視民族因素，發展成果惠及邊境各族人民，是興邊富民行動成功的重要經驗之一。136個邊境縣 (旗)中，其中民族自治地方有107個，居住著30多個民族，占我國少數民族總數的五分之三左右，1998年末總人口2100萬，其中少數民族人口為1050萬［12］。由于民族的因素，我國的邊境地區開發具有開發東部地區所不具備的特征和內涵。鑒于此，各級黨委政府認識到民族因素、民族問題與民族工作在興邊富民行動中具有重要的位置，充分認識到民族問題的重要性、長期性、復雜性，高度重視正確處理和解決興邊富民行動中的民族關系，讓邊境少數民族在興邊富民行動中真正發展起來。10年興邊富民行動的實踐表明，邊境民族地區和少數民族在興邊富民行動中大發展。無論是基礎設施還是經濟和社會各項事業，邊境各族人民從興邊富民行動中得到實惠。這是興邊富民行動的目標，也是成功的關鍵。

(七)興邊富民行動與扶持人口較少民族發展等其他優惠政策的有效結合

興邊富民行動得到《扶持人口較少民族發展規劃》等其他優惠政策的有力支持。以扶持人口較少民族政策為例，我國的55個少數民族中，人口較少民族即人口在10萬以下的有22個，這些民族主要分布在我國邊境地區，多數與國外同一民族跨境而居。由于人口少、居住分散、弱小等因素，這些民族大多數經濟社會發展落后，貧困問題突出。2005年實施了旨在加快人口較少民族的《扶持人口較少民族發展規劃 (2005－2010年)》。各地根據實際情況，將興邊富民行動與扶持人口較少民族發展有效結合起來，成效顯著，邊境人口較少民族聚居地區呈現出生產發展、生活改善、民族團結、社會和諧的良好局面，真正做到了“小民族”、大政策，“小民族”、大扶持，“小民族”、大發展。譬如，黑龍江省集中改善了同江、饒河、撫遠、遜克、嘉蔭、愛輝、呼瑪、塔河8個邊境縣 (市、區)赫哲族、鄂倫春族住房條件，新建3個赫哲族新村，若干鄂倫春族新村正在建設之中。又譬如，內蒙古額爾古納市也很好地將興邊富民行動和扶持人口較少民族工作結合起來，該市將扶持俄羅斯、鄂溫克、鄂倫春等人口較少民族作為興邊富民行動的主要工作，該市的俄羅斯族、鄂溫克族、鄂倫春族的經濟社會事業得到了較快發展，經濟綜合實力進一步增強。

三、進一步推進興邊富民行動的若干思考

我國邊境地區的發展實際決定了興邊富民行動是一項長期而艱巨的任務，深入推進興邊富民行動是避免邊境地區邊緣化的戰略舉措。充分肯定成績的同時，要清醒地認識到開展興邊富民行動的艱巨性，深刻認識到沒有邊境的穩定，就沒有全國的穩定;沒有邊境的富裕，就沒有全國的富裕;沒有邊境的小康，就沒有全國的小康;“共同艱苦奮斗、共同繁榮發展”局面的形成離不開邊境地區的發展，高度重視興邊富民行動，加大扶持力度，使邊境地區與全國一道同步進入全面小康社會。

(一)加大宣傳力度，使興邊富民行動成為邊疆民族關系和諧、邊疆安全的國家行動

影響邊境地區民族關系的因素還很多，興邊富民行動戰略實施過程中也存在影響民族關系和諧和邊疆安全的因素。我國的邊境地區是少數民族聚居地區，民族問題和民族因素與各種社會事務密切相關，敵對勢力在邊疆地區最可利用的便是民族問題及與民族關系相關的因素，尤其是隨著經濟全球化的不斷發展，我國國家安全和邊疆安全也面臨著諸多非傳統因素的挑戰［13］。譬如，有些人錯誤地認為興邊富民行動只扶持少數民族，甚至有些別有用心的敵對勢力歪曲興邊富民行動。再譬如，國外敵對勢力渲染我國的興邊富民行動是對鄰國的威脅。毫無疑問，興邊富民行動肩負推進民族團結進步、深化民族團結進步，進一步維護社會和諧穩定的重要使命。對此，要加大宣傳力度，在國內外特別是邊境地區廣泛宣傳，使廣大群眾明白興邊富民行動是以地區為主的，既包括居住在當地的少數民族，也包括居住在當地的漢族，興邊富民行動的實施不僅當地的少數民族受益，廣大的漢族群眾同樣受益。我國倡導的是睦鄰、安鄰、富鄰的周邊外交政策，興邊富民行動的目標之一就是睦鄰。胡錦濤總書記在2005年9月15日聯合國成立60周年首腦會議上發表的題為《努力建立持久和平、共同繁榮的和諧世界》的講話提出中國要為“構建一個持久和平、共同繁榮的和諧世界”而努力［14］。事實表明，與我國邊境地區相鄰的外國邊民從興邊富民行動中獲益頗多，他們從子女教育、邊境貿易到看病等方面得到了實實在在的好處［15］。進一步提升沿邊開發開放水平，完善邊民互市政策，加快建立和完善內外聯動、互利共贏、安全高效的開放型邊境地區經濟體系，是興邊富民行動的主要任務之一。

(二)加強基礎設施建設，促進基本公共服務均等化

邊境地區的基礎設施和基本公共產品還遠遠不能滿足人民群眾的需求。為公民提供均等的公共服務產品是現代國家責無旁貸的職責和義務，由于歷史的原因，邊境地處偏遠，長期以來投入少，基礎設施薄弱，自我發展能力比較差，貧困面比較大，特別是公共服務方面存在的問題比較多。國家和邊境省區相繼出臺和采取了諸多優惠政策和措施，為邊境地區的基本公共服務發展提供了不可或缺的制度和政策支持，然而，總體而言，邊境地區的基本公共產品還遠遠不能滿足人民群眾的需求。一個國家或地區的公共服務差距太大不利于民族團結和國家穩定。基于此，“十二五”期間，興邊富民行動的重點之一是基礎設施建設和促進邊境地區基本公共服務產品建設，進一步加大扶持力度，一方面，加強基礎設施建設，推進公路和信息化建設，加強水資源開發利用保護和生態環境建設，加快農村能源建設步伐，進一步提升基礎設施對科學發展的保障能力。另一方面，加強社會事業建設，推進基本公共服務均等化，加大扶貧工作和保障性安居工程實施力度，完善覆蓋城鄉居民的社會保障體系，將邊境一線居民全部納入居民生活最低保障范疇，健全城鄉醫療救助制度，通過實施免費教育、醫療政策，促進社會事業全面發展，更加著力改善民生，提高邊民素質，特別是在促進交通、教育、衛生等基本公共服務均等化方面，給邊境地區更多的幫助和支持，使邊境地區和全國其他地區一樣同步實現小康社會。此外，深化產業結構調整，扶持特色農牧產品加工，發展民族文化和旅游產業，進一步促進特色優勢產業發展，也是興邊富民行動面臨的最急迫的重要任務。

(三)處理好興邊富民行動與保護生態環境的關系

我國邊境地區的生態環境與經濟開發的矛盾還比較尖銳，這一矛盾還繼續長期存在。邊境地區資源豐富而生態脆弱，一般而言，生態脆弱地區的經濟開發與生態環境是相悖的。邊境地區生態環境與資源開發的矛盾相當尖銳，面臨土地沙漠化、沙石化、水土流失、森林草原面積銳減等一系列生態問題?；谶吘车貐^在保障我國生態安全方面的特殊重要作用，處理好生態建設、環境保護與經濟發展的關系，成為興邊富民行動面臨的一個重要問題。生態保護與修復是興邊富民行動成功的重要前提，也是貫徹落實科學發展觀的應有之義。生態環境問題是邊疆地區經濟開發爭議最大、詬病最多的問題，也是最需要高度重視、亟待完善的問題。在自然環境惡劣、生態脆弱的邊境地區開發沒有現成的經驗和例子可以借鑒，因此，邊境地區跨越式發展的戰略必須探索一條環境和經濟社會可持續協調發展的新路子。重點解決好以下工作:一是加強繼續實施退耕還林、退牧還草、天然林保護等重大工程。譬如建設草原生態保護區或森林生態保護區。二是建立生態建設和環境保護補償機制，鼓勵各類投資主體投入生態建設和環境保護。堅持誰開發誰負責、誰受益誰保護的原則建立生態補償機制。通過依靠廣大邊民的熱情參與和積極投入，借助社會多元化投資主體的力量，激勵和調動多方面的力量參與生態保護建設。三是厘清邊境地區環境資源的產權關系，建立可持續發展的生態環境治理產權激勵機制。

(四)處理好興邊富民行動和民族文化保護的關系

興邊富民行動助推邊境民族地區快速發展的同時，民族文化的保護面臨挑戰。一般而言，在現代化背景下，少數民族地區一般都面臨著既要加快經濟發展又要保護傳統文化的兩難選擇，民族文化保護與經濟現代化矛盾重重。我國邊疆地區生活著眾多民族，這些民族的生產、生活與自然環境非常密切，文化與自然高度和諧。對于少民族來說，在經濟開發中，本民族的傳統文化更易受到沖擊。事實上興邊富民行動帶來經濟發展的同時，也導致了部分少數民族傳統文化的消失、解體。比如民族語言、文字、服飾等文化消失，飲食、居住等習俗失去了民族特色。民族文化是構建中華民族多元一體格局的重要基石，也是興邊富民行動的內在動力。因此，“文化搭臺，經濟唱戲”一定要認真評估邊疆地區經濟發展與資源開發的政治價值、生態價值、文化價值，處理好民族文化開發與保護的問題，避免民族文化在經濟開發中受到損害，使經濟開發與文化保護雙贏。對此，下一步推進興邊富民行動的重點工作之一是經濟開發不僅不損害民族文化，而且要使其成為助推邊境地區經濟發展的長期動力。

(五)加強監督檢查，把各項優惠措施落到實處

興邊富民行動的實施成效顯著，實施監督乏力等問題也不少。興邊富民行動的關鍵是把《興邊富民行動發展規劃》落到實處，加強對興邊富民行動項目的監管。根據《興邊富民行動發展規劃》的要求和具體目標，要比照規劃，認真實施，及時發現問題，針對性地采取切實可行的有效措施，加快發展，如期實現規劃提出的發展目標。興邊富民行動能否真正落實，能否真正取得實效，項目建設能否真正起到促進邊境地區經濟社會發展的作用，關鍵在于項目的實施質量。所以，加強對興邊富民行動項目實施工作的監督、檢查和信息反饋是必不可少的保障手段。國家民委等部委和地方各級政府應切實加強對項目的科學論證和管理力度，保證資金足額及時到位、專款專用，嚴格管理項目實施工作，嚴格項目執行標準，規范操作程序，把興邊富民行動的各項優惠措施落到實處，助推邊境地區經濟社會全面發展。需要強調的是各邊境省區均制定了興邊富民行動的發展規劃，在貫徹執行國家發展規劃的同時，各省、自治區要認真實施興邊富民行動的地方性發展規劃，以國家規劃為主、地方規劃為輔，共同促進邊境地區社會經濟又好又快發展。

(六)制定深入推進興邊富民行動的科學發展規劃

興邊富民行動規劃的科學性、可行性有待進一步提升?？茖W的發展規劃是行動成功的重要基礎和保證?！度珖d邊富民行動規劃綱要 (2001－2010)》、《興邊富民行動“十一五”規劃》科學地指導了興邊富民行動。編制《興邊富民行動“十二五”規劃》是依法行政的要求，是新時期邊境地區發展的要求，是深入推進興邊富民行動的重要保證。在2010年11月20日召開的全國興邊富民行動工作會議上，溫家寶總理作出重要批示，認真總結10年工作取得的成績、經驗，查找存在的問題;切實編好興邊富民行動“十二五”規劃［16］。國家民委等相關部門應對10年興邊富民行動做一次整體評估，全面調查研究邊境地區經濟和社會發展的情況，在認真總結《興邊富民行動“十一五”規劃》的基礎上，積極尋求邊境地區經濟社會發展的新途徑和切入點，結合國家“十二五”發展規劃，根據邊境地區發展實際和要求，編制切實可行的《興邊富民行動“十二五”規劃》，為戰略提升提供依據。各邊境省區和新疆建設兵團也要認真總結本省區興邊富民行動的開展情況和經驗，科學編制本省區興邊富民行動的地方性發展規劃，提出“十二五”本省區興邊富民行動的目標和任務。

(七)將興邊富民行動與扶持人口較少民族等其他政策協調一致

興邊富民行動與國家其他政策有待進一步加強協調和整合。各類政策之間的脫節、部門之間的協作欠缺弱化了扶持效果。除興邊富民行動，國家在邊境地區還實施了扶貧開發、扶持人口較少民族等優惠政策。以扶持人口較少民族為例，作為西部大開發配套工程，國家民委牽頭其他部門聯合實施的扶持人口較少民族發展規劃已經實施五個年頭，在國家專門扶持的的22個人口較少民族中，有15個地處邊境地區，它們也在興邊富民行動的范圍里。加強興邊富民行動與扶持人口較少民族等其他政策協調一致，加強部門之間的協作，從項目設計、資金安排到基本建設、發展能力建設，發動社會各界廣泛參與、積極支持、共同推進，各相關成員單位應從實際出發，加強部門之間的協調與合作，整合資源，明確任務，落實分工，共同爭取項目和資金，落實好各項目的建設工作，并在項目爭取和資金安排上向邊境地區傾斜，使有限的資金發揮最大的作用。

［1］周皓，胡洪江.興邊富民，十年有成［N］.人民日報，2010.11.21，(1).

［2］［9］肖靜芳.興邊富民行動:使邊境地區與全國一道同步進入全面小康社會——訪國家民委副主任羅黎明［N］.中國民族報，2010.10.26，(1).

［3］李寅.為了千里邊疆無貧困——廣西興邊富民行動10年記［N］.中國民族報，2010.10.26，(4).

［4］龍江邊陲結碩果［N］.中國民族報，2010.11.12，(4).

［5］肖靜芳，李寅.眾志成城，共建萬里邊疆［N］.中國民族報，2010.11.23，(3).

［6］陳湘.彩云之光照耀西南邊陲［N］.中國民族報，2010.10.29，(4).

［7］李寅.為了千里邊疆無貧困——廣西興邊富民行動10年記［N］.中國民族報，2010.10.26，(4).

［8］［10］肖靜芳，李寅.眾志成城，共建萬里邊疆［N］.中國民族報，2010.11.23，(3).

［11］［16］胡洪江.全國興邊富民行動工作會議召開［N］.人民日報，2010.11.22，(1).

［12］國家民委“興邊富民行動”領導小組辦公室.興邊富民行動［Z］.北京:民族出版社，2000.70.

［13］周競紅.“興邊富民行動”中的民族關系［J］.滿族研究，2009，(4).

［14］胡錦濤.努力建設持久和平、共同繁榮的和諧世界——聯合國成立60周年首腦會議上的講話［N］.人民日報，2005.9.16，(1).

［15］朱玉福.“興邊富民行動”的意義［J］.廣西民族研究，2007，(4).

〔責任編輯：李 妍〕

Ten Years’Program to Develop Border Areas and Improve the Lives of the People:Achievements，Experiences and Countermeasures

Zhu Yufu

F063.6

A

1004－454X(2011)01－0161－008

* 本文為朱玉福博士主持的2009年國家社科基金西部項目:“扶持人口較少民族政策的實踐程度調查研究”(09XMZ001)階段成果。

【作 者】朱玉福，西藏民族學院民族研究院副教授、博士、碩士生導師。陜西咸陽，712082