“治理與合作：2011中國極地戰略與權益研討會”會議綜述

程保志

“治理與合作：2011中國極地戰略與權益研討會”會議綜述

程保志

2011年7月6日，由上海國際問題研究院和中國極地研究中心聯合主辦的“治理與合作：2011中國極地戰略與權益研討會”在上海舉行。

來自國家海洋局極地考察辦公室、國家海洋局國際合作司、外交部條法司、中國海洋大學、國防大學、解放軍南京國際關系學院、江南社會學院、上海圖書館、復旦大學、同濟大學、上海外國語大學、新華社上海分社以及中國極地研究中心和上海國際問題研究院等機構的 30余位專家學者與政府官員圍繞極地治理與合作主題展開深入交流與探討。

一、極地治理與合作的態勢及特征

極地事務已成為當前全球熱點之一，包括國際政治、經濟、外交、法律等各個方面，是一個綜合性的熱點問題，而強化國際合作則已成為北極和南極治理的一個主要方式。

有學者認為，極地的國際治理已成為極地事務發展的一個階段性特征。當前極地的治理面臨著三大矛盾，即極地資源的開發利用和極地自然生態、社會生態保護之間的矛盾；各國權利的聲索與保護人類共同繼承財產間的矛盾；人類極地活動，包括旅游、科考、勘探、資源開發的迅速拓展和增加與現有法律和治理機制不足的矛盾，促使治理需求進一步加強。

就北極治理而言，有學者指出，該地區實際上存在很多現有的安排，包括《聯合國海洋法公約》和《聯合國氣候變化框架公約》等全球性治理框架，還包括北極理事會、巴倫支理事會等區域性協議以及在國際海事組織組織下制定的一系列軟法性的航運守則。但在北極氣候變暖、海冰迅速消融的情況下，以《海洋法公約》、北極理事會為代表的現有機制安排由于存在部分缺失和“先天不足”而面臨著一系列的挑戰，已不能充分滿足新的治理需要。也有學者認為，從其發展過程來看，北極理事會在一定程度上促進和推動了北極地區的國際合作，但是從它的發展趨勢來看，也在妨礙著更大范圍的國際合作的建立。還有學者將決定北極秩序的矛盾大致分為兩大類，一類是北極國家之間存在的矛盾；一類是北極國家和圈外國家之間的矛盾。由于北極國家對于北極區域的管轄權界定還需很長一段時間，因此北極國家之間的矛盾是北極治理所面對的核心問題，其重心在于解決沖突和促進合作；而北極圈外國家和圈內國家也存在合作和沖突，但是合作大于沖突，且大量的合作集中在低度政治領域。

針對南極主權長期“凍結”的現狀，有學者認為，盡管《南極條約》將南極的主權已凍結，但并沒有凍結主權國家或者人類在南極的各種活動。越來越多的國家投入大量的人力物力在南極從事科學考察、環境保護，加強在南極的實際存在。隨著南極事務的激增，南極事務管理權將作為南極主權問題新的一種表現形式，在凍結原則持續化過程中發揮更為重要的作用。換言之，在凍結的前提下，《南極條約》協商國通過行使管理權實質性地享有在南極的利益和權益，模糊淡化了南極的真正主權歸屬。也有學者指出，在《南極條約》凍結主權、和平利用以及禁止礦產資源開發的框架約束下，南極事務始終貫穿著一條主線，即南極利用活動及其減輕和預防該活動的環境負面影響。因此，只要《南極條約》有效，南極事務的發展只能是平穩和緩慢的，甚至看上去比較瑣碎。《南極條約》還未經歷某種活動突發性大規模增加的考驗。

還有部分學者從有關北極國家的最新戰略、政策文件角度分析了北極治理與國際合作的具體特點。有學者指出，作為最重要的北極國家之一，俄羅斯將北極戰略視為其國家戰略的一部分。俄羅斯于2009年公布了首部關于開發俄屬北極地區的綱領性文件，即《在2020年前以及更長期的俄聯邦北極地區國家政策基本原則》。近三年來俄羅斯的北極開發主要集中在俄屬北極地區西部港口的基礎設施建設、北方海航道的保障性開發以及北極大陸架油氣勘探和開發等領域。對于美國北極政策的最新變化，有學者認為，美國從過去強調國防、國家安全，現在開始更多地強調能源、資源、環境利益，開始強調建立部門之間的協調，強調對北極利益的統籌。也有學者指出，美國在北極地區的利益是多元的，不同的利益集團對美國在北極的國家利益有不同的影響，總體而言，美國的北極政策與美國的全球戰略是相呼應的。有學者將加拿大近年來的北極政策概括為以軍事存在支持主權要求，以科學研究帶動資源勘探，以資源開發帶動原住民社會發展。與美加俄相比，挪威、丹麥（格陵蘭）、瑞典、芬蘭與冰島等北歐五國雖是小國，但對北極卻格外重視，五國均先后公布了其北極戰略文件。有學者指出，北歐五國都主張在尊重現有國際法的基礎上，和平解決北極海域劃分以及邊界糾紛問題；在治理機制上，都非常強調北極理事會的作用；都主張在保護環境和可持續發展的基礎上，開發利用北極資源；在域外國家參與北極事務上都持相對開放的態度。

二、極地治理與合作的發展趨勢和前景

極地治理的目的是使該地區達到穩定、均衡和有序的狀態，而未來極地治理與合作的發展趨勢有哪些？應如何把握？其前景如何？這些問題均引起了與會專家和代表們的熱議。

關于北極治理的未來模式。有學者認為，擬制北極條約無疑是一個十分美好的愿景，但從現實的角度來看在短期內絕非易事，而強化即有機制安排，并使之體系化和網絡化的路徑則較為切實可行。即讓現有的各個治理機構和組織齊心協力、相互支持、形成一個更加復雜的治理體，使總的治理效果大于各個機構和組織治理效果的總和。有學者提出“嵌入全球治理的包容性的北極治理”這一新的理念，認為北極治理應放在全球治理的框架中，既承認北極地區內各國和非國家行為體包括北極理事會在內的雙邊和多邊治理，同時也應促進域外的國家和非國家行為體積極地參與北極事務，以真正達到北極地區的善治。還有學者提出“北極多元治理”的概念，即由于北極問題是區域問題也是全球性問題，不同的問題有不同的治理方法。對于區域問題，北極理事會和北極國家可以發揮更大的作用；但對于全球性的問題，單由區域國家來治理則有壟斷的嫌疑，事實上其也無法壟斷，例如國際海事組織一項很重要的工作領域就是北極航運治理。

關于北極秩序的總體發展趨勢。有學者認為，圍繞北極法律地位的爭論將長期存在，但部分公域化的趨勢也會存在。雖然目前不宜將北極整體定義為人類共同遺產，但無論如何北極終究存在部分公域，這是可以認定的，如航道、資源開發、環保、氣候變化治理等，也正是在這些領域存在共同治理的可能。至于共治的平臺，一是將北極理事會發展成為北極的區域組織；二是利用聯合國內部的機構，如海洋法組織平臺或氣候變化組織平臺，借助這些平臺來討論北極的共同區域治理問題。還有學者認為，未來北極域內國家達成妥協、避免沖突的可能性在增加，以和平方式解決傳統安全問題的可能性在增加。而在北極治理的大趨勢下，域外國家參與治理的途徑會隨著治理領域的擴大、機制的完善而相應增加。

《南極條約》體系為南極提供了整體的治理架構，南極條約協商國也成為南極事務事實上的決策者。但有學者認為，南極主權的不確定性導致南極事務管理權的諸多“癥結”，同時，主權凍結成為各國爭奪南極事務管理權的前提和動因。因此在一定程度上，南極事務管理權的爭奪加劇與南極主權之爭的淡化趨勢是相互促進的。還有學者進一步指出，科學考察依然是最無爭議的利用活動，并將在今后一段時間內保持其在南極活動中的優勢地位，同時，針對科學活動的環境評估標準正趨于嚴格。此外，設立海洋保護區將是未來南極條約協商國會議的一個爭議熱點，可能會對旅游、漁業、航運等活動產生限制作用。

三、極地治理的中國參與：戰略、策略與途徑

隨著綜合國力的提升，中國在國際極地事務上的地位和影響力不斷地上升。中國是《南極條約》的締約國，是北極理事會的臨時觀察員，同時海洋法和極地事務也已納入中美戰略對話成果清單。中國如何更為有效地參與極地治理，擁有哪些參與治理的途徑和手段，是本專題討論的焦點。

有學者建議，應首先制定我國的極地戰略，明確我們的戰略目標，包括實施的步驟、措施。其次，以科研為先導，進一步強化我國參與極地事業的能力建設，加大投入，增強國際極地事務的話語權和國際影響力。再次，多層面，多角度，全面深入地開展極地事務的國際合作，積極參與游戲規則的制定，參與極地（特別是北極）的法律建設，同時還應積極開展雙邊領域的合作。最后，應進一步加強極地的戰略和權益研究。關于中國未來的極地戰略，有學者進一步指出，要做到三個相適應，即與中國的大國地位相適應，與中國的國家發展戰略相適應，與維護國家的權利利益和需求相適應。還有學者認為，中國的相關治理主張要充分體現“人類共同利益”、“人類共同關切”這些具有道德性意味的觀念，明確反對非法掠奪和侵占，有關國家對極地資源的開發與利用必須要重視其行為的和平性、公平性與合法性，這是中國作為社會主義的發展中新興大國這一國家屬性所決定的。

關于中國參與極地治理的身份。有學者明確主張根據距離、交通、影響三大指標，構建中國的“近北極國家”身份以更好地參與北極治理。中國不應被動地接受非北極國家的稱呼，應該讓國際社會（包括北極國家和北極地區之外的國家）認識到廣大非北極國家之間的巨大差異，尤其是接近北極地區的一類國家的特殊性。當然，“近北極國家”的身份是對中國所具有的在與北極地區相關的部分地緣政治性質與特征的概括，這一身份并不改變中國原有的屬性，不改變也不增加國際法賦予中國的參與北極事務的權利與地位。身份認同是一個過程，自我認知、他者的接受直至集體認同都需要過程。中國“近北極國家”身份構建的過程將是一個充滿困難的過程，是一個交涉、磨合甚至斗爭的過程。由于認同過程的復雜性和長久性，中國在建構“近北極國家”身份時，需有足夠的耐心和大量細致的努力，不可急于求成。

關于參與極地治理的方式和途徑。有學者指出，中國要積極處理三類關系，一是被排斥和被需要的關系，在某些治理領域北極國家排斥中國，而在另一些領域又需要中國。二是要處理好平衡全球利益與中國發展利益的關系。三是治理目標和路徑的選擇關系。至于具體的參與路徑則包括：直接參與北極治理的區域組織（如北極理事會）及相關全球性組織（如國際海事組織關于極地航運的工作領域）；因實質性存在（旅游、科考、商業活動、基礎設施建設等）而參與治理；作為全球最大的市場和北極航道最重要的使用者，中國可以市場為杠桿參與治理；以雙邊伙伴關系為杠桿參與治理等。

鑒于中國與主要北極國家間均維系著良好的雙邊關系，部分學者就具體的北極雙邊合作領域和方式展開進一步探討。對于中美北極合作，有學者指出兩國可在全球層面（如氣候變化領域）加強合作；在次國家/區域層面則應加強中美地方在北方論壇中的合作，此外中美科學家之間也應密切合作。還有學者建議，應通過中美海洋法和極地事務對話加強兩國在極地治理問題上的共識和互信。對于中俄北極合作，有學者認為，俄羅斯是北極資源和航道最大所屬國，中國則是世界的外貿大國，而且也是主要的油氣進口國，兩國在北極資源開發和航道利用方面加強合作將是雙贏局面。對于中加北極合作，有學者認為，中國應加強與加拿大努納武特自治政府的合作。努納武特幅員遼闊，資源豐富，具有廣闊的開發前景，加上其原住民自身強烈的發展意愿，自治政府開放的政策環境，可作為中國參與北極的最佳跳板。對于中國與北歐五國的合作，有學者建議，應適應全球治理社會化的發展趨勢，除我政府部門外，包括社會、企業、團體甚至個人等，從多邊、雙邊、二軌等各方面，加大投入，同時排除一些政治性的干擾，推進中國與北歐國家的北極合作。

對于中國參與極地治理的一些基礎性數據分析工作，還有學者從不同學科角度進行了分析。有學者建議，為更好地掌握北極地區的安全態勢、發展水平、合作空間以及其他主要國家和國際組織在北極的存在與相關活動，應針對北極圈、環北極、近北極、外北極等不同層次的分析對象，從北極圈內部變化、自內向外的影響、外部動向以及由外而內的影響等四個視角，構建一個較為系統的中國北極跟蹤監測與評估系統。還有學者從文獻計量學的角度，認為北極人文社科研究體現出多學科交叉滲透的特點，自然科學的研究方法、研究工具，對北極人文社科研究的影響很大。

此次研討會的召開適逢我國首次極地考察工作會議閉幕不久，充分體現了自然科學與社會科學的結合、信息支撐體系與極地社科研究團隊的結合以及學者和政府部門之間的結合，對中國的極地戰略研究將是一個極大的促進。

作者為上海國際問題研究院全球治理研究所助理研究員、博士。