社會管理視域下的社區管理創新路徑

徐振華

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

社會管理視域下的社區管理創新路徑

徐振華

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

社區管理作為社會管理的一個重要組成部分，在實現人民訴求、促進社會和諧和政府職能轉變方面具有十分重要的意義。但社區管理體制目前尚存在著角色錯位、權責不對等以及法律保障缺乏等問題。因此，必須要以加強和創新社會管理為契機，加快實現社區管理的創新。

社會管理；社區；創新

當前，無論理論領域還是實踐層面，都有一個清醒的認識，那就是改革已進入深水區。這一時期突出的特點表現在社會階層結構日趨復雜化，社會群體種類日趨多樣化，社會利益關系日趨盤根錯節化。跛足前行的經濟建設之路已不能解決發展中遇到的所有社會問題了，一個多元、有序、高效、協同的新型社會管理體制呼之欲出。社區，作為社會管理的基層單位，上連著黨和政府，下連著人民群眾，是黨和政府與人民群眾之間溝通的紐帶和橋梁。胡錦濤總書記指出，實現社會和諧，要“從建設和諧社區入手，使社區在提高居民生活水平和質量上發揮服務作用，在密切黨和政府同人民群眾的關系上發揮促進作用。”［1］這充分體現出社區在完善公共服務、促進社會和諧中具有不可替代的作用。今天，我們提出要加強和創新社會管理這一歷史性課題，在這一大背景下，社區管理創新無疑成為社會管理創新的題中應有之義。

一、社區管理創新在新時期的重要意義

（一）社區管理創新是實現人民訴求的務實之舉

恩格爾系數，是食品支出總額占個人消費支出總額的比重。一個國家經濟越落后，其國民的平均收入中（或平均支出中）用于購買食物的支出所占比例就越大，反之，一個國家經濟越發達，這個比例就越小。近些年，隨著我國經濟社會的快速發展，人民生活水平有了大幅度提高。特別是隨著城市化進程的加快和社會結構的調整，人民訴求數量不斷增加，類型不斷升級。由原先的以吃飽穿暖為主的生存層次訴求，逐漸轉移到以教育就業醫療等為主的發展層次訴求；由原先的物質層次訴求，逐漸轉移到權利層次訴求。由此造成基層社會管理任務越來越繁重，原有的管理體制和方式已嚴重不適應新形勢發展的要求，這就迫切需要我們改革和創新基層社會管理體制和方式，提高政府管理和服務社會的能力和水平，社區管理創新就是在這種形勢下應運而生的。社區，作為一個以家庭為基礎的基礎性組織，其固有的群眾性、靈活性，可以在實現人民訴求、化解社會矛盾、提升人民幸福指數等各方面發揮近乎 “無縫隙化”的作用。

（二）社區管理創新是促進社會和諧的有效之方

社會和諧，是人類千百年來孜孜以求的美好理想。不同年代，實現社會和諧的途徑也有所不同。戰亂年代，戰爭就是為了實現和諧；和平年代，不斷發展經濟、改革或改良政治也是為了實現和諧。如今，我國正處于經濟起飛階段的黃金發展期，但同時也是社會利益格局深刻調整、社會階層結構深刻變化的社會轉型期。這個時期的顯著特點就是社會矛盾驟加、社會問題凸顯，給社會和諧帶來極大挑戰。當然，不能否認，社會矛盾是任何時代、任何國家都客觀存在的一種現象，不可能消滅，也無需“談矛盾色變”，重要的是執政者對其的重視程度、處理態度。隨著市場經濟體制的引入，各類社會群體、尤其是弱勢群體往往集中在社區，而他們往往又是社會矛盾的直接相關者，因此，社區會成為他們最直接的反映渠道和最后求助的對象。“所有各種社會矛盾，最后都可以通過社區這個平臺得到集中展現，社區始終處在所有社會矛盾和社會問題的風口浪尖”［2］，所以，只有社區加快管理創新，使各項工作扎實有力，管理服務到位，才能防患于未然，將各種社會不和諧因素最大限度地消化在基層。

（三）社區管理創新是轉變政府職能的強力之策

一個不爭的事實是，過去，我國政府機構改革處于一個“精簡－膨脹－再精簡－再膨脹”的怪圈循環中。盡管機構合合并并，名稱變來變去，可最終官僚隊伍還是越來越龐大。究其原因，固然有多種，但有一點，共識度很高，那就是沒有或缺乏從轉變政府職能角度著手。這個認識，為我國政府機構改革走向成功邁出了關鍵一步。但機構是職能的載體，機構撤銷后，職能卸載后，這部分被卸載的政府職能由誰來承接？所以必須找到一個可以承接的主體，而以社區為代表的社會組織就是這樣的理想主體。德國社會學家F·騰尼斯認為，社區是由具有共同價值取向的同質人口組成的關系密切、守望相助、疾病相扶、富有人情味的社會共同體。從這個角度看，社區可以更好地代表和反映民意，幫助政府加強社會管理。特別是在這樣一個飛速發展的時代，社會公共事務龐雜繁瑣，政府沒有時間也不可能去聽取每一個具體人的建議和意見，也不可能去特意處理每一個具體人遇到的困難和問題。而社區就可以很好地擔負起代表和反映社會群體利益訴求的職責，把處理某一件事變成處理某一類事，把滿足某一個人的訴求變成滿足某一類人的訴求。因此，創新社區管理成為轉變政府職能，推動政府機構改革的強效推動力。

二、當前我國社區管理創新的困境分析

（一）角色錯位

社區居委會，從法律上講，是一種居民自治組織，扮演著居民自我服務、自我管理的角色。正如政治哲學家哈耶克所說，社區是“自由秩序”的產物。而我國的社區居委會，從新中國初期一開始，就是城市政府進行社會管理的重要載體。因此，社區管理在我國先天就具有濃厚的政府主導色彩。“它的超強行政性克服了特定社會發展階段的無序狀態，但這種傳統政府主導型模式已經不能適應新形勢的需要”［3］。在這種市、區、街道三級管理層次下，“上面千條線，下面一根針”，社區居委會的主要角色變成各級政府部門交辦的各項行政管理性事務的處理器。這種角色錯位，造成社區居委會盡管工作十分辛苦，卻很少能有時間去傾聽居民的意見和建議，很少能有精力去謀劃推動居民自治和民主管理，使得社區居委會不知不覺脫離居民自治組織的性質，所以也就很難得到社區居民的認可。如此下去，很可能動搖政府在基層的群眾基礎，影響政府在基層的威信。特別隨著以業主委員會為代表的新型社區社會組織的不斷涌現，社區居委會的地位日益受到挑戰。

（二）權責不對等

公共行政的基本原理 “權責一致，權責對等”告訴我們，有多大權力，就應該承擔多大責任。而我國傳統的社區管理體制就存在著權責不對等現象。街道辦事處原本是一級政府的派出機構，只履行一部分行政職能，但在實際的社區管理中，行政、執法、街道經濟發展等各項任務都下放到街道辦事處，使其從一級政府的派出機構逐步演變為一個集行政管理、社區管理與服務、經濟管理于一體的綜合性機構。再加上原來單位制解體后外溢的諸多職能，以及新增流動人口管理任務的日益艱巨，街道在難以承受的情況下，往往把自己的部分職能轉移到受其“指導”的社區居委員會身上。可盡管這樣，無論街道還是社區居委會的權力，并沒有按照“權隨事轉”的原則同步增長。“權力特別少，政務特別多；權益特別少，職責特別多；資金特別少，服務特別多”，就是對當前我國社區管理體制現狀的形象概括。在這種狀態下，街道辦事處，特別是社區居委會的工作處于十分尷尬的境地。

（三）法律依據缺乏

現行社區建設的最高法律可以說還是1990年1月1日頒布實施的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》。隨著社會的發展，時代的變遷，如今的社區已非往日的社區。從社區居民數量來看，過去社區所轄居民幾百戶，如今，社區所轄居民動輒幾千戶；從居委會工作對象來看，過去只是一些無工作單位的純居民，如今既有純居民、離退休人員、下崗工人，也有以農村進城務工人員為主的流動人口；既有非公企業、社會團體，也有國際國內駐地單位等等。所以，《居委會組織法》已經難以跟上社會形勢的變化，出現了一系列問題，比如在社區建設的推進過程中，很明顯有些做法與《居委會組織法》的規定不相一致，而有些創新性的做法卻在《居委會組織法》中根本找不到相關的法律依據。此外，《居委會組織法》是基本法律，沒有出臺相應的法律法規對其中的一些原則性規定作出具體的規定，從而使得其在運行的過程中不能很好得到執行和遵守。

三、創新社區管理的路徑選擇

（一）重視發展社區社會組織

過去，社會流動不頻繁、社會分層較單純，所以，主要依靠家庭和單位來整合、調配社會資源，很多社會問題在家庭和單位范圍內就能得到處理。而如今，隨著劇烈的社會轉型，國家與個人的直接接觸日漸疏離，出現了一個范圍不斷擴大的中間地帶。那么，這個中間地帶該如何填補？這就急需一個新的組織形式的出現，社區社會組織先天具備的一些屬性使其無疑成為有效承載體。何為社區社會組織？簡單的說，就是為滿足社區居民的不同需求，由社區組織或個人在社區（鎮、街道）范圍內單獨或聯合舉辦的、在社區范圍內開展活動的民間自發組織。一般來說，社區社會組織主要包括非營利性組織（NPO）、非政府組織（NGO）、民間組織、志愿服務組織等。比如社區醫院、社區學校、社區健身中心、社區心理咨詢站、社區調解員等等，這些社區社會組織在參與社區管理、改善民生、提供社區服務、豐富居民生活、促進社區和諧、反映利益訴求、化解社會矛盾等方面都起著舉足輕重的作用。正如管理大師彼得·杜拉克所言:“讓政府來推動一切社區問題只會愈幫愈忙，社區問題的解決之道就在社區里面……非營利機構就是社區，我們正是通過它來塑造一個公民社會，它是未來社會行動中的中堅力量”［4］。的確，非營利組織是社會資源“流通”和“運用”的重要通路，非政府組織、民間組織是居民參與社區事務的重要途徑，志愿服務團體是構建和諧人際關系平臺、整合社會資源的重要力量。所以，應盡快出臺相應的政策支持和引導社區社會組織的發展，這是實現社區管理創新的有效路徑，也是加強和創新社會管理的有效路徑。

（二）完善更新社區管理法律制度

某種程度上講，法律已成為社區發展的關鍵“瓶頸”，只有從法律層面上對社區居委會的一些問題作出規定，才能有利于創新社區管理，從而充分展現、發揮居委會的重要作用。

1.統一管理體系名稱。正所謂“名不正，則言不順”。當年公務員制度建立前，公務員的管理可以說處在一個低水平運行狀態。為此，首先統一了“公務員”這個名稱，在這個基礎上頒布實施了《國家公務員暫行條例》，使公務員的管理走上了科學化、規范化的道路。創新社區管理，同樣需要從規范管理體系的名稱入手。《居委會組織法》明確規定城市居民自治組織的正式名稱為居民委員會。但在實踐中，居委會的名稱各式各樣，有多重稱謂。有的地方把合并改制后的居委會叫社區居委會，有的地方叫社區委員會。其實，這不僅僅是一個名稱的改變，而是一系列改變的開端和體現。為此，應當從法律上盡快統一名稱。筆者以為用“社區居委會”的名稱更好。

2.合理界定社區規模。由于我國經濟社會發展水平地區差異較大，因此各個社區管轄范圍和人口也不盡相同。所以，社區居委會的規模界定也不能完全一致，“應該有一個度，考慮到我國有眾多的中小城市，因此在制定標準時決不能與大城市標準相雷同，應當具有一定的靈活性”［5］。

3.厘清街居關系。從法律上講，街道辦事處和社區居委會是一個指導與被指導的關系。盡管這樣，可是在現實的權力結構中，如何避免街道辦事處功能錯位卻是一個棘手的問題，二者之間如何科學定位還是一個難點。一方面，社區建設離不開街道辦的指導和幫助，另一方面，社區組織又決不能成為街道的附屬物。因此，應從法律上對街道辦事處和社區居委會之間的有關事項作出盡量詳盡的列舉式劃分，避免關系含糊不清。

4.明確社區體制中組織的權責。一般來說，社區居委會、社區居民代表大會、社區管委會、社區議事會是構成社區管理體制的四大組織。但不同地區，社區管理體制設計組成也各不相同。很多地區的實踐證明，這樣的體制構成是比較有效的。為此，在法律修訂中，第一步要把四級組織基本框架肯定下來，第二步要對各組織的權利與義務作出具體規定，如在社區的治安、衛生、公共設施保護等方面，必須使相應的職能機構能行使檢查、管理、處罰、監督等權力，使社區各類組織能有效地發揮其作用，避免出現過去居委會那種“管得到的管不了，管得了的管不到”的局面。

（三）積極培育社區社會資本

何為 “社區社會資本”？布迪厄認為，“社會資本是真實或虛擬資源的總和。對于個人和團體來說，由于要擁有的持久網絡是一種或多或少被制度化了的相互認可的關系，因而它是自然累積而成的”［6］。所以，簡言之，社區社會資本就是社區主體在自治互動中形成的一種具有信任和互惠特征的社區關系網絡，其中信任是核心。當前我國的城市社區，大多依賴政府主導建立，因此，我國的城市社區是一個基于理性建構而成的陌生化的居民生活聚居區。其最大特點就是社區內部成員之間具有較強的異質性和疏離性，也就是所缺乏傳統社區中居民之間天然的信任、情感關系以及對社區的認同。如此情境，人際間原有的利益與控制關系斷裂，自然會導致社區內部的社會資本喪失存在的前提。有鑒于此，社區建設應當注重充分調動、激發社區內部的能量。為此，可以在社區建設固定的社會活動場所，定期開展豐富多彩的社區活動，加大社區服務的宣傳，這樣社區居民互動的機會就增加，可以有效地增進社區居民之間、居民對社區的了解。“而正是通過頻繁、緊密的溝通和互動，人們在社區內獲得了理解、同情、情感支持乃至經濟支持、勞力支持、信息策略支持等等，社區成員自然對社區產生認同，社區內部的凝聚力也得以提高，其社區社會資本的存量自然增加”［7］。這樣，通過社區社會資本的積極培育，社區建設方式可以逐漸得到轉變，社區管理創新也才具備基本條件，社會的和諧有序也才有了基礎。

［1］胡錦濤：在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話（2005.2.19），十六大以來重要文獻選編（中）［M］.北京：中央文獻出版社，2006：699.

［2］萬軍.社會建設與社會管理創新［M］.北京：國家行政學院出版社，2011.

［3］李麗君.城市社區管理體制創新路徑探析［J］.天水行政學院學報，2009，（1）.

［4］郎友興，周文.社會資本與農村社區建設的可持續性 ［J］.浙江社會科學，2008，（11）.

［5］王義.論城市社區體制變革視野下《居委會組織法》的修訂［J］.中共青島市委黨校青島行政學院學報，2001，（6）.

［6］Pierre Bourdieu.Loic Wacquant.Invitation to Reflexive Sociology［M］.Chicago: University of Chicago Press，1992.

［7］戴燕.我國城市社區管理體制的創新和實踐 ［J］.安慶師范學院學報 （社會科學版），2010，（10）.

責任編輯 侯 琦

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1672－2426（2011）11－0057－03

徐振華（1981－），男，內蒙古呼和浩特人，中共遼寧省委黨校講師，主要研究方向是公共政策、政府職能。