社區矯正工作創新的調查與思考

課題組

（中共遼陽市委黨校，遼寧 遼陽 111000）

社區矯正工作創新的調查與思考

課題組

（中共遼陽市委黨校，遼寧 遼陽 111000）

社區矯正是一種新的刑罰方式，是構建和諧社會的一個重要環節。本文通過對遼陽市社區矯正支隊的調查，對如何創新社區矯正工作進行了總結和反思。

社區矯正；組織設置；制度規范；工作創新

遼陽市社區矯正支隊成立于2009年，現在編108人，其中機關工作人員33人，干警75人。其前身遼陽市北郊監獄是上個世紀80年代初遼陽市委、市政府組建的，隸屬于遼陽市管理，由省監獄局指導業務的專門刑罰執行機構。它的成立充分考慮了我國形勢的發展變化，適應國際社會恢復性司法理念，積極探索監獄外非監禁刑罰執行方式，更好地貫徹落實我國“寬嚴相濟”的刑事政策，2008年3月市委、市政府決策，北郊監獄職能轉型，于2009年5月整建制地將北郊監獄改為遼陽市社區矯正支隊。這支到目前為止全國唯一的專職警察矯正隊伍，經過近兩年的工作實踐，社區矯正工作取得了明顯的成效，在全國率先探索了一條專職社區矯正隊伍的新路子。研究這一具有劃時代意義的大膽嘗試，對更好地推進社區矯正工作的發展具有重要意義。

一、我國社區矯正工作的現狀

2006年黨的十六屆六中全會通過的 《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：“實施寬嚴相濟的刑事司法政策，改革未成年人司法制度，積極推行社區矯正”。社區矯正是與傳統的在監禁場所執行刑罰不同的一種行刑方式，是將符合社區矯正條件的罪犯放在社區內，由專門國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下，在判決、裁定或決定確定的期限內，矯正罪犯犯罪心理及行為惡習，促使其順利回歸社會的一種非監禁刑罰執行方式，是刑事司法向非刑罰化方向發展的一個組成部分，是建設社會主義和諧社會的一項重要舉措。

對罪行較輕的犯罪人員有選擇地在監禁場所之外適用刑罰，以及在刑罰執行中區別對待犯罪人適用非監禁刑罰的方法和制度，是多年來我國一直在探討的問題。從 2002年起，我國先后在北京、天津、上海、山東、江蘇、浙江等部分省市開展了社區矯正的試點，開始了我國社區矯正的實踐探索。2004年底開始在12個省市試點，截至2007年6月，試點工作已經在全國25個省（區、市）的123個地市、517個縣（區、市）、4189個街道（鄉鎮）展開，納入社區矯正的對象共114 320人。我國現行法律中沒有關于社區矯正的具體規定，目前開展社區矯正工作的依據主要是2003年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合下發《關于開展社區矯正試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），第一次確認了我國社區矯正工作所應遵循的規范，2004年司法部出臺了 《司法行政機關社區矯正工作暫行辦法》，正式拉開了中國特色社區矯正制度的序幕。社區矯正工作的主要任務是依法對矯正對象實施日常管理和監督、教育；進行心理咨詢引導，矯正其不良心理和行為；安排社區公益勞動，增強矯正對象的社會責任感。社區矯正的目的是加強和完善社會主義法制，落實黨對罪犯的教育改造政策，預防和減少犯罪，維護社會穩定，實現國家的長治久安。

二、遼陽市社區矯正支隊的經驗做法

1.市級領導牽頭，健全組織體系

2008年，遼陽市委、市政府果斷決策北郊監獄轉換職能，成立了遼陽市社區矯正領導小組，由市委副書記任組長，市政法委書記、市公安局長任副組長，組成強有力的領導班子，及時組建社區矯正的組織系統，全力投入工作。社區矯正支隊也十分珍惜這次難得的施展機遇，領導班子高度重視，嚴密分工，定職定責。全體75名干警全部下到基層，充實到具體工作崗位上去。在全市按照行政區域劃分設立五個社區矯正大隊，負責本區域內的矯正管理工作。大隊下在每個街道、鄉鎮設立27個社區矯正中隊，負責具體矯正工作。每個中隊配備專業矯正警察2—3人，牽頭負責。在工作開局就基本上形成了有組織、有分工，層次分明，井然有序的社區矯正工作組織體系，盡快投入到實質性管理工作中，取得了明顯的效果。

2.建立專職隊伍，專人專職，注重細節

根據我國《刑法》、《刑事訴訟法》、《監獄法》規定，由公安機關負責對社區矯正罪犯實施執行、監督和考察工作。根據《通知》規定，“司法行政機關牽頭組織有關單位和社區基層組織，開展社區矯正試點工作，會同公安機關搞好社區服刑人員的監督考察，組織協調對社區服刑人員的教育改造和幫助工作”。“公安機關要配合司法行政機關依法加強對社區服刑人員的監督考察，依法履行有關法律程序”。這就暴露出一個矛盾問題，社區矯正的執行主體是國家公安機關，而工作主體卻是司法機關。有法定執行權的公安機關沒有實行這項權力，而由沒有執行權的社區司法所來負責具體工作事務。職責分工不清、專業矯正人員缺乏始終是困擾我國社區矯正工作的瓶頸問題。另外，公安機關由于專業分工不同，人力資源有限，在承擔非監禁刑的執行職能過程中，只能側重考慮監管職能而無暇顧及教育改造等其他職能。司法行政機關是社區矯正的工作主體，承擔著實際上的教育改造責任，但因為沒有法律的明確授權，各司其責，相互配合難以實現。再者，目前我國有大約四萬個司法所，九萬多工作人員，平均每個司法所二至三人，還有大量一人一所的情況。工作內容繁雜，人手緊缺，難以實現專業化管理。

社區矯正工作的順利進行，必然要求有健全的機構設置，組織體系嚴密，人員配備整齊。遼陽市社區矯正工作是成建制的組建市社區矯正支隊，科學地設置社區矯正機構，是以專職的司法警察為主，社區司法所、社會團體和民間組織、社會志愿者分工配合，做到有組織領導，系統協調，分工合作，明確責任。專人專職，定崗定責，形成嚴密工作網絡，齊抓共管的良好運行態勢。與目前全國普遍試行的模式的重大區別是，由從事監獄管理的專職警務人員擔任主角，因其熟悉相關的法律業務，具有豐富的獄政管理經驗，掌握犯罪人的心理特征，承擔社區矯正工作符合其職務特點。實踐也證明了由專職司法警察擔當社區矯正的重任，可以理順組織體系，協調各方面關系，有效開展工作，其法律和社會效果的確不同凡響。

3.完善制度規范，保證實施有據

遼陽市社區矯正支隊在實踐中清醒地認識到，僅有一只好的隊伍是遠遠不夠的，相關配套的規范制度和嚴格的執行是推進社區矯正工作的重要保證。遼陽市社區矯正工作領導小組及時下發了遼矯辦（2009）1號文件，具體規定了 “社區矯正工作機構職責”，“工作流程辦法”，“矯正工作者職責”，“社區矯正工作考核暫行辦法”，“社區矯正對象考核獎懲辦法”，“社區矯正工作紀律”，“社區矯正對象須知”，“社區矯正對象人戶分離管理規定”，“社區矯正工作臺賬和檔案管理”，“社區矯正工作請示報告制度”等系列文件。矯正支隊大膽設計，針對遼陽市的實際情況，建立了一整套切實可行的規范制度。

建立完整的 “社區矯正對象監督管理檔案”。內容涵蓋了接受社區矯正保證書、矯正對象基本情況登記表、矯正方案、社區矯正小組幫教協議書、監控成員名單及責任書、監控人反饋情況記錄表、社區矯正對象個別教育記錄、社區矯正對象外出請假申請單、社區矯正對象遷居審批表、社區矯正對象月考察表、季度考評表、公益勞動記錄卡、社區矯正幫困解難記錄、獎懲審批表、社區矯正對象期滿鑒定表、解除社區矯正宣告書、建議提請減刑 （假釋）意見書等，保證環節嚴密，一人一檔，內容齊全。

建立完整的矯正對象動態分析制度。建立全市動態信息庫，信息共享。實行統一化、系統化、信息化管理，全市社區矯正工作一盤棋，思想高度統一，管理方法統一模式，管理體系完整嚴密。對于重要節假日都有相關的安全隱患排查措施，重大突發事件預警及處置方案等一系列行之有效的安全防范機制。目前最突出的特點是基本做到“建檔標準化”和“管理規范化”。宏偉區矯正大隊標準化建設方面不斷創新，管理無縫隙、無死角，全部實現電子建檔，微機管理。文圣區東興中隊在實現管理規范化上領先一步，真抓嚴管，溫情幫教。

建立較完善的社區矯正工作細則。為了有效地實現社區矯正目標，既完善了橫向銜接制度，即在社區矯正人員中分工明確，配合合理，在交付執行、監督管理、教育矯正、法律監督等各環節的職責作出明確規定，保證無重疊無漏洞；還要完善縱向銜接制度，即建立包括矯正的接收管理、矯正執行、解除矯正等各環節制度，細化矯正的接收建檔、分類管理、公益勞動等制度。基本實現無漏管、無脫管、無重大刑事犯罪，無重新犯罪的矯正目標。針對女性矯正對象的特點，還專門成立了女子矯正隊進行專項管理，或者在對女性矯正對象進行跟蹤管理中配備女警，充分體現了矯正工作中的人性化理念。矯正支隊更加注重人性化管理，近期專門配備了心理矯正輔導師，從心理上進行有效的矯正，真正達到防止重新犯罪的目的。

較快建立了社區矯正經費保障制度。我市各方面在積極配合社區矯正工作上確實下大力氣，有大手筆。在財力保障方面，2009年遼陽市財政局、司法局聯合下發遼財行 ［2009］283號文件 “關于保障遼陽市市區矯正幫教經費的通知”。文件規定了市、區財政局要按矯正幫教對象實有人數及時撥付矯正幫教工作經費。按每人每年1500元標準執行，由市、區兩級財政按 5∶5比例承擔，納入市、區兩級財政預算。而且強調經費要按時、按數撥付到位，以保證工作正常運轉。矯正幫教工作經費要專款專用，不準擠占挪用。市財政局組織檢查組定期檢查矯正經費的使用情況，發現問題嚴肅處理。

4.落實責任制度，有效發揮機制功能

過去由于執行主體是公安機關，因其警力有限，對于監外執行刑罰的人基本上處于疏于管理的狀態，被執行人表現如何無法準確判斷，行蹤無人掌握，間接損害了法律的權威。現在落實了責任制度，矯正工作到位，保證各方面發揮作用。

建立矯正小組制度。針對每一個矯正對象相應建立矯正小組，每小組基本保證由矯正支隊干警、司法所工作人員、派出所民警、社區主任四人組成。對每個矯正對象有針對性地建立矯正方案，其中社區矯正支隊干警主要負責考評，制定指導方案，其他人員分工配合。

建立監控人制度，每一個矯正對象至少有三個監控人，即社區主任、志愿者（矯正對象的鄰居）、親屬（有行為能力）。監控人要及時掌握監控對象的信息，日常活動的特點，每月拿出動態分析評估上交給矯正小組。

建立定期匯報制度。監控人每個月至少與矯正對象見一次面，定期談話。矯正對象上交一個書面思想匯報，每季度要組織參加一次公益勞動。具體情況由監控人掌握，必須以文字形式記錄在卷，心中有數，掌控全面。每個中隊每月25日前匯總一次情況匯報，當月25日至下月5日是整理檔案，及時把握信息。動態掌握了矯正對象，做到心中有數，控制得當。

建立司法建議制度。矯正對象畢竟是非監禁的、大墻外執行刑罰的特殊“高危人群”，為預防出現脫管現象，設定了有效措施，就是 “司法建議制度”。一旦發生脫管事件，由矯正負責人即監控人提出書面“確認通知”逐級上報中隊，矯正中隊組織相關人員聯席會議分析情況，作出“社區矯正人員動態分析記錄”，上報大隊。矯正支隊下發紅頭文件規范地提出 “司法建議書”，對應采取的措施如 “扣除執行期”、“采取治安管理處罰措施”等提出司法建議，上報有關主管部門及通報所有大隊、中隊，嚴肅了法紀，也發揮了矯正工作的重要作用。現在因工作到位，一年來僅發生一例脫管事件，由于措施及時有力，有效地防止了不良后果的發生。

三、全面推進社區矯正工作的思考

遼陽市社區矯正支隊的做法，較全國普遍試行的模式來說，大膽創新突破，效果顯著。但是畢竟是于法無據，在工作中確實遇到了不小的難題。民間流傳諸如“有管理權，無執法權”，“在編穿警服的社會志愿者的權利，警察的義務”等，在此有必要進一步探討。

1.加快立法，盡快完善相關法律制度

立法不足，矯正的法律依據缺失始終是制約社區矯正工作發展的主要問題。目前關于社區矯正依據主要是《刑法》、《刑事訴訟法》、《監獄法》的有關規定，但是這些法中只有關于緩刑、假釋等監外執行刑罰的適用對象、執行單位、紀律約束等規定，并沒有關于社區矯正的專門的、具體的規定。目前我國社區矯正基本上是依據 2003年兩院兩部的《通知》，但是按照我國《立法法》規定，涉及犯罪與刑罰的事項，必須由立法機關全國人民代表大會及常務委員會制定法律加以規范。但我國刑法中并沒有規定這一刑種和具體執行方法。在不斷走向法治社會的今天，兩院兩部的通知，各地司法廳、局制定的管理制度因其法律位階偏低，其效力無法與刑事法律制度相抗衡。司法行政機關執行無法律依據，執行不力又要追究責任，基層執行機關已陷入兩難境地。迫切需要專門法律授權及行為規范支撐。另外，矯正對象畢竟是被執行刑罰的犯罪人，逃避矯正改造在所難免。而人民警察怎樣威懾執行，及時制止脫管意向苗頭，發生漏管、脫管后迅速緝查，更需要法律賦予神圣的權力。

到目前為止，執行社區矯正的司法行政機關，其刑罰執行的法定權力及強制管理手段均無法律確定，更需要關于社區矯正方面的法律和制度。鑒于此，應當及時修改《刑法》、《刑事訴訟法》有關條款，賦予社區矯正執行主體以法定資格、法定職責及法定權力。建議條件成熟時盡快制定《社區矯正法》，明確執行主體、權利內容、矯正程序等。現在美國實行社區矯正的人數已經占到被執行刑罰的罪犯總數的70%多，我們還可以適當擴大矯正的適用范圍，為更好地完善社區矯正提供法律依據。

2.加強專職隊伍建設，不斷提高素質

加強隊伍建設，進一步提高矯正人員的綜合素質，是保證社區矯正工作健康發展的核心要素。社區矯正工作的順利進行，必然要求有較健全的機構設置，專業的矯正隊伍，組織體系嚴密，人員配備整齊。科學地設置社區矯正機構，做到有組織領導，系統協調，分工合作，齊抓共管，密切配合，力爭實效的良好運行狀態。

加強專業矯正隊伍建設，警力不足又是個突出問題。要把作風過硬，責任心強，精通專業知識，熟悉相關法律，有一定實際工作經驗的人充實進來，建設一支業務能力強，政治素質好，作風扎實的社區矯正工作隊伍。我國現有大量的勞動教養警察隊伍，勞動教養對象已十分有限，加上勞動教養制度存在爭議，建議時機成熟可適當考慮整體職能轉型，充實到社區矯正隊伍中來。

要提高社區矯正工作人員的業務素質和專業矯正能力。社區司法所、社會團體和社會志愿者是社區矯正不可缺少的力量，要發揮其力量大，時間充分，熟悉環境，針對性強的特點，及時把握矯正對象思想和行為，及時采取措施，靈活調整工作。要加強系統化、專業化培訓，克服法律意識不強，業務知識不足，執行薄弱無力，工作方法簡單等問題。充分發揮和整合司法專門機關與社區專業人員、社會義工和被矯正人家屬等社會力量的優勢，形成嚴密的監控網絡。積極探索矯正隊伍專業化道路，借鑒美國“假釋官”制度，條件成熟時盡快建立一支專業 “矯正官”隊伍。

3.完善配套制度，健全工作機制

我國社區矯正工作尚處于發展的初期階段，在當前國家刑罰資源相對緊張情況下，發展完善社區矯正工作不失為解決問題的有效途徑。刑法之所以規定“罪行較輕，不適宜監禁而在監禁場所之外執行”的制度，就是因為其社會危害性和人身危險性較小，社區矯正更有利于教育、改造，使其重新做人，不脫離社會，表現了我國追求平等，尊重人權，人道主義的核心價值和法治精神。但是矯正對象居住地分散，人員流動變化大，地區分布不均，加上警力不足，所以管理難度較大。另外社區矯正經費短缺是一個全國性普遍問題，從遼陽看經費投入仍然有限，各矯正中隊幾乎沒有配置專門的交通工具，在辦公條件、矯正制度、矯正場所、教育設施、人員配備等方面都難以保證。必須盡快解決經費保障問題，應考慮社區矯正經費的多渠道來源。由國家財政計劃撥款予以保證和支持社區矯正工作及時、有效運作；另外靈活考慮社會募集為補充，吸納社會資助相結合的經費來源；再有設立社區矯正基金，專款專用；還可以設立假釋、緩刑保證金，滾動使用，以多種方式、多種渠道來解決問題。

符合當今世界人權與尊嚴的價值追求，在刑罰執行方式上不斷地探索法定化、人性化和多樣化，社區矯正制度的不斷完善必然是21世紀世界各國刑罰制度的發展趨勢。我國構建社會主義和諧社會，更加有必要深入探討社區矯正制度的發展完善。以求協調社會關系，化解社會矛盾，整合社會資源，維護社會秩序。真正實現刑罰制度的懲罰、教育、改造相結合的精神和目的。

（中共遼陽市委黨校課題組組長：臧麗紅 成 員：朱麗榮、楊曉舒、李強 執筆人：臧麗紅）

責任編輯 杜福洲

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