再論街道人大工委的定位與運行

□ 曾月桂 王曉圓 馮逍宇

早在上個世紀90年代末，就有一些地方人大常委會探索在街道設立人大工作機構，如：山西省太原市（1998年設立）、安徽省滁州市（1999年設立）和北京市東城區（2000年設立）。隨后，這三個地方在街道設立人大工作機構的實踐經驗在全國大中城市迅速推廣開來。如今，全國大多數城區在街道設立了人大工作機構，但由于法律依據的缺失，各地在街道設立的人大工作機構無論從名稱、工作職責，還是性質定位來看，至今仍難以走向一個基本統一的運作模式。本文擬在分析當前街道人大工委“兩難”現狀的同時，進一步透視設立街道的背景、法律支撐與發展趨勢，在此基礎上，重新探究街道人大工委的定位，進而對其運行模式提出構想。

一、街道人大工委運行現狀分析

2001年浙江省各縣（市、區）實行行政區劃優化調整，原城關鎮所在行政建制被撤銷并設立街道，縣（市、區）人民政府依據地方組織法在街道設立辦事處作為政府派出機關，同級人大常委會同樣依據地方組織法在街道設立人大工作委員會作為地方國家權力機關的派出機關。從這些年的實踐來看，由于街道體制的特殊性，再加上縣一級人大常委會在處理與街道人大工委關系中的認識偏差，街道人大工委始終處于一種“兩難”的境遇。

首先，與鎮人大相比，街道人大工委既不是一級地方國家權力機關，也不具備法定的監督職權，更沒有轄區內行使職權的獨立性。從與派出它的縣一級人大常委會之間的關系來看，街道人大工委只具有相對獨立性，在一定程度上對縣一級人大常委會存在一種依附性，所以，街道人大工委是受縣一級人大常委會領導和指導。但在實踐中，除了主要負責人的產生有選舉與任命之分、鎮人大多一項人代會工作以外，大多數時間縣一級人大常委會仍然把街道人大工委等同于鎮人大來對待，對于街道人大工委作為縣一級人大常委會派出機關的身份，并沒有從觀念上作出轉變，更沒有從運行模式上作出調整。表現為：一是主要負責人和工作人員仍沿用了原來鄉鎮人大的安排方法；二是工作內容除了沒有人代會外，其他仍按照鄉鎮人大的一套做法；三是日常管理與鎮人大一樣，以指導為主，雖有理論上的派出與被派出的關系，但實際所謂的“領導”關系還停留在文字上，沒有落實到具體對街道人大工作的管理上，有“嫁出女兒潑出水”的感覺，讓街道人大工委想靠無處靠。

其次是目前街道體制的特殊性。在計劃經濟體制時期，我國對社會的管理是單位制管理為主，以基層地區管理為輔，地區管理主要是通過街道辦事處和居民委員會這兩個行政建制的組織來開展工作，通稱為“街居制”。但這些年因行政區劃優化調整而建立的“街道辦事處”，并非這一概念。實踐中，街道辦事處行使著政府授予的多項職權，涉及城市建設和管理，涉及人事和財政管理等方面，同時仍實行一級地方財政，每年可支配財政資金達數千萬甚至上億元不等，其職責與權力仍是具有一定規模的一級地方行政組織。同時街道黨委作為縣一級黨委的派出機關，是街道各種組織和各項工作的領導核心。所以，撤鎮設街道后，街道的黨委、辦事處兩套班子除了名稱上有所改變外，其實運行與原來的行政鎮并無差別。而人大則不一樣，撤銷了行政鎮建制，鎮人民代表大會隨之消失，沒有了一級地方國家權力機關，監督就無從談起。雖然設立了街道人大工委，但作為兩個母體的縣級人大常委會與縣級人民政府雖然存在監督與被監督關系，卻不能就此推定其子體之間也存在監督與被監督的關系。

基于這一現狀的存在，所以不少街道人大工委在工作中努力尋找原來鎮人大的影子，試圖把街道人大工作拉回到原來鎮人大的模式。這一點是否成立，是否符合街道今后的發展方向呢？

二、在透視設立街道的背景、法律支撐與發展趨勢的基礎上探究街道人大工委的定位

2001年開始的全國范圍內不同類型的城市“大規劃”，從大城市蔓延到中小城市。據中國社會科學院的不完全統計，那時有48個城市提出要建“國際大都市”。一些城市按現有人口和產業規模的兩倍乃至三四倍進行規劃，大馬路、大立交、大草坪、大廣場，按照所謂國際化標準，紛紛上馬。在這樣一個城市化“大躍進”的背景下，“街道”應運而生，那么如何看待這一“新生事物”呢？

首先，根據我國憲法第三十條有關行政區域的劃分規定，街道不在其中，很明顯，街道不是憲法規定的一級行政建制。

其次，根據地方組織法第六十八條第三款的規定：“市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。”這是目前設立街道辦事處的最直接法律依據。在《全國人大常委會關于地方組織法釋義及問題解答》（以下簡稱《全國人大常委會解答》）中，對于“派出機關”的定義，是指縣級以上地方各級人民政府根據需要，經上一級國家行政機關批準，在其轄區內設立的，并委托它們指導下級國家行政機關工作和辦理各項事宜的行政機關。同時明確其特點之一為，派出機關雖然是派往下面的，但并非屬下一級的行政機關。而《全國人大常委會解答》中對于“街道辦事處”的定義，是指城市地區的基層行政組織，其主要任務是辦理市轄區、不設區的市人民政府交辦的有關居民的事項，指導居民委員會的工作，反映居民意見和要求。雖然隨著城市建設的不斷發展，目前街道辦事處的任務在不斷增加，但作為“城市地區的基層行政組織”這一性質沒有變。依據上述兩點可以有兩方面啟示：一是街道與行政鎮不能等同視之；二是目前所謂的“街道”只是借用了法律名稱，而實際的運行于法無據。

有了街道這樣一個現實定位，再來看街道人大工委。地方組織法第五十三條是目前設立街道人大工委的主要依據，該條文第一款的敘述是這樣的：“常務委員會根據工作需要，設立辦事機構和其他工作機構。”其中并沒有明確的“派出機關”之說，各地人大常委會在實際操作中，只是運用這一條款參照了街道辦事處作為政府派出機關的說法，在設立街道人大工委的文件中作了一個所謂的“派出機關”的定位，換言之，街道人大工委的設立相對于街道辦事處的有名無實來說，其實更缺少直接的法律依據。那么是否存在今后發展成為類似于鎮一級人大運行模式的可能呢？從改革和法律兩個層面分析，答案都是否定的。

就改革層面而言，黨的十七大報告對城市發展提出了“統籌城鄉發展”、“走中國特色城鎮化道路”；對行政管理體制改革則提出了“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制”，“理順中央和地方的職責和分工，形成合理的政府層級結構”。《瞭望》周刊曾披露“十二五”將圍繞若干重點領域開展經濟體制改革任務攻堅四大領域，其中之一就是“破除城鄉‘二元’體制，加快推進城鎮化”。最近幾年的實踐中，浙江省從2001年開始，撤并鄉、鎮，增設“街道”，擴大縣一級城區范圍，2002年起先后開始了“強縣擴權”的改革。而更高層級的行政區調整近年陸續在北京、上海、天津、重慶等核心城市展開。這一系列信息和舉措無不傳遞著一個信號：“減少行政層級。”據此，如果要在街道設立類似于鎮一級行政組織顯然是有悖于這種發展趨勢的。再就法律層面而言，地方組織法第五十三條第二款規定：“省、自治區的人民代表大會常務委員會可以在地區設立工作機構。”這是1995年修改地方組織法時增加的，《全國人大常委會解答》中明確“該機構不擁有實體權力，更不能等同于人大常委會，在運行過程中，省、自治區人大常委會交地區人大工作機構辦理的事項，只能是屬于工作機構職責的事項，不能將屬于省、自治區人大及其常委會職權的事項授予地區人大工作機構行使”。從這一解釋中可以得到這樣的啟示：省人大常委會雖然可以在某行政區域內設立工作機構，但這個工作機構不是地方國家權力機關，其只具備工作職責而不具有法定的作為地方國家權力機關的職權，哪怕授權也不行。既然在省一級都不允許，更何況縣一級呢？

綜上，對街道人大工委我們可以做這樣一個定位：街道人大工委是目前城市化發展的特定時期出現的特定產物，其產生的特殊性與階段性決定了其本身運行依據的缺乏，所以街道人大工委的運行必須依賴于產生它的母體，即縣一級人大常委會；而從長遠來看，其發展不應走鎮人大的道路，而需要隨著街道為適應不同時期政治經濟發展狀況的調整而調整。

三、對街道人大工委運行模式的設計構想

根據上述街道人大工委的定位，對其運行模式分兩個階段提出設計構想。

第一階段是當前街道發育未成熟期。這個階段，街道人大工委的運行不能脫離縣一級人大常委會而獨立為之。應當明確，對于街道的監督主體是縣一級人大常委會，要逐步消除街道人大工委對街道工作行使監督權的誤解。“如何開展和加強對街道的監督”這一命題應放在縣一級人大常委會的層面來研究和探討，而不應由街道人大工委獨立去嘗試。在二者的關系處理上，應該是一種較鎮人大與縣一級人大常委會更密切，但同時又不等同于縣一級人大常委會內設機構的，有依附又相對獨立的關系。具體來說：

在監督工作方面，街道人大工委不獨立開展工作。縣級人大常委會每年應有選擇地確定有關街道工作方面的議題，在監督政府及其職能部門工作時，就街道開展的有關工作同時行使監督權。街道人大工委則是在縣級人大常委會領導下，根據工作部署和要求，接受任務，圍繞議題做好工作，包括提供視察、檢查對象、內容，收集提供信息資料，起草調查報告、對常委會擬作出決定決議的事項提供依據，反映常委會擬任命人員和任命人員的履職情況等，甚至就本街道關系全局的政治、經濟、文化、環境、旅游等典型事項，促使縣一級人大常委會作出決定或決議。在代表工作方面，為本街道的各級人大代表執行職務提供保障和良好服務，保證代表法在本轄區的貫徹實施，是街道人大工委的重要職責，也是重點服務工作。街道人大工委應在縣級人大常委會的指導下，根據轄區內代表數量、代表構成等尋求符合各自實際的途徑和方法，創造性地開展工作。這一方面是目前實踐中做得最多也是最沒有爭議的，此處不再贅述。

在服務選民、收集民意方面，主要的任務是構建平臺，暢通政情、民意的傳遞。因為街道本身處于探索—實踐—完善，再探索—再實踐—再完善的狀態，一切都還在摸索階段，所以，對于政情民意傳遞平臺的構筑，做與不做、怎么做，縣一級人大常委會只要從如何把握宏觀方向和基本原則提出一個框架式的要求，對主要的工作程序進行把關和指導即可；至于具體的內容、形式可由街道人大工委按照各自實際進行，不宜搞統一的模式和版本。

在日常管理方面，縣一級人大常委會應在工作上加強對街道人大工委的統籌，這主要是針對主任會議和內部管理而言。建議探索建立與街道人大工委的季度聯系制度，即：除有固定議題的按現有運作方式邀請鎮、街道人大負責人列席外，主任會議原則上逢每季度第一個安排工作的月份，應當有街道人大工委主任列席，一是匯報前階段工作和下階段工作打算，二是接受有關工作任務。同時，在內部管理上建議探索建立一種新的人大系統內部的干部交流機制，一是把人大常委會機關的干部輪流派往街道人大工委明確一定的時限掛職鍛煉，二是建立人大常委會機關干部聯系街道人大工委制度，定向、定時、定量保持與街道人大工委的聯系、參與街道人大工委工作。這樣既能彌補目前普遍存在的街道人大工委工作力量不足問題，又能給人大常委會機關干部創造參加基層工作的途徑，增加基層工作的經驗，在鍛煉隊伍、促進工作上具有雙贏的效果。

第二階段是街道發育成熟期。隨著我國政治經濟體制改革逐步到位，街道與政府職能部門、與社區之間關系的基本理順，街道將在社會事務服務管理方面充分發揮其基礎性的獨特作用。這個階段，街道已成為真正意義上的縣級政府派出機關，完成了一系列角色的調整與轉換，街道的主體地位從行政主體轉到社會管理主體、公共服務主體，從責任主體轉到監督主體、組織主體，街道將與目前的社區管理相銜接。而從更長遠來看，有專家預測，隨著我國民主法治建設的不斷加強，街道將走一條新型城市社區自治化的發展道路，通過選舉自治權力機構管理街道事務，而此時街道人大工委的職責將融入這一自治權力機構中。雖然這必將是一個相當漫長的過程，但值得期待。