社會管理創新中的財政政策

李偉慶

（中國刑警學院，遼寧 沈陽 110084）

社會管理創新中的財政政策

李偉慶

（中國刑警學院，遼寧 沈陽 110084）

加強和深化社會管理創新是當前政府工作的重點。在這一領域，公共財政政策的作用表現為更好的配置社會公共資源、平衡社會分配機制以及為社會管理創新提供理論依據和制度來源。當前促進社會管理創新的財政政策應選擇最為關鍵的四個“突破口”和著力點：加快推進以改善民生為重點的社會建設；支持建立與完善多元格局的社會管理機制；深化財政管理體制改革，支持地方政府在社會管理中充分發揮作用；向信息技術領域傾斜，促進虛擬社會治理等。

公共財政；社會管理創新；財政政策

作為調節社會分配關系、促進公正與公平的物質基礎和重要工具，公共財政政策起著協調各種利益關系、建立和健全利益協調機制的作用，直接影響著社會管理工作的發展方向，在加強和創新社會管理過程中具有不可替代的作用。

一、面向社會管理創新的公共財政政策轉向

黨的十六屆三中全會以來，中共中央提出了“科學發展觀”、實現“五個統籌”、構建“和諧社會”等一系列發展理念，著重強調了堅持生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，使人民在良好生態環境中生產生活，實現社會經濟的可持續發展。這表明中國未來的發展將是一種更加注重科學發展的發展模式。公共財政政策是實現這種發展模式的重要政策保障。

當前，在社會管理領域，我國經濟社會發展呈現出一系列重要的階段性矛盾，迫切需要從公共財政的角度予以解決。盡管已經圍繞公共財政體制進行了多年改革，但目前我國還沒有真正建立起有利于社會管理資金穩定增長的政策法規體系，以確保政府對社會管理的剛性投入。此外，財政在提高人民收入水平上也存在較大差距，以個人所得稅為核心的稅收調節功能明顯滯后，社會保障能力建設缺口較大，這制約了財稅政策促進社會公平分配作用的發揮。社會基礎設施建設薄弱的狀況沒有根本改變，教育、醫療、科技、社會保障投入比例亟待提高。城鄉二元結構依然存在，解決“三農”問題依然任務艱巨。財政政策作為我國經濟長期發展的 “指南”作用不明顯，長期積累的結構性矛盾和粗放型經濟增長方式尚未根本改變，能源、資源、環境的瓶頸制約日益突出，實現可持續發展的壓力增大。這些矛盾和問題都需要國家適時調整財政、稅收、金融、價格等各種政策，轉向社會管理的薄弱環節。

為進一步實現社會管理創新，財政政策重點正在發生下列轉變：一是由注重發揮政府的管理職能轉向注重發揮政府的服務職能。財政政策要體現為公眾服務的理念，促進服務性政府的發展。二是由注重基礎設施建設轉向注重公共社會事業發展。公共財政政策存在的基礎是彌補“市場失靈”，其主要手段就是促進提供公共產品和公共服務。在財政基本職能的導向上，要逐步收縮生產建設職能，放大為全社會提供公共產品和公共服務的職能。三是由側重支持經濟建設轉向側重支持民生建設。從根本上解決民生問題是我國公共財政建設的內在要求，也是“以人為本”、“執政為民”理念在公共財政政策上的具體體現。四是從注重單一財政工具的作用轉向注重財政政策一攬子工具的應用，采用稅收刺激以及財政補貼等綜合手段，充分發揮財政政策的調控、導引和優化功能，實現政府、企業、社會在資源配置領域的合理分工與協調配合，為促進社會管理創新提供更為有效的途徑。五是從單純重視“硬”的公共財政工具轉向承認市場調節等“軟”的財政工具，不斷強化社會管理中的市場機制，推進部分公共產品和服務的市場化進程。六是從視政府為社會管理的唯一主體轉向政府鼓勵各類社會中介組織和民間力量共同參與公共事務管理。在推進社會管理創新的過程中，要注意利用公共財政政策不斷提高社會管理的社會化程度，重視加強城鄉基層群眾性自治組織和社區建設，培育并引導各類民間組織健康發展，充分發揮其在社會管理中的作用。

二、促進社會管理創新的財政政策建議

作為重要公共政策手段和有效的調控手段，財政支持對提高社會管理的社會經濟效益、完善社會管理的組織結構，改善基本民生，具有不可替代的作用。因此，在當前社會矛盾凸顯期，如何有效運用財政支持政策，不斷就加強和改進社會管理制定方針政策進行探索，解決發展中遇到的不平衡、不協調、不可持續問題，是公共財政在戰略定位上、制度安排上、政策設計上必須解決的問題。為了更好地發揮財政政策促進社會管理創新的功能，就需要充分重視財政政策的實施過程。財政政策必須以科學發展觀為指南，以經濟的可持續發展及和諧社會的構建為目標，以微觀化與層次化的財政政策工具為手段。

（一）落實科學發展觀，加快推進以改善民生為重點的社會建設

社會管理，說到底是對人的管理和服務。公共財政要調整和優化財政支出結構，大力支持保障和改善民生，圍繞民生問題聚財、理財、分財、用財。要按照以人為本、統籌兼顧、有保有壓、有促有控的原則，進一步調整和優化財政支出結構，著力支持解決人民最關心、最直接、最現實的利益問題。

在財政支出方面，應本著以人為本、保障民生、增進福利的基本目標，力求使財政政策向社會事業傾斜，特別是向我們當前十分薄弱的領域如義務教育、公共衛生、社會保障和“三農”等方面傾斜，如按照“多予、少取、放活”的方針，加大力度支持“三農”；解決低收入群體的住房、醫療和子女就學等困難問題；支持公共衛生和醫療服務體系建設，提高疾病預防控制和醫療救治服務能力，降低醫療成本，提高醫療服務水平；要實施財政補貼、稅收優惠、金融支持等政策措施刺激服務業和民營企業發展，促進其吸納更多的剩余勞動力，從而增加經濟增長的就業彈性；要在堅持勞動者自主擇業、市場調節就業和政府促進就業的方針下，加大對就業再就業的支持力度，繼續落實就業再就業的各項優惠政策，通過調整財政支出結構，加大再就業資金投入，改善創業和就業環境。增加公共教育的投入，為公民提供平等致富、公平競爭的機會等等，以優先滿足這些事關百姓民生的基本需求，解決關乎民眾切身利益的問題。應逐步提高各項社會保險的統籌層次，完善城鎮社會保障制度，擴大城鎮基本養老、基本醫療和失業保險覆蓋范圍，建立和完善社會保障籌資機制；積極穩妥地推進農村社會保障制度建設，推進新型農民合作醫療制度、農民最低生活保障制度和農村養老保險制度的改革試點；按屬地原則逐步將異地務工的農民工納入務工所在地的社會保障體系等，以增進社會保障的正面收入分配功能。

（二）建立與完善多元格局的社會管理機制

要全面深化社會管理創新、構建社會主義和諧社會,就必須強化政府在公共服務供給中的責任意識,逐漸建立以提供公共服務為導向的政府職能體系。而其中的重中之重是必須推進公共服務提供機制和方式的創新,實現從傳統的單中心提供模式向多中心、多層次、協同合作的提供模式轉變。

社會管理是一項巨大的系統工程，同時，基于政府財力狀況和我國社會現實發展水平，單靠政府的力量不可能負擔全面社會管理的任務，近二十多年政府財政在公共物品供給方面投入力度不夠，較早期政府財政投入到公共物品中的利益已消耗殆盡，必須動員各方力量，形成政府、企事業單位、非政府組織共同參與的多元管理格局。要充分發揮財政政策的調控、引導和優化功能，實現政府、企事業單位、非政府組織的合理分工與協調配合，為促進社會管理良性發展提供更為有效的途徑。

在多元主體的背景下，公共產品和公共服務的提供應采取靈活的做法。政府在公共服務提供方面可以采取三種類型：一是監管，政府只需對公共項目的實施進行有效的監管，而不用直接介入；二是付費，一些服務可以通過付費的形式外包給組織或個人；三是政府公共部門直接提供服務。應當鼓勵非政府組織積極參與公共服務的提供，參與基礎設施的建設。財政資金由直接提供向購買服務轉變，有助于提高準公共產品的供給效率，改善公共服務質量，調動各方面的積極性；有助于整合財政資源，增加對公共服務領域的投入，并引導形成多元化的投入機制，優先保障和改善民生，實現財政資金向農村傾斜，向社會事業發展的薄弱環節傾斜，向困難地區、基層和群眾傾斜。

（三）深化財政管理體制改革，發揮地方政府在社會管理中的作用

從社會管理領域的事權與財權關系上看,目前事權層層下移、而財權層層上移,事權與各級政府財權不適應,較低級次的基層政府承擔著較多的事權。近年我國縣、鄉兩級政府仍要提供多種地方公共物品,同時還要在一定程度上支持地方經濟發展。本來應該由中央政府提供的公共物品，例如流動人口和特殊人群管理和服務、醫療衛生服務、義務教育等卻交給了地方政府，本應由地方政府提供的公共物品，由于受到財力限制，主要由縣鄉兩級政府承擔，而縣鄉兩級財力不足，無力保證農村公共物品的供給，中央與地方事權與財權不相匹配導致公共物品供給不足。此外，由于財權高度集中于上級政府，農業農村建設投資也相應的高度依賴中央、市兩級財政投資，事權隨著財權的逐步上移既加重了上級政府的負擔，又影響地方政府投資農業農村建設的積極性。

在社會管理方面，如果基層政府長期處于缺位狀態，是不利于財政政策發揮效果的。當前可以做好的工作主要有三點：一是著力推動分稅制改革，落實縣、鄉政府的財政資金來源，建立事權一致的財政資金使用制度；二是加大中央、市財政對縣鄉財政的轉移支付力度，通過轉移支付培育基層政府的財政能力，增強縣鄉政府對基層社會的引導和服務能力。

（四）財政政策向信息技術領域傾斜，促進虛擬社會治理

虛擬社會治理不宜分區實施，應從維護社會穩定與全球化治理的角度出發統籌安排。建議進一步加強和完善信息網絡管理，提高對虛擬社會的管理水平，健全網上輿論引導機制，扭轉因特網信息環境惡化的趨勢，促進虛擬社會的管理水平有一個較大程度的提高。

要在信息技術能力建設、互聯網政治建設、文化與精神文明建設、商業金融監管機制建設以及因特網安全生態文明等影響互聯網信息環境的重點領域開展綜合治理與保護，不斷加強和完善網絡信息管理。財政資金應在互聯網軟硬件建設過程中發揮更大、更積極的作用，積極增加在網絡安全監管、輿論引導和宣傳、信息資源建設等領域的投入，在虛擬世界治理方面提供有效的公共產品和公共服務。要把有關國家戰略轉化成加強和完善信息網絡管理的政策體系和法律法規，形成政策保障、法律保障、資金保障和技術保障，提升公眾在虛擬世界中的法律意識和安全意識，推動建立有利于虛擬社會治理的長效機制。

提高虛擬社會管理能力，需要加強信息產品研發。政府財政部門要制定支持企業自主創新有關財務處理辦法。包括提供企業用于虛擬社會管理技術研發費用，鼓勵企業自行加大相關研發費用的投入；鼓勵相關技術成果向虛擬社會管理領域轉化及產學研結合；引導研發機構改革內部分配體制，加大對科研人員和研發管理人員的激勵；以及加強對企業在這一領域自主創新活動的財政政策支持。

［1］陳振明.加強對公共服務提供機制與方式的研究［J］.東南學術，2007，（2）.

［2］趙全厚，馬洪范.和諧社會目標下的收入分配調整及財稅對策 ［J］.中國金融, 2005，（5）.

［3］熊毅.我國財政政策目標設定與和諧社會構建關系研究［J］.湖南工程學院學報，2010，（12）.

責任編輯 宮秀芬

F810.2

A

1672－2426（2011）05－0050－02

李偉慶（1969－），男，遼寧開原人，中國刑警學院副教授，主要從事公共財政政策研究。