人大規范性文件備案審查若干問題探析

□ 郝永偉

對規范性文件進行備案審查，是憲法賦予地方各級人大常委會的法律監督職權，也是監督法規定的地方各級人大常委會的經常性監督工作形式。把規范性文件備案審查作為人大常委會依法行使監督職權的經常性監督方式之一，是新形勢下完善人大監督制度，增強人大監督實效的重要舉措。由于這項工作目前處于起步探索階段，地方人大在實際工作中仍存在一些需要探討的問題。為了充分發揮人大對規范性文件的監督職能，本文結合地方人大常委會對規范性文件進行備案審查的工作實際，就規范性文件備案審查中的幾個問題做一些理論和實踐上的探討。

一、正確理解開展規范性文件備案審查的目的

規范性文件備案審查的根本目的是維護人民群眾的合法權益。規范性文件是進行經濟社會管理的重要手段，一般都具有普遍約束力和反復適用性。如果其內容違法或有失公正，一旦付諸實施，損害的就不只是一個人或者幾個人的利益，而是一個群體、一個地區的利益，甚至會危及社會和諧穩定，影響改革發展大局。比如有的規范性文件違反法律、法規規定擅自設立審批、收費、罰款等內容，增加人民群眾的負擔；有的規范性文件強調地方利益，制定與上位法相抵觸的“土政策”，干擾正常的市場經濟秩序。一些違法的具體行政行為，不少是因違法的規范性文件造成的，規范性文件違法，比具體行政行為違法影響更大、后果更嚴重。通過對規范性文件備案審查，可以阻止違法或不適當的規范性文件的實施，遏制其對人民群眾合法權益的侵害。開展規范性文件備案審查工作，同時也是保障人民群眾合法權益的救濟渠道。公民、法人和其他組織認為規范性文件損害公共利益或其自身合法權益，可以通過這一途徑主張和維護權利，從而發揮備案審查工作在維護社會公平正義、保障人民群眾合法權益、構建和諧社會方面的積極作用。

規范性文件備案審查的直接目的是維護國家的法制統一。我國是統一的、單一制的國家，各個地方經濟、社會發展又很不平衡。為了使國家的法律既能通行全國，又能適應各地方千差萬別的不同情況的需要，憲法和立法法確立了我國統一而又分層次的立法體制。全國人大及其常委會制定和修改法律；國務院根據憲法和法律的規定制定行政法規；各部委根據法律和行政法規，在本部門的權限內制定規章；有立法權的地方各級權力機關及其常設機關、地方各級行政機關在職權范圍內制定地方性法規或規章。為了保證這種分層次的立法體制的法制統一，我國建立了具有中國特色的立法監督制度。行政法規要向全國人大常委會備案，地方性法規要向全國人大常委會和國務院備案，部門規章和地方政府規章報國務院備案；地方政府規章應當同時報本級人大常委會備案。全國人大常委會有權撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規和地方性法規，國務院有權改變或者撤銷不適當的規章。其他沒有立法權的地方權力機關和行政機關制定規范性文件的行為作為立法行為的延伸，可以在立法體制之外，在各自職權范圍內制定具有普遍約束力、能夠反復適用的規范性文件。為保障法制統一，憲法、地方組織法、監督法都賦予縣級以上地方各級人大常委會法律監督職權，上級人大常委會有權撤銷下一級人大及其常委會作出的不適當的決議和決定，縣級以上地方各級人大常委會有權撤銷本級政府不適當的決定和命令。作為立法監督制度的延伸和補充，地方人大常委會規范性文件備案審查制度在保障國家法制統一方面具有不可替代的重要作用。規范性文件是為貫徹實施憲法、法律、法規而制定的重要文件，其合法和適當與否，對于憲法和法律的正確實施關系重大。只有有效地開展規范性文件備案審查，確保規范性文件不與憲法、法律、法規相抵觸，才能確保國家法制的統一，確保民主法制建設順利推進，確保依法治國基本方略的全面貫徹落實。

二、準確把握報送備案的規范性文件的范圍

將所有符合標準的規范性文件報送人大常委會備案，是開展規范性文件備案審查工作的基本前提，也是本級政府和下一級人大及其常委會的法定義務。如果規范性文件存在遲報、錯報、漏報、瞞報的情況，勢必影響規范性文件審查工作的效率和質量。人大及其常委會和人民政府要準確把握報送備案的范圍，就必須掌握報送備案的規范性文件的三個特性，即外部性、普遍約束性和反復適用性。外部性是指文件的內容涉及或者影響公民、法人和其他組織的權利和義務，而不是僅僅規定制定機關的內部事務。普遍約束性是指文件是對不特定的對象都適用，而不是只適用個別對象。反復適用性是指文件在有效期內，對同類事項都可適用。因此，凡是本級政府和下一級人大及其常委會制定的涉及公民、法人和其他組織權利義務的具有普遍約束力的文件，只要具備上述特性，就應當報送人大常委會備案。

在實踐中，往往會出現黨政聯合發文的情況。對于這類文件，政府也應當按照程序報送本級人大常委會備案，不能以黨政聯合發布為由不予報送備案。人大常委會對這類規范性文件報送備案之后的審查處理應當慎重。盡管按照黨的組織原則，同級人大常委會黨組要受同級黨委領導，人大常委會沒有監督同級黨委的權力，但是憲法和黨章均明確規定了黨的組織在憲法和法律范圍內開展活動的原則。在發現問題之后，人大常委會黨組要首先向本級黨委匯報，積極爭取黨委的支持，對相關規范性文件進行黨的組織處理，然后再履行法律監督程序。在監督實踐中，還會遇到兩個或兩個以上同級地方政府為解決相鄰地區共同問題或者相同事務聯合發布的規范性文件。實踐中的一般做法是，相關地方政府按照同級監督原則，分別向本級人大常委會報送備案這類規范性文件。由于各地區對法律的理解不同，或者對不適當情形理解的差異，在實踐中會出現對同一個聯合發文，有的人大常委會予以認可，而有的人大常委會不予以認可，出現相同規范性文件不能得到相同對待的情形。這種現象的出現不利于國家的法制統一，不利于人民群眾權利的維護。因此，筆者認為，對于兩個或兩個以上地方政府聯合發布的規范性文件，在分別抄送本級人大常委會的同時，應該向共同的上級人大常委會報送備案，由共同的上級人大常委會予以審查。

三、恰當運用審查規范性文件的啟動方式

對報送備案的規范性文件進行審查，是人大規范性文件備案審查的實質性工作。審查程序的啟動方式有主動和被動兩種。被動審查是基于國家機關或者公民、法人和其他組織提出審查要求或者審查建議而啟動的審查方式。這種審查方式有利于在實踐中多渠道發現規范性文件中存在的問題。規范性文件備案審查作為立法審查的補充，與立法審查一樣，是維護公民、法人和其他組織合法權益的一種重要救濟渠道，規范性文件備案審查的被動審查程序在這方面具有不可代替的重要作用。在2003年3月孫志剛案件之后不久，俞江等人依據立法法的規定，以公民個人的身份向全國人大常委會提出了對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》合憲性的審查建議。公民、法人和其他組織在發現規范性文件違法或者不適當時，同樣可以向相應的地方人大常委會提出對規范性文件的審查建議，這就凸顯了被動審查程序作為救濟渠道的重要意義。

2003年河南種子案在國家機關通過規范性文件備案審查的渠道參與權利救濟方面同樣具有昭示作用。2003年5月洛陽市中級人民法院在審理一起種子賠償糾紛案時，發現了《河南省農作物種子管理條例》與種子法之間的法律沖突。假設洛陽市中級人民法院遇到的不是下位法違反上位法的情況，而是下位文件違反上位文件或者法律時，這起案例同樣可以凸顯規范性文件備案審查的權利救濟功能。其實，這種假設在法院審判實踐，特別是在行政審判工作中會經常出現。比如，法院在行政審判中判定具體行政行為違法與否，首先應該審查具體行政行為所依據的規范性文件是否合法適當。如果發現規范性文件違法或者不適當，法院正確的做法是：一方面選擇適用上位法或者上位文件的規定進行裁判；另一方面以本法院的名義向有備案審查權的人大常委會提出審查要求，由該人大常委會按照規范性文件備案審查的相關程序對該規范性文件進行審查。人大常委會在開展被動審查時，應首先確定有權提出審查要求的國家機關的范圍。通常認為本級“一府兩院”和下一級人大常委會具有當然的審查要求提請權。這樣就會出現一個操作性問題：如果有審查權的人大常委會不是本級人大常委會，那么法院怎樣提出審查要求呢？對于轄區外同級國家機關可否提出審查要求，理論上和實踐中也存在較大分歧。筆者認為，為了充分發揮人大規范性文件備案審查的作用，維護國家的法制統一，不論是轄區內的本級國家機關，還是轄區外的同級國家機關提出的審查要求，有審查權的人大常委會都應當啟動審查程序，這樣實際上也擴大了發現問題的渠道，有利于增強人大常委會的監督實效。如果轄區外的不同級國家機關發現了規范性文件中存在的問題，可以通過該地區與具有備案審查權的人大常委會同級的國家機關提出審查要求。下兩級人大常委會如果發現違法或者不適當的規范性文件，可以先向下一級人大常委會報告，由下一級人大常委會向具有備案審查權的人大常委會提出審查要求。

主動審查是在沒有任何主體提出審查要求或者審查建議的情況下，由地方人大常委會對報送備案的規范性文件直接進行的審查。主動審查有利于及時糾正規范性文件中明顯存在的一些不合法、不適當的情形，以避免和減少規范性文件對公共利益的潛在損害。從人大常委會現有的力量看，每件必審是難以做到的。同時，規范性文件的一些缺陷或不足往往會在具體實施過程中逐漸顯現出來，對規范性文件進行書面審查，不一定能夠及時發現存在的問題。因此，人大常委會在規范性文件備案審查中，應堅持和完善主動審查與被動審查相結合的審查機制，認真接受國家機關、社會各界的審查要求和審查建議，積極進行主動審查工作的探索和嘗試。對于涉及改革發展穩定大局和人民群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有重點地開展主動審查，以增強人大監督工作的針對性，提高監督工作的實效。

四、嚴格掌握審查規范性文件的標準

審查標準是衡量規范性文件合法性、適當性的尺度和準繩，把握好審查標準是保證審查質量的關鍵和核心。規范性文件備案審查的標準有合法性標準和合理性標準之分。合法性審查主要審查規范性文件是否與憲法、法律、法規和人大及其常委會的決議、決定相抵觸，制定的主體或內容是否超越權限，制定的程序是否違法。特別對表面上不違反上位法和人大決議、決定，但具體內容卻與上位法的規定相抵觸的規范性文件要進行認真審查，防止“上有政策下有對策”的現象發生。一般來說，地方人大常委會進行合法性審查應當以法律、行政法規、地方性法規、上級人大及其常委會的決議為標準。規章作為一種效力低于地方性法規的行政機關規范性文件，屬于廣義的法律范疇，能否作為下級人大常委會的審查標準，理論上和實踐中存在較大分歧。筆者認為，根據現行法律的規定，規章不應作為下級人大常委會規范性文件備案審查的標準。第一，地方組織法第四十四條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會行使下列職權：（一）在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執行。”該條法律規定沒有列明地方人大常委會保證規章在本行政區遵守和執行的職權。第二，監督法第三十條規定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會對下一級人民代表大會及其常務委員會作出的決議、決定和本級人民政府發布的決定、命令，經審查，認為有下列不適當的情形之一的，有權予以撤銷：……（二）同法律、法規規定相抵觸的。”該條明確規定了縣級以上地方人大常委會對下一級人大及其常委會和本級政府發布的規范性文件的審查標準是法律、法規，同樣沒有把規章作為審查的標準。

審查規范性文件是否合理，主要是審查規范性文件的內容是否與黨的大政方針相一致，是否侵害人民群眾的根本利益，是否體現公平正義，是否符合本地區的具體情況和實際需要。由于合理性審查缺乏可以量化的標準，人大常委會在實踐中通常較難界定規范性文件的內容合理與否。因此，合理性審查成為地方各級人大常委會開展規范性文件備案審查的薄弱環節。實踐中，規范性文件備案審查應當以合法性審查為主，把合法性審查與合理性審查有機結合起來。監督法規定的審查標準，既有合法性標準，也有合理性標準，但是都作了概括性和原則性的表述。這就需要加強對監督法及其他相關法律法規的學習理解，進一步明確立法原意，融會立法精神，通過對具體案例的分析論證加以科學把握。

五、正確處理違法或不適當的規范性文件

人大常委會通過備案審查，發現規范性文件有不合法或不適當情形的，一般先由人大有關專門委員會或者常委會有關工作機構同制定機關溝通，建議制定機關自行糾正。只有在相關規范性文件確實違法或不當，而制定機關又拒絕自行糾正的情況下，才依法啟動撤銷程序。對于違法或不適當的規范性文件的處理，顯然只有自行糾正和撤銷兩種選擇。在人大規范性文件備案審查工作實際中，有的規范性文件出臺雖然有超越權限或同法律、法規規定相抵觸等問題，但造成問題的根本原因是上位文件或者法律法規過于老化，沒有及時更新，多年沿襲的規范性文件或者法律法規無法適應實際需要。這類規范性文件雖超越法定權限或與法律法規相抵觸的，但是的確適應形勢的發展，符合實際需要，不管是自行修改，還是撤銷，都不是最好的處理方式。對于這類規范性文件，人大常委會可在法定時限內報上級人大常委會審查，由上級人大常委會根據實際需要修改上位文件和法律法規，或者督促相關部門及時修訂過時文件。

對制定機關拒不改正相關規范性文件的情形，人大常委會對整體上不合法、不適當的規范性文件應該整體撤銷。但是這種整體上不合法、不適當的規范性文件在工作實踐中很少遇到。在工作實踐中經常遇到的是規范性文件部分條款或者個別條款存在違法或者不適當的情形。對于這類規范性文件，人大常委會可以有兩種選擇：一是撤銷該整個規范性文件；二是撤銷該規范性文件的部分條款或者個別條款。如果因為個別條款有問題而導致整個規范性文件被撤銷，那么就會對有關經濟、社會管理帶來不必要的影響和困難。因此，有人主張對個別條款不合法、不適當的規范性文件，人大常委會應采取撤銷該個別條款的方式予以處理。筆者認為，人大常委會對個別條款不合法、不適當的規范性文件，只能從整體上予以撤銷，不能采取部分撤銷的方式。首先，部分撤銷沒有法律依據。憲法第一百零四條、地方組織法第四十四條、監督法第三十條均明確規定，縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令、下一級人民代表大會及其常務委員會的不適當的決議。以上憲法和法律的規定，沒有提及決議、命令、決定的部分條款，因此在理解這些規定時，對于本級人民政府的不適當的決定和命令、下一級人民代表大會及其常務委員會的不適當的決議，應當作為一個整體對待，不應該以條款為單位把規范性文件分割對待。況且，個別條款不合法、不適當，也是整個規范性文件不合法、不適當的重要原因。其次，部分撤銷屬于改變的范疇。在實踐中，之所以存在部分撤銷合理的觀點，主要原因是部分撤銷屬于撤銷的范疇，還是屬于改變的范疇認識不一。憲法、地方組織法規定的能夠改變或撤銷規范性文件的前提是該上下級機關存在領導與被領導的關系。比如，全國人大可以改變或者撤銷全國人大常委會不適當的決定，縣級以上地方各級人大可以改變或者撤銷本級人大常委會的不適當的決議，上級人民政府可以改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令。人大常委會與本級政府、下一級人大常委會之間是監督與被監督關系，因此，人大常委會只能撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令、下一級人民代表大會及其常務委員會的不適當的決議，而無權改變。撤銷規范性文件的部分條款，就會改變該規范性文件的整體架構和前后條款的邏輯關系，使部分撤銷后的規范性文件殘缺不全，甚至前后條款不能銜接，不僅在實質上改變了該規范性文件，而且還打亂了該規范性文件的邏輯結構，不利于在社會上貫徹執行。因此，人大常委會對于個別條款不合法、不適當的規范性文件，只能從整體上予以撤銷，然后由制定機關重新制定規范性文件予以公布。