在區域化黨建實踐中探索黨對社會的科學化領導模式

● 陳 怡

在區域化黨建實踐中探索黨對社會的科學化領導模式

● 陳 怡

區域化黨建是執政黨應對基層社會多樣化發展趨勢的戰略選擇。它實現了黨領導社會的體制創新，從封閉式內循環向開放型網絡化轉變；黨領導社會的功能轉型，從行政包攬一切到協調服務社會；黨領導社會的機制突破，從各自為政到聯建聯動；黨領導社會的內容拓展，滿足黨員和群眾多層次的利益需求。

區域化黨建；探索；領導體制

隨著改革開放的深化和市場經濟的發展，我們黨的領導對象和領域正在發生新的重大轉變，最突出的就是黨如何領導社會這一重大而嶄新的領域。推進社會領域黨建工作全覆蓋，構建區域化黨建工作新格局，已成為黨建工作的新課題，成為加強黨對社會領導的重要內容。

所謂“區域化黨建”，就是在一定行政區域內，如街道、鄉鎮、社區等，黨組織通過對區域內機關、非公經濟和新社會組織等黨建資源整合、功能重組、任務重設，實現區域內黨的工作全面覆蓋和全體黨員無縫管理，達到激活機關黨建、實現非公經濟和新社會組織黨建、強化社區黨建的目標，打造區域內各組織間的生活共同體、發展共同體和利益共同體。區域化黨建是執政黨應對基層社會多樣化發展趨勢的戰略選擇。基層社會越是多樣、多元，越是需要構建一個堅強的領導核心，增強對各種社會力量的統籌、整合和引領。

一、黨領導社會的體制創新：封閉式內循環向開放型網絡化轉變

自“支部建在連上”的原則確立以來，黨的基層組織一直采取“組織內建黨組織”的方式，并以此為基礎形成了人員固定、邊界分明、職責明確的基層黨組織傳統形態。而其在人員流動頻繁、組群興衰倏忽、價值取向多樣化、運作機制不明晰的社會領域，將遭遇難以克服的困難。尤其隨著經濟社會的快速發展，城市社區出現了許多新的領域、新的組織、新的群體，非公經濟和新社會組織加快發展，農民工和流動黨員大量涌現，社會經濟成分、組織形式、利益關系、分配方式等日益復雜和多樣化，城市社區出現了黨的建設空白領域和流動黨員難管理等重大問題。相對封閉獨立的機關黨建和社區黨建模式已經難以適應新形勢的發展要求。因此，必須要以創新的思路，使新型基層黨組織能夠突破行業局限，在區域范圍內利用黨的各種支撐性組織資源，提升自身在建制上的靈活性和適應性。

2004年在中央有關文件提出建立區域化大黨建格局要求后，中共上海市委在總結已有實踐的基礎上，立足特大型城市實際，探索區域化黨建、加強基層社會管理，逐步形成了以社區（街道）、鄉鎮黨（工）委為核心，居民區黨組織為基礎，服務群眾為重點，駐區單位黨組織和全體黨員共同參與的黨建工作新格局。尤其是在城市社區，將全市街道黨工委統一調整為社區（街道）黨工委，增加了代表駐區單位、政府派出機構、居民區的兼職委員，在其統一領導下分別建立行政組織黨組、居民區黨委、綜合黨委，實現對社區各種組織和各項工作的領導、指導和協調（基層簡稱為“1+3”領導體制）。相對原來的街道黨工委體制而言，新的“1+3”領導體制通過吸納區域各類黨組織的代表參加，更具有區域代表性；通過從組織體制上打破單位、社區、行業黨組織之間的分割，能夠在更大范圍整合力量和資源，以區域為基礎打造黨建共同體，增強了黨組織的區域統籌能力。經過幾年的努力，上海的區域化黨建新格局為破解黨建工作各自為政、條塊分割的難題，加強黨建資源和社會資源的集約利用，實現對整個區域黨的組織和黨員的全面覆蓋，促進區域和諧共建提供了有效的模式。

因此，區域化黨建實現了領導體制構架的創新，突破傳統的“單位建黨”限制，向“區域統籌、動態靈活”方向轉變。以“區域不變”應“單位萬變”，突破所有制類型與單位界限，在“兩新”組織和流動黨員較集中的農村、社區、商務樓宇、工業園區、專業市場地域，構筑起城鄉覆蓋的機制開放、形態穩定的區域性組織網絡。必須承認，區域化黨建模式，契合了黨對社會化建設的需求和黨建科學化的要求，對形成政府、市場、社區組織之間的良性互動和合作關系的迫切需要起到了推動作用。與傳統體制下“單位黨建”模式相比，區域化黨建具有地域性、網絡性、多元性、開放性、整合性的特點，有利于把隸屬不同系統、掌握不同資源、比較松散的黨組織聯系成為緊密型的黨建共同體，形成全覆蓋、廣吸納、動態開放的城鄉基層黨組織體系，有利于實現區域內黨建工作目標、機制和行動的一致性，同時更有利于基層黨建融入社會，使黨在新時期獲得更為廣泛的社會資源、政治資源與執政基礎。

二、黨領導社會的功能轉型：從行政包攬一切到協調服務社會

在傳統封閉式的組織架構下，基層黨組織的核心功能是通過行政權力來實現對革命和生產的動員與組織。而如今在區域化黨建格局的新形勢下，傳統黨組織的功能定位和工作方式已遠遠不能適應變化了的社會需求，其功能體系和政治作用出現了弱化趨勢，黨組織的內在活力和戰斗力也有一定程度的降低。所以，基層黨組織必須順應社會發展趨勢實現功能轉換，并堅持有所為、有所不為的原則，把黨組織從與行政權力的結合中分離出來，復歸政黨的政治功能。黨組織要從以往依賴行政手段包攬一切、決定一切，轉向依賴協調和服務來整合社會和服務社會。政黨要想發揮引導作用，只有整合、協調行政、群團等各種資源，為社會各類人員提供生產、生活、權益、文化等多種服務，方能達到凝聚群眾、整合群眾的目的。

區域化黨建提供了基層黨組織一種完全不同于以往的全新領導方式的可能性，它要求黨組織既要協調駐區單位黨建，又要領導新社會組織黨建；既要鞏固原有以條為主的縱向黨建，又要拓展以塊為主的橫向黨建。這種對象的變化與拓展，使黨組織與其他組織之間除了保留原有的部分行政隸屬關系之外，還增加了大量的區域化的松散型的平等合作關系，因而在工作方式方法上，要更注重運用民主協商、統籌協調、共建共享、委托代理等社會化方法。這種協調、服務功能的定位，適應了基層黨組織與社會領域發展相一致的方向。因此，在新形勢下基層黨組織應發揮以下幾方面的功能：

一是政治領導功能。在社會建設中，黨的領導主要是政治領導，體現在對社會領域重大事項的政策指導和引領作用上，體現在對各類組織以協調、對話為主的軟控制上。社區黨組織從絕大多數社區居民的共同利益出發，引導、推進社區成員的民主決策，保證和監督社區自治組織開展自治活動，逐步加強基層民主政治建設。

二是利益協調功能。當前在社會轉型過程中所出現的社會經濟結構、身份結構等的多元化，下崗失業問題、流動人口問題、社會救助問題、貧富分化問題、老齡化問題等等，無不引起人們之間利益重大失衡，加劇了社會成員間的利益沖突。基層黨組織在解決社會成員利益沖突中可以通過充分調動政治的、經濟的、文化的各種手段，整合各類組織資源，使不同的利益訴求得到合理的表達，不同的利益矛盾也能得以合理的協調。

三是服務凝聚功能。社會主義市場經濟條件下，為黨員群眾提供有效的服務是增強黨組織凝聚力、戰斗力和影響力的重要途徑。其服務的本質至少應該包括三層含義：能影響和帶動群眾；能最大程度地滿足群眾的合理需求；能促進黨的事業開拓創新。[1]基層黨組織必須把服務作為加強黨員教育管理的突破口、切入點，創新黨員教育管理觀念，豐富內涵，通過強化服務功能，做到既監督黨員履行義務，促使其積極發奮地工作，又為黨員提供各種不同形式的服務和幫助，切實調動黨員發揮先鋒模范作用的主體積極性和主觀能動性，以此切合形勢的發展和黨員思想觀念、價值觀念的變化。同時，基層黨組織必須樹立以人為本的理念，始終把人民群眾的需要作為一切工作的出發點，切實改進服務群眾工作的內容和形式，不斷拓寬服務群眾的載體和渠道，努力提高服務群眾的能力和水平，真正實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益。

四是文化導向功能。從社會學的角度而言，現代和諧社區的基本理念，是要把社區建設成為彌合階層分化的、平等的生活空間；化解經濟矛盾、避免社會沖突的整合空間；累積價值傳統、維系社會規范的文化空間。[2]現在的社區多數是不同階層、不同文化背景的居民混合居住在一起，社區表現出較強的異質性，其所帶來的思想的復雜性將是長期的。在這種情況下，決定了社區黨組織在社區多元治理主體的思想教育工作中必須發揮導向作用。社區黨組織應當加強政治思想教育和道德建設，倡導科學健康的生活方式，不斷豐富居民群眾的文化生活。社區黨組織通過文化引導，培養社區治理主體的社會責任意識、公益意識、互助意識、奉獻意識、參與意識，促進社區成員和睦相處。

三、黨領導社會的機制突破：從各自為政到聯建聯動

構建條塊結合、資源整合、利益契合的運作機制是使區域化黨建有效運轉發揮根本作用的重要保證。上海的區域化黨建經過多年的努力已初見成效，社區（街道）黨工委以共同需求、共同利益、共同目標為紐帶，堅持“靈活、務實、管用”為原則，積極圍繞中心，條塊結合，上下協調，左右聯動，共同發展，使基層黨組織工作從內循環向外循環延伸，從單體發展向復合發展延伸，從單一方式向多元方式延伸，形成了富有生氣的工作態勢。駐區單位初步確立了社區黨建的意識，在社會性、群眾性、公益性工作中自覺接受街道黨組織的指導和協調，初步形成區域內資源互補、優勢互利的黨建資源平臺。借助社區大黨建這個平臺，建立健全了黨組織聯席會議制度、議事決策制度、信息反饋制度、雙向服務機制，加強工作協調，開展各項活動。通過創新居民區黨組織全面領導、社會協同、公眾參與的社會化教育管理新模式，增強了社區黨建工作的針對性和有效性。

在后世博時代，必須進一步探索建設區域化黨建工作制度體系，促進區域化黨建工作的常態化、規范化和效能化。

一是建立區域決策協調機制。根據職能定位，協調駐區單位、行政機關、居民區黨組織制定相關工作制度，明確界定職責權限、議事內容、決策形式和工作程序等，初步建立決策運行機制。

二是健全區域責任評價機制。實行目標管理，與駐區單位簽訂共建協議，派發任務清單，促進工作落實。試行項目運作，按照共建雙方協商立項、共建單位履責實施、街道黨工委定期調度、區域成員共同評估的運作模式，促進工作效能提升。強化考評結果，將共駐共建情況納入黨建責任制考核，實行單位、社區雙軌評價制度，區屬黨組織和黨員的評先表彰必須征求所在社區的意見。

三是深化聯系服務群眾機制。從“凝聚力工程”、“三服務”，到“雙結對”、“一線工作法”，上海在推進區域化黨建中逐步形成了“三訪”、“三個服務機制”的聯系服務群眾新機制，推動區域內各類基層黨組織以群眾需求為導向，以追求群眾滿意為動力，使區域化黨建真正獲得群眾的廣泛認同。

四、黨領導社會的內容拓展：滿足黨員和群眾多層次的利益需求

從現代政黨政治理論來講，執政黨領導社會的合法性體現為執政黨從國家和社會中所獲得的支持程度。執政權威的合法性和合理性，不管如何界定，其基本含義都是人民對政治權威的依賴、認同和支持。[3]而正確有效的利益代表和整合，是能否獲得群眾支持的核心問題。因此，深入了解黨的基層工作對象的切實需求，以黨員群眾的利益需求作為一切工作的出發點和落腳點，是執政黨獲得執政合法性的根本所在。

目前，社區黨員類型呈現復雜化和多樣化，黨員的利益訴求日趨多元化。為此，牢牢把握區域內黨組織和黨員的利益訴求，組織開展內容豐富、形式多樣的黨建活動，構建反映群眾訴求、滿足群眾需求、解決群眾問題的聯系服務群眾體系，都是區域化黨建的核心內容。尤其要善于激發黨員服務群眾的內在動力，充分發揮黨員在推進區域化黨建工作中的作用。一是積極倡導和推動在職黨員、黨的組織關系不在社區的離退休黨員和駐區單位黨員主動聯系社區、服務社區。讓他們在社區亮明身份，爭做表率，發揮特長，力所能及地參與社區公共事務和各類志愿服務活動。二是支持黨員以自身的行動、能力和形象在各類社會組織中發揮宣傳、組織、引領群眾，凝聚人心的作用。三是搭建多層次、靈活便捷的黨員活動平臺。科學設置黨組織的管理幅度，劃小黨支部，深化和推動樓組黨建；推廣在居民區黨總支下建立功能型、活動團隊型黨支部的做法，使居民區黨的組織設置更加適應居民群眾組織、活動方式的改變，提高黨組織活動對黨員的吸引力。

[1]李友梅等.靜靜的變革——上海浦東嘉興大廈樓宇黨建實證研究 [M].上海：上海人民出版社,2005.156.

[2]馬西恒，鮑勃·謝比伯.中加社區治理模式比較研究[M].上海：上海人民出版社,2006.10.

[3]戴立興.政黨與群眾：中國共產黨執政考量[M].北京：中央編譯出版社，2009.25.

D267

A

1009-928X（2011）11-0042-03

本文為上海市黨建領導小組委托課題《上海深化區域化黨建格局對策研究》之一部分。作者單位：中共上海市盧灣區委黨校

■ 特約編輯：胡中良