新型經濟功能區行政管理體制模式探索
——遼寧省“五點一線”沿海經濟帶行政管理體制的調查與分析

周維強 薛艷榮

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

新型經濟功能區行政管理體制模式探索
——遼寧省“五點一線”沿海經濟帶行政管理體制的調查與分析

周維強 薛艷榮

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

2006年遼寧省委、省政府提出了要打造“五點一線”沿海經濟帶的戰略構想，并成立了省開發領導小組，沿海經濟帶6市也建立了開發領導機構。經過5年的建設開發，我省沿海經濟帶的各項事業有了較快的發展，行政管理體制也已形成，但仍然存在諸多問題，本報告針對這些問題提出了相應的對策建議。

沿海經濟帶；行政管理體制；現狀；對策建議

為貫徹落實好國務院批準的《遼寧沿海經濟帶發展規劃》（以下簡稱 《規劃》），加大推進沿海經濟帶開發建設的力度，我們先后對沿海經濟帶6個市的行政管理體制進行了調研。通過對沿海經濟帶功能區行政管理體制的調研，我們對沿海經濟帶功能區的行政管理體制現狀有了更加深入的了解。為了理順和整合遼寧沿海經濟帶6市的資源和體制，我們對6市的行政管理體制提出大膽的創新，依據國家行政區劃改革增設省級行政區的設想，將遼寧沿海經濟帶6市組成獨立的省，這將更有利于沿海6市經濟社會的又好又快的可持續發展。

一、我省沿海經濟帶行政管理體制的現狀

（一）沿海經濟帶的基本情況

為落實國務院《關于促進東北老工業基地進一步擴大對外開放的實施意見》精神，省委、省政府提出了要努力打造“五點一線”沿海經濟帶的戰略構想。我省沿海經濟帶毗鄰渤海和黃海，包括大連、丹東、錦州、營口、盤錦、葫蘆島6個沿海城市所轄的行政區域，陸域面積5.65萬平方公里，海岸線長2920公里，海域面積約6.8萬平方公里。目前，我省沿海經濟帶共有29家沿海重點區域，其中，重點發展區域8家，重點支持區域21家。另外，沿海經濟帶還坐落有數十家各級各類開發區，其中，國家級開發區8個，省級開發區19個。

（二）省、市政府沿海經濟帶行政管理體制現狀

省政府沿海經濟帶開發建設領導體制是2006年確定的。省政府當時成立了遼寧省“五點一線”開發領導小組，負責制定沿海重點開發開放發展戰略，組織協調沿海重點區域的規劃、開發和建設工作。領導小組組長由張文岳同志擔任，成員由省開放辦、發展改革委等部門的領導組成。辦公室設在省開放辦。省開放辦負責省“五點一線”開發領導小組日常工作以及開發區的管理工作。

大連、丹東、錦州、營口、盤錦、葫蘆島6個市政府均設有對外開放領導小組，辦公室為市開放辦，除葫蘆島市為正處級事業單位外，其他5市設在市外貿局，配有專職副主任和少量專兼職工作人員。大連、葫蘆島市開放辦承擔了沿海經濟帶開發建設的日常協調指導工作，其他4市沿海經濟帶開發建設工作由市政府領導直接協調。

（三）沿海經濟帶重點發展區域行政管理體制現狀

沿海經濟帶8個重點發展區域涉及22個功能區，其中，大連3個，丹東4個，錦州4個，營口4個，盤錦4個，葫蘆島3個，管理體制和管理機構情況十分復雜。部分功能區是依托于省級以上開發區設立的，管理體制沿襲了開發區原來的模式，管理機構與開發區管委會合署辦公，一個機構幾塊牌子。部分新成立的功能區，單獨設置了管委會，管理體制基本上參照了開發區的模式。

1996年，我省出臺了規范開發區管理的地方性法規《遼寧省經濟技術開發區管理規定》（以下簡稱《規定》），并分別于2002年、2004年進行了修訂。此《規定》不僅明確了我省開發區的管理體制，而且明確了開發區管理機構的法律地位，為開發區管理機構依法行使職能奠定了基礎。省委、省政府提出打造“五點一線”沿海經濟帶戰略構想后，沿海經濟帶重點區域迅猛發展，絕大多數重點發展區域功能區參照《規定》設立了管委會，明確了行政管理體制。2007年，省委、省政府下發了《關于加快“五點一線”沿海經濟帶建設的若干意見》，確定了沿海經濟帶重點發展區域管理體制的基本框架。沿海經濟帶重點發展區域各功能區管理體制和管理機構的基本情況如下：（1）行政管理體制。22個功能區中，除兩個尚未明確管理機構外，其余20個均設有管委會，其中，市政府派出機構15個，縣（市）政府派出機構兩個，開發區管委會派出機構1個，市政府所屬事業單位1個，開發區所屬事業單位1個。（2）管委會性質。20個功能區管委會中，機關7個，參公事業單位6個，全額事業單位7個。（3）管委會規格。20個功能區管委會中，副廳級兩個，正縣級9個，副縣級2個，未明確機構規格的7個。（4）管委會內部機構。各功能區管委會設置了4－21個數量不等的內部機構。不具有社會管理職能的起步區，內部機構數量一般在6個左右，具有部分社會管理職能的功能區，內部機構數量均在10個以上。（5）管委會編制。20個功能區管委會共使用編制1238名，其中，行政編制173名，機關事業編制200名，事業編制783名，工勤編制42名，未明確性質編制40名。編制最多的是丹東臨港產業園區 （丹東邊境經濟合作區）管委會，總計158名，其中行政編制5名，事業編制153名。

根據沿海經濟帶重點發展區域各功能區管委會主要特點，管委會行政管理體制可分為3種類型：（1）開發型。功能區處于開發建設起步階段。功能區管委會作為政府的派出機構，只承擔功能區規劃、開發、建設等經濟職能，不承擔社會管理職能，管委會機關內部機構和人員編制數量較少。如：營口沿海產業基地、葫蘆島北港工業園區。（2）新區型。功能區以開發區為依托，或管轄若干街道、鄉鎮。功能區管委會作為政府的派出機構，行使市級政府的經濟管理權限和相關的社會管理權限，全面負責功能區的經濟管理、社會管理和公共服務事務。如：大連長興島臨港工業區、錦州濱海新區、遼寧丹東臨港產業園區。（3）合署型。功能區管委會與所在地政府合署辦公，政府主要領導兼管委會主任。功能區管委會設有負責規劃、開發、建設、服務等經濟職能的機構，社會管理職能由所在地政府有關部門承擔。如：盤錦遼濱沿海經濟區管委會與大洼縣政府合署辦公。

二、我省沿海經濟帶行政管理體制存在的主要問題

（一）協調機構力量薄弱，協調機制不健全

《規劃》獲批后，工作重點轉移到實質性的開發、建設階段，原有的領導體制和工作機構已經不適應新任務的需要。一方面，省開放辦負責沿海經濟帶開發建設的具體推進工作，同時，還承擔著全省對外開放、經濟技術開發區管理等大量工作；另一方面，省開放辦受到職責權限的限制，在推進沿海經濟帶開發和建設方面，協調力度不夠。市級政府沿海經濟帶開發建設協調機構的狀況與省里類似，由于各市所轄的沿海經濟帶重點發展區域都包括多個功能區，主導產業不同，開發建設的進展程度也不同，大量的問題需要協調解決，但各市政府協調機構力量都比較薄弱，難以及時研究解決有關問題，協調有關政策措施，統籌指導重點發展區域開發建設工作，在一定程度上影響了沿海經濟帶開發建設的速度和效率。

（二）功能區管理機構重復設置

沿海經濟帶同一重點發展區域內彼此相鄰的功能區管理機構重復設置，造成行政資源浪費、行政成本過高。每個沿海經濟帶重點發展區域都包括若干功能區，其中：有的是新開發建設的園區，有的是以開發區為依托的老園區。從目前園區行政管理機構的設置情況看，一些功能區彼此毗鄰，甚至相互交錯包含，但都沒有獨立的管委會，在爭取項目、招商引資以及相關利益分配上紛爭割據，不僅造成行政資源的浪費，而且開發建設的內耗較大，行政成本較高。

（三）管理體制不規范，管理機構性質不明確

沿海經濟帶重點發展區域各功能區行政管理體制不規范，管理機構性質不明確。絕大多數功能區管委會作為市政府的派出機構，但各市對派出機構性質的理解不盡一致，22個功能區中，明確為機關、參公事業單位、全額撥款事業單位的各占1／3左右。功能區管委會作為事業單位，直接影響了管委會經濟管理、社會管理和公共服務職能的充分發揮。

（四）市政府同各功能區管委會職責不清、關系不順

市政府向各功能區管委會下放市級經濟管理權限不到位，功能區管委會與市政府各部門之間職責不清、關系不順。一些市政府只向功能區管委會下放了部分經濟管理權限，大部分審批權仍保留在市政府有關部門，企業辦理審批事項既要跑市政府有關部門，又要跑管委會，企業意見很大。另外，部分功能區管委會職責與市政府有關部門職責界定不清、相互扯皮，也影響了審批效率。

（五）內部機構設置大而全，行政效率低下

各功能區管委會內部機構設置呈大而全的趨勢，影響行政效率。機構和人員關鍵在精，而不在多，隨著功能區的發展，管委會的職能逐漸擴大，管委會機構規模也越來越龐大，內部機構越設越多，分工越來越細，與市政府部門上下對應。有的功能區管委會內部機構數量已超過國家規定的中等規模縣的政府機構限額。由于機構多，分工細，人為地增加了辦事環節，再加上各內部機構間職責交叉扯皮等問題，嚴重影響了行政效率，增加了行政運行成本。

（六）用人機制過死，機關人員不能用《公務員法》管理，不利于吸引人才

功能區管委會的用人制度不夠靈活，缺乏有效的激勵機制。功能區管委會在機關如何實行公務員制度、工作人員職級待遇和薪酬、人員招聘、績效考核等方面遇到了許多難題和政策制約，這就要求省里有關部門盡快研究出臺相關政策，支持各功能區建立科學有效的激勵機制。大多數功能區管委會機關使用事業編制，無法用 《公務員法》管理。功能區管委會作為市政府的派出機構，機構性質應該是機關，按規定使用行政編制。但行政編制是由國家核定的，地方沒有增加行政編制的權力，因此，功能區管委會機關使用了大量的事業編制，使用的行政編制不足14%。按照《公務員法》規定，使用行政編制是重新登記公務員的必要條件，由于96%的功能區管委會機關使用的是事業編制，造成原來具有公務員身份的人員無法進行公務員重新登記，管委會無法按照《公務員法》的要求考錄機關工作人員，在一定程度上影響了機關在職工作人員的積極性和管委會招錄管理人才的吸引力。

（七）審批制度不完善，審批效率和水平不高

審批代辦服務制度不完善，審批服務水平需要進一步提高。各個功能區發展和服務水平有差異，服務質量和滿意度及效率不一。一些依托老的開發區建立起來的功能區，由于市政府向開發區放權比較徹底，管委會建立了比較完善的“一站式”審批服務大廳，實行全程代理服務，企業辦事不出區，企業感到非常滿意，如：丹東臨港產業園區。但一些功能區，一方面市政府向功能區放權不到位，造成功能區無法實現企業辦事不出區。另一方面，功能區也沒有建立起相應的審批代辦服務制度，企業辦事既要跑管委會，又要跑市政府有關部門，影響了政府與企業的關系，也影響了政府形象。有的甚至表示要撤資或不再追加投資。

（八）省、市垂直管理部門放權的力度不夠

省、市垂直管理部門向功能區放權的力度不夠，審批服務滯后的問題亟待解決。一些地區，盡管市政府向功能區下放管理權限比較到位，但工商、地稅、質監、公安、安監、消防等省、市垂直管理部門放權力度不夠，審批服務跟進不及時，有的甚至只注重挑毛病罰款，不注重幫企業解決問題，在某種程度上也制約了功能區的發展速度。

三、關于進一步完善沿海經濟帶行政管理體制的建議

（一）建立遼東省理順沿海經濟帶的行政管理體制

依據民政部行政區劃司戴均良司長提出的“縮省并縣，省縣直轄，創新市制，鄉鎮自治”原則，對現有省級區劃進行調整。具體方案是在全國設立1都（北京）、5郡（上海、天津、重慶、大連、深圳）、37省、5自治區、2特別行政區。即在原有34個省級行政區的基礎上，增設16個省級行政區，使我國省級行政區總數達到50個。把大連變成郡。還有一個方案是，成立遼東省，由現在的大連市、丹東市、營口市和寬甸、桓仁、岫巖3個縣組成，省會大連。剩余的現遼寧的其他市、縣，將與現在的內蒙古赤峰市、哲里木盟合并組成遼寧省，省會沈陽。這個方案與遼寧省沿海經濟帶的區劃極其相似，略作微調就和中央政府的設想一致。如果將遼寧省沿海經濟帶的6市組成獨立的省，將更有利于制定統一的發展戰略，發揮沿海經濟帶的區位優勢，整合6市的優勢資源，發展港口、船舶、漁業等等沿海優勢產業。特別是更加理順了6市的行政管理體制，有利于提高行政效率，促進遼寧沿海經濟帶各項事業又好又快的發展。

（二）強化省、市兩級政府沿海經濟帶開發建設領導、協調機構

1.加強省、市兩級政府沿海經濟帶開發建設領導機構

如果第一項建議通過了，那么領導機構、行政管理體制等一系列問題就迎刃而解了。2010年5月遼寧省委辦公廳、省人民政府辦公廳聯合下發了《關于進一步完善遼寧沿海經濟帶管理體制若干問題的意見》的通知，對遼寧沿海經濟帶的行政管理體制作了明確的規定，解決了一些體制的問題。將遼寧省“五點一線”開發領導小組更名為遼寧省沿海經濟帶開發建設領導小組，加強對沿海經濟帶規劃、開發和建設工作的統一領導和統籌協調。領導小組組長由省長兼任，成員由省開放辦、發展改革委等有關部門領導組成。沿海經濟帶開發建設工作由省沿海經濟帶開發建設領導小組統一領導、統一決策、統一部署。沿海經濟帶6個市政府應對承擔領導沿海經濟帶開發建設職能的議事協調機構進行整合，從本地實際出發，參照省政府沿海經濟帶開發建設領導機構的設置形式，組建相應的領導機構，加大對沿海經濟帶重點區域開發建設工作的領導力度，確保開發建設工作在統一規劃和統一領導下順利實施。

2.調整和強化省、市政府沿海經濟帶開發建設工作機構

省沿海經濟帶開發建設領導小組辦公室設在省發展改革委，既是省沿海經濟帶開發建設領導小組的辦事機構，也是省政府推進沿海經濟帶開發建設的工作機構，將省開放辦承擔的推進沿海經濟帶開發建設的相關職責劃給該辦公室。省沿海經濟帶開發建設領導小組辦公室主任由省發展改革委主任兼任。省沿海經濟帶開發建設領導小組辦公室下設政研處、規劃處、項目處、協調處，從領導小組成員單位抽調兼職工作人員若干名。

整合沿海經濟帶同一重點區域內彼此相鄰的功能區管委會，建立統一的管理機構，加強對沿海經濟帶重點發展區域的統一規劃、統一開發、統一建設、統一管理。地理位置特殊，相對獨立的功能區，可根據實際設置獨立的管理機構。沿海經濟帶6個市政府應從本市實際出發，理順沿海經濟帶重點區域開發建設協調機制，加強沿海經濟帶重點區域開發建設工作機構力量，科學配置工作職能，充分發揮開發建設工作機構的協調指導作用。

（三）理順沿海經濟帶重點發展區域行政管理體制

沿海經濟帶重點發展區域各功能區管委會為市政府的派出機構，行使市級政府的經濟管理權限和相關的社會管理權限，全面負責重點發展區域的經濟和社會管理服務事務。功能區管委會與縣級政府合署辦公的，市級政府應委托縣級政府對功能區進行管理。功能區管委會同樣享有市級政府的經濟管理權限，主要承擔功能區規劃、開發、建設等經濟管理職能，社會管理、公共服務職能由縣級政府有關部門負責。功能區發展達到一定規模，經有關部門考核，管委會主要領導可以配備副市級領導干部。黨工委、管委會實行黨政合一的體制。

（四）下放經濟權限，明確機構性質

市政府應向各功能區管委會下放市級經濟管理權限，省政府垂直管理部門應向功能區管委會下放有關管理權限或派駐有關機構；根據功能區發展不同階段的需要，市政府應向管委會下放相應的社會管理和公共服務管理權限；理順省政府垂直管理部門、市政府各部門與功能區管委會之間的職責關系。沿海經濟帶重點支持區域各功能區管委會，可根據本地實際，作為市、縣兩級政府的派出機構，參照沿海經濟帶重點發展區域行政管理體制的有關規定執行。

（五）加快行政審批制度改革，提高行政效率

深化行政審批制度改革，進一步完善審批服務制度。市級政府授權不充分的功能區，要完善審批代辦服務制度，幫助企業到市政府有關部門協調辦理有關事項，也可以采取市級審批服務中心延伸到功能區的方式，由市級審批服務中心定期派人到功能區為企業服務；市級政府授權比較充分的功能區，要建立“一站式”審批服務平臺，確保企業辦事不出區。

（六）機構編制和用人制度適度靈活

功能區管委會機構編制實行動態管理。機構編制部門根據功能區不同發展階段的需要，按照精簡、統一、效能的原則，合理確定管委會機關編制總數和領導職數配備標準；合理確定管委會內部機構限額。管委會在規定的內部機構限額內，自行確定機構名稱和主要職責，報機構編制部門備案。

建立靈活的用人制度和有效的激勵機制。貫徹省委、省政府《關于進一步完善遼寧沿海經濟帶管理體制若干問題的意見》的通知精神，管委會機關依《公務員法》管理，在公務員登記上實行老人老辦法、新人新辦法，從有關機關調入的具有公務員身份的人員，實行公務員制度；機關考錄人員和招聘的特殊人才，實行聘任制。為便于對外開展工作，管委會領導和內部機構領導可根據工作需要適當高配。適當提高干部職級待遇。建立靈活薪酬制度，適當提高管委會機關及所屬事業單位人員收入水平。建立科學、嚴格的績效考核制度，最大限度地調動領導干部和工作人員的積極性。

（七）加強對沿海經濟帶重點區域行政管理體制的研究

借鑒國內外開發區發展經驗，遵循經濟功能區發展規律，適應沿海經濟帶重點區域不同發展階段的需要，不斷推進管理體制改革。學習和借鑒天津濱海新區模式、青島開發區模式、廣州開發區（蘿崗區）的模式。按照省委、省政府關于把沿海經濟帶建設成為臨港產業的集聚帶、改革創新的先行區、對外開放的先導區、投資興業的首選區、和諧宜居的新城區的戰略定位，逐步探索將沿海經濟帶重點區域建設成為多功能現代化新區的新型管理體制。

責任編輯 侯 琦

D63

A

1672－2426（2011）05－0054－03

周維強（1961－），男，遼寧鞍山人，中共遼寧省委黨校教授，研究方向為政府體制與治理。

薛艷榮（1963－），女，吉林松原人，中共遼寧省委黨校研究館員，研究方向為圖書館信息資源開發及利用。