根治“賄選”頑癥

■歐陽晨雨

根治“賄選”頑癥

■歐陽晨雨

民主是一樣好東西。有了民主，政治不再是少數精英人士或高尚人物的私家游戲，普通民眾的意志也能充分張揚；有了民主，亙古千年的“人治”終于唱響了一曲謝幕挽歌，法治自此擁有了最肥沃的土壤；有了民主，任何強權都不能天馬行空、獨往獨來，即便弱勢群體的利益亦可得到有力保障……

近代以降的一部中國革命史，就是一部民主建設史。為了民主這個“頭等重要的政治目標”，中國人民前赴后繼，作出了巨大犧牲，然而民主進程仍未有窮期。盡管30余年的國家經濟改革，創造了有史以來的經濟大繁榮，輝煌成就令世界為之矚目，一股股逆流也在悄然滋生和涌動，尤其是發生在一些地區的“賄選”問題，已成為當下中國發展民主、健全法治的嚴重阻礙。

日益猖獗的賄選之風

所謂賄選，就是用金錢物質收買選舉工作人員或選民，以取得選票或改變選舉結果的行為。最初的賄選，只是上世紀90年代之初，發生在個別農村的“撲朔迷離”之舉。較早為媒體披露的賄選事件，有1994年廣東恩州市江州鎮賄選案，1995年重慶沙坪壩區井口鎮南溪村賄選案，等等。而今的賄選亂象，早已不能等閑視之，無論賄賂的數額、形態，還是人數、范圍、影響等諸多方面，都發生了頗為巨大的變化。

農村是中國民主的重要“發源地”。上世紀的抗戰時期，貫徹“三三制”原則下的陜西保安，農村民主建設搞得有聲有色；40年后，由農村政權建設的選舉改革開始，中國政治體制改革啟動了破冰之旅?！胺痔锏綉簟备母锖蟮膹V西自治區的宜州市合寨村，1980年2月進行無記名推選，產生了中國歷史上第一個村民委員會。村民們一起制定了村規民約、封山公約，實現了村務的民主管理和村民自我教育。

從村民委員會誕生，再到萬眾矚目的“海選”產生，走過了6年的時光。1986年梨樹縣北老壕村村干部選舉試水“海選”，到1991年底平安村第二屆村委會換屆選舉“海選”基本成熟，這種中國式農村選舉，由農民直接提名候選人，再實行無記名投票，選出自己的當家人，閃耀著國人智慧的民主經驗，部分精華已被《村民委員會組織法》吸收，并向全國農村推行。三十多年的生動實踐，中國基層群眾自治，以其參與的深度和廣度受到了國際社會的認可和好評。

然而，隨著村級直選的普及，人大代表地位相對提高的同時，“拉票賄選”等新問題也漸漸浮出水面。賄賂代表、代表接受賄賂、“出賣”選票等“怪現象”屢見報端，有的甚至從秘密活動演繹為半公開化。據新疆自治區某課題組的一項問卷調查，鄉村選舉中賄選的主要表現形式依次是“請客吃飯‘聚集’人氣賄選”、“利益‘承諾’蒙騙選民賄選”、“贈送財物‘籠絡’人心賄選”、“宗派關系‘拉攏’感情賄選”、“贈送金錢‘購買’選票賄選”。

有專家還歸納了農村“賄選”的7種典型動態，如從“暗箱操作”的拉票賄選，發展到“暗箱操作”與“公開活動”相結合的拉票賄選；從個別人單獨活動拉票賄選，到有組織拉票賄選；從請吃喝、送禮品拉票賄選，到直接送現金拉票賄選；從當場兌現錢物拉票賄選，到當場兌現錢物與“期權”式交易相結合；從送錢送物的單一手段拉票賄選，到多種手段拉票賄選；賄選發生地并不僅僅局限在經濟比較發達的地區，連貧困地區也不能幸免；出現了所謂“賄賂代筆人”，違背選民的意愿“偷梁換柱”。

農村選舉中的賄選問題，妨礙了優秀人才選拔，敗壞了社會風氣，影響了社會穩定，制約了農村經濟發展，特別是根據送錢送物的多少來決定“選票”，削弱了村民的民主意識，禁錮了民主思想，這種對選舉公開、公平和公正的公然破壞，進一步阻礙了農村的民主化進程。

反賄選之戰已經打響

任何一個致力于實現權力陽光運行的政權，任何一個致力于構建民主法制秩序的國家，都不會允許賄選的發生，肆意腐蝕執政的根基。面對日益猖獗的賄選活動，一場純凈民主空氣、肅清民主陰霾、剔除民主雜質的反賄選戰役毅然鋪開。從執政黨有關政策接踵出臺，到有關法規相繼問世，再到司法領域重拳出擊，無不散發著對賄選亂象的深切憂慮，以及對清明政治和民主秩序的殷切憧憬。

農村基層選舉之亂象，最先得以進入高層視線。因為不斷升級的賄選行為，不但違背了村委會選舉的公平、公正原則，而且挫傷了廣大村民依法參與選舉的積極性，對“三農”問題的解決和新農村的構建，也形成了嚴重威脅。2007年，民政部基層政權和社區建設司收到的85件群眾來信中，有62件涉及村民委員會選舉問題。其中，反映“賄選”問題的占十分之一。日益趨重的賄選局勢，使得高層對反賄選的認識，也在不斷加深和拓展。

在反賄選的戰斗中，首先暴露出問題的，是現有法律制度。1998年11月4日開始實施的村委會組織法，只對賄選及其查處進行了原則規定。對實踐中形形色色的賄選行為，具體認定時明顯依據不足。近年來，有29個省(區、市)先后根據村委會組織法的要求，制定了村委會組織法實施辦法。但基于“上位法”的“真空”，“下位法”也難以突破。

與此形成強烈對比的是，在一些地方接連發生重大賄選案件。基于立法工作的謹慎與細致，相關政策的率先出臺，便成了一種必然之舉。為解決村委會選舉中的突出問題，中紀委、中組部、民政部2006年聯合下發了《關于認真解決村級組織換屆選舉中“賄選”問題的通知》，要求堅決糾正和查處村級組織換屆選舉中的“賄選”等違紀違法行為。

在中紀委、中組部聯合下發的《關于嚴肅換屆紀律保證換屆風清氣正的通知》中，規定“對拉票賄選的，一律排除出考察人選，已列為候選人的取消候選人資格，已經提拔的責令辭職、免職、降職或者依法罷免，賄選的還要依紀依法處理；參與或者幫助他人拉票賄選的，比照為自己拉票賄選的行為給予相應處理”，真正做到“不讓老實人吃虧，不讓投機鉆營者得利”。鏗鏘有力、樸實堅定的話語，真實地折射出高層對于澄清選舉風氣，反賄選的決心。

面對賄選界限不夠清楚，實踐操作不力的問題，2009年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》，對賄選作出清晰界定，即：候選人及其親友直接或指使他人用財物或者其他利益收買本村選民、選舉工作人員或者其他候選人，影響或左右選民意愿的，都是賄選。對于懲罰，通知稱：一經發現即取消其參選資格，已經當選的，其當選無效；違反治安管理規定的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。但問題在于，該通知僅限于政策層面。在不少農村地區，由于法律缺失，打擊效力不足，拉票賄選等現象仍有發生。

政策的刷新是法律問世的先導。2010年10月28日，全國人大常委會審議通過了修改后的《村民委員會組織法》。該法第十七條規定，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段當選村民委員會成員的，當選無效。對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的行為，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，由鄉級或者縣級人民政府負責調查并依法處理。

這是改革中國為向賄選“毒瘤”開戰，鍛造的又一柄鋒銳“手術刀”。

醫治賄選的“靈丹妙藥”

在排山倒海般的民主法治大潮中，賄選中的些許喧囂都只是一個個轉瞬即逝的細浪。當我們定睛審視，透過這紛紛擾擾的亂象迷霧，反而更易察覺到當前民主法治建設的若干瓶頸與短板。以民主為車，以法制為軌，度過一個個坎坷障礙，中國的民主法治建設才會真正成長。

從政治發展史角度看，賄選是近代民主選舉活動普及初期產生的政治腐敗現象。18、19世紀的英國和美國、二戰以后的日本、近年來的菲律賓、泰國等都出現過賄選頻繁發生的現象。在中國近代史中也不乏賄選丑聞，如1923年曹錕向600多名國會議員行賄，當選總統的事件。

1923年6月，直系軍閥首領曹錕指使其黨羽，采用各種手段進行“逼宮”，把總統黎元洪逼出北京，為自己上臺當總統掃清了道路。令人可笑的是，曹錕既想登上總統寶座，又要披上“合法”外衣，于是以巨款賄賂國會議員。當年9月，在總統選舉的預選會上，曹錕以5000元一張選票到處收買議員，又以40萬元的高價收買了國會議長，用去賄賂款1350余萬元后，如愿以償當上了大總統。不過，這個“大總統”名聲并不怎么好，曹錕被稱為“豬仔總統”，那些被收買的議員們，則被各界斥責為“豬仔議員”。

真正折射出民主光芒的，也體現孫中山先生“三民主義”思想的，不是國民黨統治下的上海、蘇杭等發達地區，而是在抗日烽火下的西北中國。1939年2月，陜甘寧邊區第一屆參議會通過的《陜甘寧邊區選舉條例》規定，“各政黨及各職業團體，可提出候選名單，進行競選運動，在不妨礙選舉秩序下，選舉委員會不得加以任何干涉或阻止?！笨紤]到當時民眾分布狀況、基本文化素質，邊區政府采取了多種選舉方式，如“畫圈法”、“畫杠法”、“投豆法”、“燒洞法”和“編號選舉法”等，保證了選民真實意圖以及選舉的公正性。1944年10月20日頒布的《晉冀魯豫邊區政府關于邊區參議員選舉問題的指示》，進一步要求“組織各候選人進行競選，給予各種方便與幫助，利用各種機會(如冬學、民兵訓練，集市集會等等)讓競選人發表演說，設法掀起競選熱潮，參加競選的人愈多愈好”。

然而，近來賄選事件的屢屢發生告誡我們，民主建設尚未成熟。眾所周知，專制國家容易產生動亂，“幾乎沒有一個專制暴君能安享天年”。有研究表明，70%的古代皇帝因為王位爭奪非正常死亡。同樣，民主發展中國家，民主制度的秩序和法治健全，也需要一個相對較長的時間。姑且不論法國大革命的反復與動蕩，單說墨西哥，從西班牙統治下獨立后，從1824年到1848年，發生了250次政變和叛亂，更換了31位總統。拉丁美洲國家、東南亞國家和民國之初的民主之亂，也印證了民主成長要付出的時間成本。重新回到在一些基層換屆選舉中出現的賄選問題上，在民主前行的奔流中，也凸顯出民眾特別是代表民主法治意識不強，職責觀念欠缺的不足方面，這些無疑警示了我們，民主不可能一蹴而就。

解鈴還須系鈴人

賄選現象的發生，既是一個民主問題，也是一個法治問題。要徹底解決賄選問題，還必須溯本追源，在民主和法治建設上下功夫。

一方面，需要加快發展社會主義的民主政治。民主的問題，必須通過發展民主的方式來解決。民主作為一種現代生活，不僅是通過選舉產生的議會討論和決策，還包括了利益集團的影響和街頭行動，非政府組織的廣泛參與，第四權力的隨時監督，是一種社會形態和廣大公眾的生活方式。這種廣大人民參與的充滿活力和自我更新機制，需要長時間培養、發展，也應允許類似賄選這樣的曲折。

公眾民主素質的提升，是民主建設的重中之重，也是消除賄選的內動力。人們參與政治活動的動機是不同的，根據動機發生的心理基礎，可把主動型參與分為信念型和分配型兩種。賄選屬于主動參與中的分配型參與，目的為了影響社會價值的分配過程，以便這種分配對自己或自己所屬的群體有利。事實上，只有當民主動機向信念型轉變進步時，才會觸及到賄選問題的深處。

比如，村主任是村民自治組織的一個管理崗位，國家通過轉移支付對村主任等干部進行適當補助，每年約有幾百元至上千元，在一般地區，村干部一年的正常收入不會超過一萬元，但是當上村干部，就有權決定或參與決定村里的土地轉讓、宅基地分配、工程項目建設等事項，越是靠近城市或有礦產資源的村子，越是“油水”大，所以基層選舉很“熱門”，也就難免“泥沙俱下”。其他選舉中追名逐利現象，也是發生賄選的重要原因。

可資借鑒的是，澳門特別行政區在回歸后的立法會選舉中，由廉政公署頒布法規，成立“反賄選研究小組”，介入調查賄選舞弊行為，專責研究一系列預防和宣傳廉潔選舉信息、調查工作。在立法會選舉前半年，廉政公署即運用電視廣告短片、舉辦講座、電臺每日播出廉潔選舉廣告、報刊廣告、戶外活動、海報傳單等形式進行宣傳，并對賄選案進行調查，促進了民主選舉的公平、守法。

現實中，應適當擴大民主參選渠道。在現行選舉法中沒有選民或代表自由參選、自我提名的規定，在提名候選人時損害選舉民主的做法較常見。一些選舉機構為了貫徹“組織意圖”，常在確定候選人之前“定調子”，甚至搞“指定選舉”、“戴帽選舉”，選民或代表聯名提名的候選人若不符合“組織意圖”，很難進入正式候選人名單。由于缺乏一條制度化的參選通道，一些有意主動參選的公民可能進不了候選人名單。在選舉制度改革中，可以適當作一些擴大。

另一方面，還要不斷健全社會主義法制體系。從當前情況看，治理賄選的關鍵就在法律制度建設。到目前為止，包括現行憲法在內，全國人大及其常委會制定現行有效法律239件，國務院制定行政法規690多件，地方人大及其常委會制定地方性法規8600多件。在今年的兩會上，全國人大常委會委員長吳邦國莊重宣布，中國特色社會主義法律體系已經形成。但是，中國特色社會主義法律體系的形成并非立法工作的終結，而是立法工作一個新階段的開始。至少，從目前反賄選的法律制度體系看，還有很大的完善空間。

除了對現行選舉制度要進行制度創新，建立真正意義上的競爭性選舉制度，以適應社會主義市場經濟和民主政治發展的迫切需要，鼓勵并保護合法、公開、公正的競選行為，改進改革候選人提名辦法，導入“候選人推薦制度”和“候選人介紹制度”等新鮮形式，激發選民參政的積極性。

同時，要創新現行法規，增強可操作性。實踐中，拉攏選票的手段五花八門，如“通過第三人用美色賄賂選民”、“通過同學、戰友說服投票者”、“承諾當上代表或者村委會主任就給大家修路”等，《選舉法》、《刑法》等法律以及司法解釋應明確規定，哪些行為是“賄選”，哪些行為是“非法競爭”并禁止實施。

當前，最緊迫的是要健全選舉監督和懲戒制度。失去監督制約的權力必然導致腐敗。由于從上至下的縱向監督體系不健全，公眾監督權未真正發揮，致使賄選現象普遍存在。應加快建立代表行為懲戒制度，對代表瀆職和不作為行為進行懲罰，并根據其輕重給予警告、訓誡、辭職、撤職、罷免等處罰，乃至追究法律責任，同時還應明確受理、控告、調查、申訴、審核與處理等法律程序。

總之，需要通過精細的法律修訂，使每道選舉程序都處于人民的有效監控之下，讓權力成為“玻璃缸里的金魚”，而賄選現象也將得到更好的遏制。

（作者單位：第四軍醫大學）