地方人大開展專題詢問之我見

□王群

2010年6月以來，全國人大常委會連續兩次開展專題詢問，動作之大、力度之大、影響之大，史無前例，引起了社會極大關注，也贏得了廣泛贊譽和好評；地方人大備受鼓舞和啟發，做好人大監督工作的信心和勇氣大大增強，相當一些地方的人大常委會以全國人大常委會為典范，嘗試開展專題詢問活動，專題詢問的制度化和常態化趨向日益顯現。開展專題詢問，已經成為地方人大加強新時期監督工作的熱門話題和普遍看好的重要監督手段。筆者想就此談點粗淺之見，以期有益于推進人大監督工作。

一、地方人大開展專題詢問，應以全國人大常委會的創新之舉為典范

2010年3月召開的十一屆全國人民代表大會第三次會議上，吳邦國委員長明確提出，要以增強監督實效為核心，進一步完善監督工作方式方法，加大監督工作力度，依法開展專題詢問和質詢。報告指出，根據監督法和全國人大常委會關于加強經濟工作監督的決定，將選擇代表普遍關心的問題聽取國務院有關部門專題匯報，根據有關法律規定，請國務院有關部門主要負責同志到會聽取意見、回答詢問、答復問題。2010年6月24日，十一屆全國人大常委會第十五次會議分組審議國務院關于2009年中央決算報告時，進行了專題詢問，財政部多位負責人到會回答詢問，這是全國人大常委會首次進行專題詢問。8月27日，十一屆全國人大常委會第十六次會議，以聯組會議方式，就國家糧食安全問題再次開展專題詢問。這一重要探索的特點十分鮮明：一是形式別具新意，第一次采取分組會議形式，第二次則升級為聯組會議形式；二是內容直切要害，先是關注國家的“錢袋子”，繼而關注國家的“糧囤子”；三是公開透明，專題詢問全程向媒體開放，接受公眾和輿論的監督。全國人大常委會開展專題詢問的創新之舉，無疑向地方人大發出了強烈的倡議信號，旨在引導和推動地方人大將專題詢問變成一種常態化監督方式，這表明人大監督由程序性監督向實質性監督跨出了可喜的一步。地方人大開展專題詢問，應當認真學習全國人大常委會的創新膽識和操作模式。

二、地方人大開展專題詢問，應把握法治建設的大趨勢

眾所周知，作為國家權力機關的重要組成部分，地方各級人大及其常委會同樣擁有法定詢問權，開展專題詢問有法可依。比如，地方組織法第二十九條規定：“在地方各級人民代表大會審議議案的時候，代表可以向有關地方國家機關提出詢問，由有關機關派人說明。”監督法第三十四條規定：“各級人民代表大會常務委員會會議審議議案和有關報告時，本級人民政府或者有關部門、人民法院或者人民檢察院應當派有關負責人員到會，聽取意見，回答詢問。”預算法第六十八條規定：“各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員，依照法律規定程序就預算、決算中的有關問題提出詢問或者質詢，受詢問或者受質詢的有關的政府或者財政部門必須及時給予答復。”但令人遺憾的是，一直以來，地方人大運用頻率較高的監督方式主要是聽取和審議“一府兩院”工作報告、執法檢查、視察和調研、工作評議等；而詢問權、質詢權等一些重要的監督手段則被束之高閣，沒能得到常態化運用。即便是相對于質詢、特定問題調查、撤職、罷免等“剛性”手段較為“溫柔”的詢問權，也在多數地方人大的監督實踐中被“擱置”，甚至處于被遺忘的狀態。正因如此，人大監督失之于軟、失之于松的現象受到了社會各界的廣泛質疑,人民群眾期盼人大代表特別是人大常委會在監督中“硬”起來的愿望越來越強烈。法律的生命力在于執行。實施依法治國方略、建設社會主義法治國家，不僅需要有法可依，更要做到有法必依。開展專題詢問，激活“沉睡”的詢問權，使之變成促進“一府兩院”依法行政、公正司法的有效監督行動，雖是一個嘗試性的創新舉措，卻讓人們再次看到了民主法治建設的新希望。毋庸置疑，開展專題詢問，是法律的要求、人民的期待、代表的愿望，是現代法治社會建設的強烈呼喚，也是各級國家權力機關依法履行職責的客觀需要。

三、地方人大開展專題詢問，應深化探索實踐活動

在全國人大常委會示范帶動下，一些地方人大迅速行動起來，大膽嘗試專題詢問，不僅取得了較好的監督效果，積累了寶貴的實踐經驗，同時也為專題詢問這一監督方式的推廣運用提供了可資借鑒的范例。上海市人大常委會積極引路，為省級人大常委會作出了表率。2010年9月15日，上海市人大常委會在聽取市政府專項工作情況匯報后，首次集體行使專題“詢問權”，全體組成人員就“世博后如何建立城市長效管理機制”，向市政府“一委八局”開展專題詢問。這是上海市人大常委會成立31年以來第一次對政府部門進行專題詢問，也是我國省級人大的第一次，具有破冰意義。本次專題詢問，重點圍繞市容環境管理、工程建設管理、交通組織管理三個突出問題進行。比如，“世博會舉辦以來，上海整座城市變得清清爽爽了，世博會后這樣的干凈能否持續？”“世博期間，上海天比過去藍了，路比過去暢了，水也比過去清了。如果2011年的天不這么藍了，水不這么清了，路也不這么暢了，怎么辦？”“世博期間，上海的道路沒有出現擁堵現象。但在世博后，很多限制措施將取消，上海是否會出現擁堵狀況的強烈反彈？政府部門有何具體措施？”“道路反復開挖問題一直沒有得到很好解決，世博會后又有很多工地要開工，請問，道路開挖有沒有規劃？采取什么措施控制反復開挖？”這些問題，都事關上海的長遠發展和百姓的切身利益，直指時弊，意味深長，及時反映了人民的心聲，準確表達了群眾的意愿，點破了專題詢問的本質內涵。市、縣、區人大勁頭十足，不甘落后。2010年7月30日,浙江省溫嶺市十四屆人大常委會舉行第二十八次會議,針對市級醫療機構基本建設和醫療資源整合及債務償還情況進行專題詢問。2010年8月25日，福建省莆田市五屆人大常委會舉行第二十八次會議，聽取和審議市政府關于2009年市本級決算和2010年上半年預算執行情況的報告，并開展專題詢問。2010年8月26日，河南省安陽市人大常委會針對全市重大經濟社會問題進行專題詢問。在短短幾個月時間里，先后有浙江、安徽、福建、貴州、湖北、河南、重慶、四川、山東、廣東、遼寧、內蒙古、上海等地的20多個市、縣、區人大常委會已經開展或即將開展專題詢問。專題詢問正在健步“走進”地方各級人大常委會，并呈現出“四處開花”之勢，其強大的生存力和發展力，令人看好，值得期待。但作為一種“新生事物”，專題詢問仍需深入探索和實踐，無論是在內容形式上、程序規則上，還是在方式方法上、理論研究上，都需要不斷地創新完善、不斷地豐富發展。

四、地方人大開展專題詢問，應著力解決幾個關鍵問題

其一，要認清專題詢問的重大意義，著力解決“不愿開展”的問題。有些地方人大之所以不愿意開展專題詢問，就是沒有真正認識到專題詢問的意義和價值。在以往的人大監督工作中，詢問權同其他一些剛性監督手段一樣，沒能真正發揮應有的監督效能。然而，全國人大常委會開展專題詢問的示范性，使詢問權不再成為裝點人大門面的“擺設”，這種“以上帶下”的創舉，在中國人大監督史上無疑具有里程碑意義。從依法治國的角度看，開展專題詢問，不僅是法定詢問權的現實“回歸”，也是對其他監督權的有效“激活”。當專題詢問得不到滿意答復時，人大代表或常委會組成人員可就有關問題再行追問，對追問答復仍不滿意的，就有理由依法啟動質詢權、特定問題調查權、罷免權等更具剛性的監督手段。由此可見，看上去“柔婉”的專題詢問，卻內含了“剛性”的特質，為人大監督工作留下了較大的發揮空間。對于人大而言，專題詢問既是人大代表或常委會組成人員知情知政、提高審議質量的必要途徑，也是人大及其常委會加大監督力度、增強監督實效的重要法寶，有利于提升人大的主體地位和權威形象。由于專題詢問主題突出、問題集中、針對性強，有組織、有準備地對特定議題進行問答，具有注重了解有關情況、操作簡便易行、答復方式靈活等特點，能有效克服一般詢問的提問隨意性和問題發散性等不足。通過有重點的詢問和有準備的回答，不僅使人大代表或常委會組成人員深度了解政情社情，提高議政質量，同時還可以對被詢問者施加一定壓力，敦促有關方面加強和改進工作。對于“一府兩院”而言，專題詢問的“亞剛性”和“靈活性”特點也為有關方面及時改進工作保留了回旋余地。開展專題詢問，不僅是對憲法法律規定的貫徹執行，也是地方各級人大常委會響應全國人大常委會號召，深入落實十一屆全國人大三次會議精神的重要舉措，是對人大監督工作的一次積極探索和有益嘗試。

其二，要清除專題詢問的思想障礙，著力解決“不敢開展”的問題。在中國現行的政治背景下，一些地方人大瞻前顧后，畏首畏尾，不敢進行監督，不敢行使詢問權，不敢開展專題詢問，說到底就是由于思想觀念保守、主體意識不強、工作消極被動造成的。一些地方人大認為，專題詢問不過是一種“柔性”監督手段，一問一答，無關痛癢，解決不了什么實際問題，也不會取得實質性監督效果。一些地方人大受傳統觀念影響，擔心開展專題詢問會影響人大同“一府兩院”的關系。有的地方人大迫于形勢壓力又不得不開展專題詢問，操作上只好“應景作秀”，“猶抱琵琶半遮面”，隨便確定一個主題，簡單歸納幾個問題，象征性地詢問一通，走走過場，擺擺樣子，讓社會和公眾了解一下人大監督工作的“新花樣”，追求一種“花拳繡腿”式的宣傳效果，而無意于詢問權的充分運用。對于地方人大而言，只有沖破思想禁錮，摒棄面子觀念，消除顧慮心理，切實端正主體意識和責任態度，不回避、不退縮，以對人民、對法律、對人大事業高度負責的精神，盡快走出不敢詢問的尷尬境地，在人大監督工作中勇于“發聲”、敢于“發問”，才能真正了解實情、有所作為，才能充分發揮專題詢問的價值功能，并取得令人滿意的監督效果。

其三，要完善專題詢問的運行機制，著力解決“不會開展”的問題。開展專題詢問，雖然有法可依，但要想解決問什么、怎么問、怎么答的問題，還需從完善機制入手，做到有章可循。總結各級人大常委會開展專題詢問的實踐經驗，主要應把握好五個關鍵環節：一是科學選擇專題。開展專題詢問，首先必須科學選定專題，并納入年度監督工作計劃。專題選擇應重點瞄準三大領域，即從事關地方經濟社會發展全局的重要部署或重大事項中選擇，從“一府兩院”存在突出問題的工作中選擇，從社會普遍關注、群眾反映強烈或迫切需要解決的熱點、難點問題中選擇。需要注意的是，開展專題詢問，一般都要對應聽取“一府兩院”的專項工作報告。經過初選確定的專題應連同年度監督工作計劃一并報請人大常委會主任會議討論研究，并提交人大常委會會議審議通過。二是做好必要準備。專題一經確定，要及時制定切實可行的工作方案和專題詢問辦法，組建工作機構，盡早告知有關單位將要受詢的專題，明確詢問目的，確定適當的詢問形式、時間和場合，提前向人大代表或常委會組成人員發送有關背景材料，以便做好必要準備；同時要加強同有關方面的溝通協調，為專題詢問的順利開展提供便利和保障。三是開展調查研究，確定具體問題和專題詢問人。要在會前成立專題調研組，圍繞詢問專題，深入基層、深入群眾，有針對性地開展調查研究，切實掌握第一手材料，積極探尋解決問題的辦法，并形成專題調研報告，結合調研情況提出專題詢問提綱和專題詢問人，報請人大常委會主任會議討論確定。同時要將專題詢問的具體問題送交有關部門，以便做好應詢準備。四是組織開展問答。專題詢問應在聽取和審議專項工作報告之后進行。詢問由會議主持人組織進行，有關部門負責人到會聽取意見、回答詢問。詢問應遵循公開、務實、嚴肅、活潑的原則，發揚民主，集思廣益，力求詢問能問出深度和要害、回答能答出責任和承諾。在詢問規模上，既可以采取分組會議形式，也可以采用聯組會議或者大會形式進行；在發問方式上，既可以由提前確定的一名主詢問人按提綱發問，其他詢問人補充發問，也可以由若干名詢問人依次分別發問；在回答方式上，既可以采用口頭形式，也可以采用書面形式。為保證詢問規范有序，應采用“一問一答”模式進行，其間不許他人隨便插話。問答時間和節奏由主持人統一掌握，一般每次提問不超過2分鐘，回答不超過10分鐘，如果詢問人對回答不盡滿意，還可以對應詢人進行追問。為回應社會關切，保證監督效果，應公開宣傳報道專題詢問情況，具備條件的地方還應進行網絡直播，直接將專題詢問活動置于公眾和社會監督之下。五是做好“問”后工作。會后，工作機構應將匯集整理的詢問情況送交有關方面，以便剖析原因、解決問題、改進工作，并要求相關部門及時反饋情況。地方人大常委會要對專題詢問的問題跟蹤督促，加強調研，在下一次常委會會議上對專題詢問的問題辦理和落實情況進行再次詢問，切實把專題詢問的問題抓到底、抓出成效。

我們熱切期待，地方各級人大及其常委會能夠因地制宜，實事求是，順勢而為，不刮形式主義的“一陣風”，不搞教條主義的“一刀切”，不拘一格地用好“專題詢問”這一監督利器，并與其他監督方式有機結合，精心選“題”，以“問”促進，切實做好詢問之后的跟蹤督辦工作，努力把“一府兩院”“答應”和“許諾”的事情辦理好、落實好，讓人大代表滿意，讓人民群眾滿意。