警惕人大代表選舉中的“二元化”問題

□ 裴志江

新一輪的縣鄉(xiāng)人大換屆選舉按照選舉法新的精神，首次實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，這次換屆選舉將產(chǎn)生縣鄉(xiāng)兩級人大代表200多萬人，涉及縣級政權(quán)2000多個、鄉(xiāng)級政權(quán)3萬多個。參加這次縣級人大代表選舉的選民將達9億多人，參加鄉(xiāng)級人大代表選舉的選民將達6億多人。數(shù)億選民通過縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉，行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，這是保證人民當(dāng)家作主、推進社會主義民主政治建設(shè)的一次重要實踐。

新中國成立后，我國在人大代表選舉中一直實行的是按比例原則配置選舉權(quán)制度。1953年制定的第一部選舉法規(guī)定：農(nóng)村和城市每個代表所代表人口的比例縣級四比一、省級五比一、全國八比一。1995年修改后的選舉法，就將城市人和農(nóng)村人的代表比例統(tǒng)一改為四比一。雖然農(nóng)民選舉比例擴大了一倍，但是農(nóng)民在選舉權(quán)上還是低城市居民一頭。這種按比例原則配置選舉權(quán)的制度是由我國的基本國情決定的，是綜合考慮行政區(qū)劃、人口、少數(shù)民族、軍隊、歸國華僑、港澳地區(qū)等多個因素而確定的，是符合當(dāng)時的社會現(xiàn)實的。但這種權(quán)宜之計從制度上造成了城鄉(xiāng)之間的差別，導(dǎo)致了選舉的“二元化”。對此，國家領(lǐng)導(dǎo)人也有清醒的認(rèn)識，鄧小平早在1953年2月11日在中央人民政府委員會上作選舉法草案的說明時就已指出：“在選舉上不同比例的規(guī)定，就某種方面來說，是不完全平等的。”

2010年3月，選舉法再次修改時，城鄉(xiāng)居民的選舉權(quán)終于實現(xiàn)了平等，“城鄉(xiāng)居民都按相同人口比例選舉人大代表”。何為“城鄉(xiāng)居民都按相同人口比例選舉人大代表”？也就是說本行政區(qū)域內(nèi)各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)當(dāng)大體相等，即一比一。全國人大常委會辦公廳有關(guān)負責(zé)同志指出，這次選舉法修改的突出特點和主要精神可概括為“實行一個相同”、“體現(xiàn)三個平等”。“實行一個相同”，就是實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。“體現(xiàn)三個平等”，就是更好地體現(xiàn)了人人平等、地區(qū)平等、民族平等。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、城鄉(xiāng)人口比例的逐步縮小、公眾政治文化水平的普遍提高、農(nóng)民參政議政的要求逐漸迫切，讓農(nóng)民與城市居民的人大代表所代表的人口數(shù)相等，擴大農(nóng)民代表的比例，使農(nóng)民在決定自己命運的時候有更多的話語權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，農(nóng)民較多的地區(qū)得到比現(xiàn)在更多的代表名額，會有更多的機會表達自己的權(quán)利，農(nóng)民的利益和意志就會在國家權(quán)力機關(guān)得到充分體現(xiàn)。只有這樣，才能確保每個具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的公民都能享有和實現(xiàn)憲法和法律賦予的平等權(quán)利，實現(xiàn)真正意義上的政治平等。

那么，從四比一到一比一，是否意味著以后選舉中來自農(nóng)村的人大代表就會大幅增加？這是選舉法修正案草案通過后，公眾最關(guān)心的話題。參與選舉法修訂的中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員莫紀(jì)宏預(yù)測，“按照一比一選舉人大代表，首先意味著全國人大在分配各省、市、自治區(qū)人大代表名額時會發(fā)生變化，如北京、上海、天津等城市人口為主的直轄市，代表人數(shù)可能會減少。而四川、河南、山東等農(nóng)業(yè)大省，因為農(nóng)業(yè)人口較多，能分配到的全國人大代表數(shù)會增加。但具體的人大代表名額數(shù)如何分配，用什么原則分配，需要全國人大常委會在接下來的相關(guān)實施細則中加以明確。”同時，莫紀(jì)宏透露，“人口比例數(shù)是一個方面，地區(qū)基數(shù)是一個方面，民族平等也是一個方面。到底是每個代表團都按相同的地區(qū)基數(shù)分配代表，還是按照人口比例數(shù)量來分？加了地區(qū)基數(shù)以后，很可能人口少的省份反而代表多了，所以這也是個難點，全國人大還在研究。”中國人民大學(xué)法學(xué)院院長韓大元指出，選舉法的基本精神，是要讓更多來自第一線的農(nóng)民和工人階層，特別是農(nóng)民代表參加到人大代表里去，擴大人大代表的民主基礎(chǔ)。

應(yīng)該強調(diào)的是，原來的選舉制度已在我國實行了幾十年了，長期以來，我們一直按照代表的職業(yè)構(gòu)成與不同比例選舉人大代表，它的影響根深蒂固，我們還要高度警惕人大代表選舉中的“二元化”問題，尤其是人為因素形成的“二元化”問題。當(dāng)前在我國人大代表制度的運作中，人大代表的“代表性”面臨危機，概括起來就是“四多四少”，即“官多民少”、“男多女少”、“黨員多非黨少”、“城市居民多農(nóng)民少”。最為突出的問題就是官員太多，有些地方甚至高達60%以上，明明是鄉(xiāng)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，人大代表身份上偏偏說成是“農(nóng)民”；明明是科局長、人大主席團主席，人大代表身份上偏偏說成是“工人”，這就是人為因素造成的人大代表選舉中的“二元化”問題。難怪有些地方老百姓戲稱人代會為“官員會”，這么多官員擔(dān)任人大代表，嚴(yán)重影響了公眾監(jiān)督權(quán)的落實，不符合公民廣泛參與國家事務(wù)管理的民主原則，與人民代表大會制度是背道而馳的。

新一輪的縣鄉(xiāng)人大換屆選舉應(yīng)當(dāng)按照選舉法新的精神，嚴(yán)格依法進行。這就是此次選舉與往屆的不同，是這次選舉的突出特點。城鄉(xiāng)同票同權(quán)之后，雖然解決了代表名額粗比例分配的問題，但更重要的是保證代表產(chǎn)生機制的合理性以及代表參政議政的有效性。莫紀(jì)宏認(rèn)為這些問題必須要通過細化選舉制度才能解決，“最值得關(guān)注的是要盡量避免下級人大將上級人大按照地區(qū)基數(shù)分配的代表名額完全用于安排‘官員代表’，從而使得選舉法修改所希望達到的增加‘基層代表’、‘農(nóng)民代表’的價值目標(biāo)落空。”我們堅信，只要我們堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揚民主，嚴(yán)格按照選舉法規(guī)定依法進行，這個人大代表選舉中的“二元化”問題自然也會消失。