我國行政開支結構性問題突出

文/楊宇立

我國行政開支結構性問題突出

文/楊宇立

由于多種原因，中國行政支出的現狀與歷史上的承平時期多有相似之處，結構性問題比較突出。如果非要刨根問底地追問一句話，中國的功能性行政支出到底夠不夠用？那么最簡單的答案也是一句話，比以前的情況好了很多。在世紀之交的2000年，中國“拖欠機關事業單位職工工資現象依然突出；一些地區縣、鄉財政困難”。當年中央財政向地方撥付工資性轉移支付217億元，較上年增加100%。2000年，全國只有京、津、蘇、魯、廣東沒有赤字縣。云南省在2000年10月底，全省有62個縣拖欠工資5.8億元。

至于現在夠不夠用，答案必定符合國際行政支出慣例：沒個夠，有多少錢都能花出去。曾有西方學者很刻薄地挖苦公職人員“都是些訓練有素的花錢專家……幾乎沒有人受賺錢的訓練”。話糙理不糙，關鍵是許多人似乎從不缺乏辦法和手段，無師自通。

值得討論的第一個問題是，在改革開放過程中被精簡下來的人員都到哪里去了，為什么減人不省錢？首先，在中國經濟體制轉型的特定階段，轉變政府職能比要求行政機關省錢重要得多。1998年的機構改革共減編7.4萬人。被精簡的人員按照“贖買政策”都能獲得“金降落傘”，大都去了隸屬本部委的事業單位和具有收費權力的行業協會，多數人的實際收入是要增加的。

中國的事業單位改革屬于一個獨立的問題，是中國改革最“夾生化”的領域。一般說，事業單位與政府行政機關不但形似，而且神似。政府的行政機關有哪些特點，事業單位就會秉持相應的做派。本文無意節外生枝地涉及事業單位改革問題，但有一個事實必須說清楚，那就是國務院的部委下面都設有自己下轄的研究所（院）、培訓中心（基地）、出版社，甚至療養中心。

據《中國青年報》2008年3月13日報道，截止2005年底，31個中央部委共直接管理各級各類單位5074個，資產總額為4480億，在職人員164.12萬人。其中約1/3是1998年以后成立的，正好承接從精簡機構過程中離開原工作單位的人員，安排了一批干部。

這些隸屬于部委的“兒孫”部門一只腳在市場中，一只腳在政府中，工作重心隨利益天平而動，算是一種過渡時期的特殊現象。然而由此滋生的主要問題是，有不少非驢非馬的機構倚仗其與中央部委千絲萬縷的聯系，代行行政管理職能，把本應歸屬社會管理的職能緊抓不放，依托部門權力亂收費。所以行業協會獲得了“二政府”的雅稱。

顯然，收費權是一件很微妙的事情，上下級之間需要協商的問題不是要不要收費，而是要議出一個分成比例。可以肯定，不管誰家、哪個項目的分成比例是多少，當這筆錢被支出時，人們能猜到它們實際上屬于行政支出項目。這類涉及經濟利益的機制自然難免上行下效。

于是有了第二個值得討論的問題：當前中國行政支出的總體結構如何？長話短說的回應也有三句話：⑴下級比上級的行政經費緊張；⑵西部欠發達地區比東部發達地區的行政經費緊張；⑶普通公職人員的辦公經費比領導的經費緊張。大多數有行政級別的事業單位和國有企業也強烈地存在類似情況。

天地良心，中國大多數公職人員、特別是在基層政府和沒有實際權力部門工作的普通“國家干部”，他們的收入和待遇相對一般。正直、廉潔、磊落的干部也不少。他們對行政開支中存在的問題不是沒有看法，而是沒有辦法；對許多具體問題既不能說，也不能問。不過這樣也有一個好處，一旦出了問題，責任比較清楚。而此類現象的奧妙恰在于，多數負責人能夠穿越“合理的要求得不到合理滿足，只能用不合理的方式來滿足”的迷宮而安然無恙。合理的要求大概包括“保工資、保運行”，不合理的方式就很難說了，越往基層越有些“八仙過海，各顯其能”的色彩。

于是又有了第三個值得討論的問題：經濟欠發達地區的地方政府和基層政府，靠什么辦法來彌補行政支出預算不足部分或者靜悄悄地壯大實際行政支出的規模？實踐證明，下面的對策比上面的政策要靈活得多，有些對策實屬無奈，有些做法則無恥有余。拋開那些眾所周知的把戲，有規模、較普遍的手法主要有以下兩種。

一是吃空餉。吃空餉的做法不是現代發明，但在現行政府管理體制下一直很難被杜絕。在改革開放的前20年間，經濟欠發達地區吃空餉的現象一直比較嚴重。比如遼寧省2000年清理“吃空餉”1853人，節省經費2667萬元。再如，2007年《新民周刊》第49期載文稱，山東省10屆人大常委會第31次會議披露，自《公務員法》實施以來，山東對各級機關事業單位干部職工吃空餉進行全面清查，查出虛報冒領工資單位2360個，涉及違規人數11858人，冒領工資4889萬余元。二是打專項資金的主意，導致專項資金中一個可觀比例的實際用途發生變異。比較普遍的規律至少包括四個要點，⑴專項資金對各地財政都是寶貴的資金來源，來之不易；⑵專項資金中被用于“挪東墻補西墻”的現象稀松平常；⑶專項資金中實際被用于行政支出的部分比重不在小；⑷層層截流（留）而且保密性良好。挪用專項資金比較邪乎的事例有，西南某省從中央爭取到一筆上千萬元的扶貧公路專項建設資金，三弄兩弄，最后落實在這條公路上的資金只有60多萬元。

總而言之，可以肯定地說，中國行政開支的實際數額要大于官方預算的數額，人們只要到各地走一走，看一看地方政府新建的辦公樓的富麗堂皇程度，就可以驗證這一點。但中國老百姓從來不知道任何一座壯觀的公權力機關辦公樓的建設總費用是多少，在什么項目下列支。就普遍情況而言，中國有很多欠發達地區新建設規劃的實施，是從當地行政和執法機關辦公樓的落成拉開序幕的——有樓就有路，有路要有樹，隨后賓館、商場、娛樂設施、高檔餐廳自然跟進，一個局部區域的面貌很快煥然一新。如果中國的公共預算能達到公開公權力機關新建辦公樓資金來源和數額的程度，就能在一定程度上聚集糾錯的力量。■