論封堵“貪官外逃”的網絡建構※

楊建國

（南京農業大學，江蘇 南京 210095）

論封堵“貪官外逃”的網絡建構※

楊建國

（南京農業大學，江蘇 南京 210095）

當下“官員外逃”已成為凸顯的腐敗符號，“貪官外逃”現象頻發，并有蔓延之態勢。“貪官外逃”在國內外產生了非常壞的影響，已經成為中國政府亟須解決的重大問題。面對“貪官外逃”的濫觴，以官員財產申報等制度建設為先導，積極構建封堵“貪官外逃”的監控網絡，以形成阻隔“貪官外逃”的天羅地網，不僅具有重要的理論價值，而且體現了強烈的實踐需求。

貪官外逃；官員財產申報；制度建設；監管網絡

中國貪官外逃現象肇始于上世紀90年代初，那時只是零星隱現。到上世紀90年代中期，貪官外逃現象頻現于國內各大媒體和公眾的視線。進入新千年，貪官外逃現象的濫觴，媒體公布的貪官外逃人數越來越多，動輒攜帶上百萬、上千萬甚至上億元人民幣外逃的官員屢見不鮮：如貴州省交通廳原廳長盧萬里,逃往斐濟（即斐濟群島共和國），涉案金額0.55億元；中國銀行廣東開平支行原行長余振東，逃往美國，涉案金額4.83億美元；浙江省建設廳原副廳長楊秀珠，逃往美國,涉案金額2億元；中國銀行哈爾濱分行河松街支行原行長高山，逃往加拿大，涉案金額8.39億元；廣東國際投資公司香港分公司原副總經理黃清洲，逃往泰國，涉案金額13億港幣［1］等。“貪官外逃”已經成為當下中國政治穩定與社會和諧發展亟須解決的重大問題。

面對來勢洶洶的腐敗狂潮，黨的幾代領導集體清醒地認識到反腐敗的成效如何，直接關系到執政黨存亡、政權穩固與公眾對政府的信任度。鄧小平指出，“對我們來說，要整好我們的黨，實現我們的戰略目標，不懲治腐敗，特別是黨內的高層的腐敗現象，確實有失敗的危險。”［2］江澤民同志強調：“腐敗現象是侵入黨和國家機關健康肌體的病毒。如果我們掉以輕心，任其泛濫，就會葬送我們的黨，葬送我們的人民政權，葬送我們的社會主義現代化大業”。［3］胡錦濤同志也多次指出：要充分認識反腐敗斗爭的長期性、艱巨性、復雜性，把反腐倡廉建設放在更加突出的位置。他們從黨風廉政建設和反腐敗斗爭事關黨和國家的生死存亡和長治久安的高度，教育全黨充分認識包括治理“貪官外逃”在內的反腐敗斗爭的重大意義，并站在這一高度引導反腐敗工作不斷走向深入。

誠然，中國在治理“貪官外逃”方面取得了一些成績，如2009年5月6日,美國拉斯維加斯一個地方法院以“詐騙、洗錢、跨國運轉盜竊錢款、偽造護照和簽證”等罪名分別判處中國銀行廣東省開平支行前負責人許超凡和許國俊入獄25年和22年,同案被判有罪的兩人配偶余英怡和鄺婉芳分別獲刑8年。還判處4名被告在刑滿釋放后必須面臨3年的監管期,并勒令被告退還4.82億美元的涉案贓款。這是我國外逃貪官首次在國外被判刑,標志著我國多年來和外國進行國際刑事司法協助打擊外逃貪官取得階段性勝利。［4］然而不爭的事實是，“貪官外逃”現象頻發，并有蔓延態勢。特別是云南原省委書記高嚴，早在2002年已外逃到澳大利亞，傳聞卻一直未得到官方證實。2010年1月12日，“新華網”在題目為《近30年我國外逃官員達4000人人均卷走1億元》的新聞中曝光了高嚴，即原云南省委書記、電力部黨組書記、副部長兼國家電力公司黨組書記，就是這4000人中的一員。這一事件使國內外輿論大嘩，也再度引發了國內學界、監管部門與普通民眾對近年來“貪官外逃”現象頻發的深刻反思與強烈關注。

改革開放后中國究竟有多少貪官外逃與資金流失，這在當下恐怕很難有一個準確的數字。早在2004年8月，商務部首次披露的數字顯示，外逃官員數量大約為4000人,攜走資金約500億美元，人均卷走近1億元人民幣。［5］“貪官外逃”造成了國家資產的大量流失、削弱了政府的合法性、損害了國家的對外形象，在國內外產生了極壞的影響。近年來“貪官外逃”的泛濫，折射出中國對“貪官外逃”尚缺乏強有力的制約措施。筆者認為，要從根本上預防與懲治“貪官外逃”，學界與實踐部門必須協同作戰、綜合治理，重在預防。就當下而言，面對“貪官外逃”的濫觴，亟須以官員財產申報等制度建設為先導，積極構建封堵 “貪官外逃”的監控網絡，即完善“一把手”權力制約與監督機制、提升廉政教育制度化水平、推動官員財產申報盡快入法、強化外流資金監管的制度網絡建設、力促國際間引渡法順暢適用等。

一、完善“一把手”權力制約與監督機制

一般而言，“一把手”，是指黨政部門、事業單位與國有企業的主要負責人。“一把手”在某個地區或部門中起著舉足輕重的作用，也是權力鏈上最容易出問題的環節。“一個地區、一個部門、一個方面工作做得如何，班子狀況怎樣，同‘一把手’關系很大，因而必須對各級領導班子的‘一把手’提出更高更嚴的要求。”［6］新華網《近30年我國外逃官員達4000人人均卷走 1億元》中，公開宣布的 4000名外逃官員中，很多都是“一把手”。“一把手”何以頻繁“出事”？筆者認為，其總根源在于權力過于集中卻又缺乏有效制約與監督。一些地區或部門，人、財、物權大多在“一把手”掌控之下，形成“上級管不到、同級不好管、下級不敢管、群眾管不了”的狀況。正如阿克頓爵士所言，“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”改變“一把手”權力過度集中的狀況，需要完善權力制約與監督機制。首先，要重視“改革頂層設計和總體規劃”，積極穩妥推進政治體制改革，促進黨政職能分開、政事分開、政企分開，努力切斷公共權力與 “一把手”官員利益間的紐帶。其次，盡快建立決策、執行、監督既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，這是黨的十七大明確提出的權力制約思想。這種“權力三分”機制也完全適用于對“一把手”權力制約，當下“需要在宏觀政治體制上、行政系統內和執政黨內三個維度上思考和構建“權力三分”制約與協調機制”［7］，以大力改觀“一把手”權力過度集中、制約不力的狀況。第三，要發揮社會對權力的制約與監督功能，確保社會各界或公民對政府、高層領導人活動的有效監控。為此，需要努力提高廣大公民的民主與法制意識，落實公民的知情權、參與權、表達權、監督權，加強新聞輿論監督，拓展網絡技術反腐平臺等，為切實完善“一把手”權力制約與監督機制奠定堅實的社會基礎。當然，要根治“一把手”權力過于集中、進而使腐敗頻發的頑疾得以根除，其基本之道在于推進政治民主化進程，用民主的方式選好、用好“一把手”，確保黨代表和人民代表真正由人民選舉產生，通過層層選舉，以制約和監督“一把手”權力。由此，可以對 “貪官外逃”起到關鍵性的遏制作用。

二、提升廉政教育的制度化水平

反腐敗不能嚴于 “反”而疏于“防”，而且關鍵在“防”。“防”要靠制度建設，特別是廉政教育的制度化。廉政教育是一項系統工程，根據著名公共行政學者張康之教授的理解，應當在完整的意義上來認識廉政的問題，“政府工作人員廉潔并不等于政府是廉價的，即使每一個政府工作人員都做到了廉潔，政府可能在整體上并不廉價，這也是不允許的。所以，我們不僅要提出廉潔的要求，同時也要提出廉價的要求，只有既廉潔又廉價的政府，才是我們需要的廉政形態。”［8］由此，為了更好地發揮廉政教育的教育效果，從源頭上預防和治理“貪官外逃”，必須提升廉政教育制度化水平。為此，首先，要拓展教育新領域，構建廉政教育學科。一方面，需要學界加強基本理論研究，厘清廉政教育學的研究對象、研究內容與研究方法等基本問題；另一方面，要重視教學規劃、師資隊伍、教材編寫、實踐教學、質量評估等學科建設。其次，教育者要率先垂范，言行一致。心理學認為，人有崇尚真、善、美的傾向，敬仰德高望重、成就較大的人。在當下廉政教育中，教育者大多是地方或者部門的領導，其品行會對受教育者產生輻射作用。因此，教育者本身不僅要自覺接受教育，而且要以“廉”為官，身教力行。第三，強化職業倫理教育，高筑拒腐防變的精神堤壩。廉政教育實質是“官德”教育，而“官德”教育的切入點是職業倫理教育。通過職業倫理教育，強化官員職業操守，使廉潔從政、服務民眾等的職業倫理外化為官員的實際行動，自覺抵制拜金主義、享樂主義等腐朽沒落思想的侵蝕。最后，凸顯反面典型教育的警示作用。廉政教育要想引起受教育者的警示，還必須有反面典型。反面典型教育蘊含著 “玩火者必自焚”、“違法者必追究”的常識理性，使受教育者心靈受到震撼，使廣大干部從中汲取教訓，引以為戒，認識到“懸崖勒馬”方是正道。正如毛澤東所言，“只有處決他們 （劉青山、張子善），才可能挽救 20個、200個、2000個犯有各種不同程度錯誤的干部。”［9］處決劉、張，充分反映了毛澤東懲治腐敗的堅定決心和巨大魄力，當時在國內外引起了強烈的反響，起到了振聾發聵、殺一儆百的良好功效。實踐證明，對于腐敗分子的嚴懲，可以增強官員防腐抗蝕的免疫力。

三、推動官員財產申報盡快入法

從現實來看，“貪官外逃”的基本邏輯前提是貪官在“外逃”前，一般要向國外轉移大量財產，否則在國外將可能無以立足。因此，遏制“貪官外逃”需要控制官員的財產狀況。而世界經驗證明，官員財產申報入法是防止與遏制官員貪腐、促進官民和諧與建構廉潔政府的有效路徑。當前中國腐敗形勢日趨嚴峻，亟須建立這一制度，正如在 2009年 2月 28日，即“兩會”召開前夕，溫家寶總理在與網民交流時強調，“許多網友在網上提出為什么還不建立官員的財產申報制度，我認為這個建議是正確的，這應該是反對腐敗的一項重大舉措。我們說要實行政務公開，也要對官員的財產收入實行公開。當然，這件事情要做得真實而不走過場，就必須建立制度和制定法律，并且長期地保持下去，使它收到真正的效果”。筆者認為，推動官員財產申報盡快入法，需要注意三個基本進路：［10］首先，在憲法框架內漸進推動官員財產申報入法。可分三步走:首先，出臺《〈公務員法〉修正案》，將財產申報制度以綱要性的條款列入，以彌補當時未能寫入該法的遺憾，同時也為以后的立法提供依據。要以《公務員法》作為母法，由全國人大及其常委會委托國務院制定統一的 《官員財產申報條例》，最后，由國務院提請全國人大及其常委會將該條例上升為 《官員財產申報法》，并將內容系統化，以確保其權威性，且與民、刑等相關法律相協調，進而形成一個關于官員財產申報的完善的法律體系。其次，完善官員財產申報法的邏輯結構。如將申報主體延伸至國家公務人員、擴大申報內容的范圍、細化財產申報的時限和種類、實行申報資料信息公開、重構權威的受理機構、加大責任追懲力度等。第三，健全官員財產申報法的配套措施。如與相關法律制度配套銜接、完善工資、稅收及監督體系、建全公民信用體系等。官員財產申報入法后，要求官員對其財產和收入情況如實申報，只要發現官員財產與其正常收入間存在差距，官員就必須作出解釋與說明，如不能提供合法所得的證據，即便無證據證明是非法所得，也會被認定為是灰色收入而治罪。如此，可以防止官員向境外轉移大量財產，進而限制官員外逃。

四、強化外流資金監管的制度網絡建設

治理貪官外逃現象的關鍵是遏制貪官將資本轉移境外。如果不能將大量的非法財產轉移境外，那么貪官一般不會貿然出逃，否則將可能面臨不可持續的生計問題。因此，必須強化外流資金監管的制度網絡建設，尤其“必須強化資產或資本跨境轉移的監測與控制,切實防范資產向境外轉移。特別是要健全和完善我國的反洗錢法律制度,強化資本外流的監控,加強反洗錢國際合作。”［11］雖然我國早在 2005年1月27日，國家外匯管理局、外交部、公安部、監察部、司法部等五部門聯合發布了 《關于實施個人財產對外轉移售付匯管理暫行辦法有關問題的通知》，規定對涉及國家公職人員 （包括國有企業負責人）及其近親屬，申請金額超過等值100萬元人民幣的申請，外匯局在審核過程中可向相應地省級（含）以上人民政府監察機關進行詢證，但從現實來看，還存在一些規定和辦法相互間抵牾、現有制度未落到實處、監管部門各自為政等問題。為此，外流資金監管需要各有關部門協調共管，特別是金融機構要建立大額資金轉移監測制度，推行金融交易報告制度；消除多頭監管問題，可以采取“一主多元”管理模式，即以國家外匯管理局為全國管理外匯資金監管的主要責任部門，其他部門協助監管，并對監管不力的實行連帶責任；“對進口付匯的報關單位嚴格查驗其真實性,對弄虛作假的單位及利用單位賬戶外逃資金的腐敗分子通知相關部門嚴肅查處。特別要注意監管具有一定行政級別 （如正處級以上）領導干部及大中型國有企業負責人的對外支付行為,審查其轉移收支的合法性、合理性，并建立完善的對外支付記錄”［12］；完善外匯管理制度,對出境的外匯嚴格監控,對在國外的外匯加強審計,對官員及其家庭成員境外的財產密切督查；在已設立反洗錢監測分析中心的基礎上，央行應建立國家反洗錢數據庫，對大額交易和可疑交易報告信息予以保存，以方便調取和動態監控等。

五、力促國際間引渡法順暢適用

中國曾于2003年分別加入了《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》、《聯合國反腐敗公約》，而懲治腐敗方面的國內立法與國際公約還缺少銜接。因此，我們應充分利用兩個公約中所建立的腐敗資產追回機制、打擊跨國腐敗的國際合作機制與法律框架，力促國際間引渡法順暢適用。一方面，設立刑事缺席審判制度，并修改國內立法，逐步縮小死刑的適用范圍。據新華網報道，2010年8月23日，十一屆全國人大常委會第十六次會議在京開幕，提請審議的刑法修正案（八）草案，已取消了13個經濟性非暴力犯罪的死刑。由此，中國刑法還有55個死刑罪名。我們認為，中國仍是世界上保留死刑最多的國家之一，特別是對非暴力的經濟犯罪，應當順應國際社會輕刑化的趨勢，努力縮小死刑適用，實現國內立法與國際條約的協調。另一方面，重點加強與外逃貪官經常出沒的美國、加拿大、澳大利亞、歐盟成員國等西方發達國家進行談判和協商，盡快訂立雙邊或多邊國家間引渡條約，使外逃貪官無以遁形。2007年3月，法國成為繼西班牙、葡萄牙之后又一個和中國簽訂雙邊引渡條約的發達國家，使中國與西方發達國家在引渡問題上取得了較大進展。我國在引渡條約中承諾：死刑條款為應當拒絕引渡的理由，即根據請求方法律,被請求引渡人可能因引渡請求所針對的犯罪被判處死刑,除非請求方作出被請求方認為足夠的保證不判處死刑,或者在判處死刑的情況下不執行死刑。誠然，不對遣返犯罪嫌疑人執行死刑是一個 “很大的妥協”，這一妥協將為中國與西方發達國家建立雙邊或多邊引渡條約關系贏得了廣闊的政治空間，并有利于“采取更加積極、務實、靈活的態度，解決包括管轄權沖突在內的各種刑事司法國際合作存在的問題，更加順暢地從這些國家引渡或遣返每一位我國的刑事外逃人員”［13］。 引渡法的順暢適用，將大大有利于威懾、遏制貪官外逃的發生。

總之，治理“貪官外逃”是一項系統工程，當下預防“貪官外逃”，除了亟須進行以官員財產申報等制度建設為先導，積極構建封堵“貪官外逃”的監控網絡外，還要盡快建立預防“貪官外逃”的預警機制、構筑公民信息共享平臺、規范護照審批發放、完善官員職務晉升機制、修訂刑事法律、開展國際合作等一系列的策略，以形成封堵“貪官外逃”的天羅地網。

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［3］江澤民.論黨的建設［M］.北京：中央文獻出版社，2001：97.

［4］李瑛.懲治外逃貪官的國際刑事司法協助解決機制探析［J］.政法學刊，2009，（4）.

［5］我國阻擊貪官外逃嫌犯500多涉案金額逾700億元 ［N］.人民日報 （海外版），2004－9－10.

［6］江澤民.論黨的建設［M］.北京：中央文獻出版社,2001：283.

［7］鄭曙村.建立決策、執行、監督“權力三分”體制的構想［J］.齊魯學刊，2010，（6）.

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［9］薄一波.若干重大決策與事件的回顧（上）［M］.北京：中共中央黨校出版社，1991：152.

［10］楊建國.中國官員財產申報入法：必要與可能［J］.行政論壇，2010，（1）.

［11］陳雷.建立健全防范問題官員外逃的預防機制 ［N］.檢察日報，2008－11－18.

［12］匡乃安，何正華.堵塞貪官外逃出路的制度設計［J］.法治論壇，2009，（2）.

［13］陳雷.論刑事外逃人員管轄權沖突的解決［J］.法學，2008，（6）.

責任編輯 侯 琦

D63

A

1672－2426（2011）05－0057－03

楊建國（1975－），男，江蘇沭陽人，南京農業大學講師，中共江蘇省委黨校（江蘇省行政學院）廉政教育研究中心兼職研究員，研究方向為地方政府治理與人事行政，公共管理與公法理論。

※本文系教育部人文社會科學研究青年項目（10YJCZH198）；中國法學會課題（CLS－D1013）；江蘇省社會科學基金項目（10DJD008）；南京農業大學人文社會科學基金項目（SK2010005）研究成果。