礦產資源領域腐敗調查

文/譚 劍 胡靖國

礦產資源領域腐敗調查

文/譚 劍 胡靖國

近年來，我國礦產資源領域“官煤勾結”，“官礦勾結”等現象嚴重，腐敗案件高發。不僅嚴重損害黨和政府的形象，引發群眾對黨員干部的信任危機，也造成當地的貧富懸殊乃至兩極分化，演化成為日益嚴重的社會問題。

官員入股辦礦 串案窩案頻發

不久前，陜西神木“法官狀告煤礦討紅利”的官司引起輿論的高度關注。神木縣法院法官張繼峰入股煤礦180萬元，在兩年未得到紅利后將煤礦告上法庭。令人驚訝的是，法院在明知張繼峰違規入股的情況下，仍在一審中判張勝訴，獲得1100萬元紅利。直到煤礦方不服提起二審上訴后，陜西省榆林市中級人民法院才判定駁回張繼峰無理訴訟請求。

從“法官狀告煤礦討紅利”的咄咄怪事，不僅說明一些地方官員入股礦山企業已呈現出“公開化”趨勢，更折射出少數地方官員對中央禁令“置若罔聞、不屑一顧”的心理狀態。

據記者在山西、湖南等地調查，在一些礦產資源比較豐富的地區，盡管中央三令五申嚴加整飭，但官員入股辦礦的現象仍十分普遍。轟動一時的原山西蒲縣煤炭局局長郝鵬俊一案就十分典型。

2000年，郝鵬俊出資2萬元非法購買了蒲縣克城鎮張公莊后溝洼煤礦，改名為蒲縣成南嶺煤礦。2005年8月，中紀委等部門聯合下發文件，要求投資入股煤礦的國家機關工作人員限期撤資。為掩人耳目，郝鵬俊與其堂兄、妻弟簽訂了一份假退股協議，并依此向蒲縣紀委進行了退股申報登記。實際上他和妻子于香婷仍擁有絕對的煤礦財產所有權。

乘著煤炭局長的“東風”，成南嶺煤礦肆無忌憚地非法生產、越界開采，規模迅猛擴大，由一個幾十萬元投資的小煤礦，發展成總資產5285萬余元、凈資產1700萬元的大煤礦企業，職工達500多人。郝鵬俊家僅在北京便購買了35套房，合同房價款高達1.7億元；郝鵬俊本人及其親屬的存款1.27億元。

從張繼峰、郝鵬俊等一系列涉及礦產資源的腐敗案件中不難看出，當前官員入股辦礦已成為屢治不愈的腐敗“頑癥”。據最高人民檢察院提供的數據，2009年共查處國土資源系統職務犯罪1305人，其中貪污賄賂607人，瀆職侵權698人；土地出讓環節1149人，礦業審批和管理環節98人。2010年上半年立案國土資源系統職務犯罪778人，同比上升11%。

最高人民檢察院最近的一項調查表明，礦產資源領域職務犯罪往往涉及地方各級黨政領導部門、國土資源、安全生產、礦產管理、財政稅收、公安等行業主管、監管、執法執紀部門，以及國有礦山企業等多個單位部門，及其領導干部、一般工作人員、農村基層組織工作人員等，由上至下、輻射面廣、涉及人員眾多。

這些犯罪嫌疑人中，有的利用職務便利，采用違反規定將應當通過招標、拍賣、掛牌出讓等市場化方式出讓的礦業開發權，采取協議出讓等方式轉讓給請托人；有的在以法定方式出讓礦業權過程中，采用不正當泄漏交易信息、進行不公正評判等手段幫助請托人取得礦業開發權；有的采用為不具備探礦、采礦資質條件的申請人違法辦理、頒發、年檢相關許可證書，或者在辦理上述事項時，違法為申請人完善申請資料、縮短呈報時間、協調疏通關系等手段；有的通過向業主推薦相關規劃設計、檢測、評估機構，并向該機構按一定比例收取回扣牟取私利；有的接受行賄人以“信息費”，“專家咨詢費”等名目所給的財物。

湖南省耒陽市礦產品稅費征收管理辦公室，最近因集體貪腐曝光而被網友稱為“史上最肥科級單位”。這個小小的科級事業單位，770多名干部職工中竟有超過百人涉嫌貪污受賄，55人被立案調查。從主任羅煦龍到8名副主任、黨組成員，以及下屬各站點站長、班長，高、中層干部幾乎“全軍覆沒”。

山西大學法學院教授、法學博士陳晉勝認為，目前國家在礦產資源開采、交易、轉讓的各個環節還存在制度不健全、監管不得力的狀況。資源暴利的現實招引著見利忘義的各種市場主體，他們在法規政策的空隙中穿梭，陰影下游走。表現之一是，一旦嗅到其中的可餐之食，便伺機動手，以權謀私，進行權錢交易。表現之二是，熟知暴利的制度缺漏，時機成熟，條件許可，便借機投身其中，自我謀取暴利。表現之三是，熟知企業存在不當的“暴利”的玄機與奧妙，“雁過”拔點“毛”，理所應當。這一特點反映在市場實踐中，較多地表現為：企業要（到政府）辦事，就得給好處；政府要（給企業）辦事，就得要好處。

一個縣檢察院副檢察長財產過億，擁有轎車十幾輛；一個縣公安局副局長，財產幾千萬，用著幾萬元一部的手機，喝著上萬元一斤的茶……縣處級、鄉科級干部，在許多人眼里是個小官，但個別小官家財少則千萬，多達數億元。

在礦產資源領域“小官大貪”現象已引起社會各界的高度關注。山西省紀委副書記、監察廳廳長楊森林介紹，近年來，受礦產資源價格持續飆升的影響和各種利益驅動，給地方，特別是縣鄉兩級涉礦單位、部門的工作人員以權力尋租的機會。突出表現在以下十個方面：一是違規審批資源、非法倒賣國有資產；二是漏繳、欠繳、挪用、私吞煤炭基金；三是不按規定收取資源價款；四是偷逃欠稅；五是煤炭運銷票據名目繁多，以及偽造、倒賣票據；六是國有資產嚴重流失；七是中介機構虛假評估、商業賄賂；八是超層越界、非法組織生產；九是以土地治理為名非法采煤；十是黨員干部入股辦礦、收受賄賂。

2008年7月山西省在群眾反映強烈的煤焦領域開展反腐敗專項斗爭以來，共查出各類違規違紀資金300億元，處分違紀黨員干部1590人，其中縣處級、鄉科級干部515人，占三分之一以上，涉及國土、煤炭管理、煤礦安全、煤炭運銷等眾多部門。

一些專家認為，礦產資源領域“小官大貪”現象之所以格外突出，與我國條塊分割的資源管理體制直接相關。從國土、安監、公安、稅務，“上面千條線，下面一針穿”，所有中央部門的權力最后都要沉淀到基層行使，這使得一些基層官員互相勾結、集體腐敗成為可能。

粗放開放造就暴利權力介入滋生腐敗

涉及礦山等資源和利益爭奪愈演愈烈，資源領域的官員腐敗屢禁不絕，有關專家認為，其根源在于我國仍處于“粗放型”增長階段，經濟發展過度依賴資源支撐，加上監管機制和體制存在漏洞，行政權力在資源配置中處于主導地位，一定程度加劇了腐敗的滋生。

改革開放以來，我國的經濟快速發展與資源相對稀缺間的矛盾日益凸顯，一些地區在資源開發過程中“短期化”傾向十分突出，“粗放型”的產業發展模式成為我國資源開發面臨的最大問題。

社科院工業研究所羅仲偉等專家認為，出于過于對GDP和財政收入增長的追求，一些地方政府在開發資源時對可持續發展考慮不夠。“在一些地區，地方政府為追求短期的財稅收入，默許一些礦業企業以減少安全環保投入，逃避承擔社會責任的方式獲得利潤”。

“粗放型”的資源開發行為雖然在短期為地方帶來一定的財政收入，卻需要長期為之付出巨大代價。以煤炭資源大省山西為例。多年來，山西的發展因煤而生，問題也因煤而起。自改革開放以后，山西的煤礦歷經“有水快流，快速致富”、承包入股、企業改制、產權交易多個發展階段，經營主體由當初的國有、地方、鄉鎮三分天下轉變為國有、地方、集體、股份、個人等多種主體，各種勢力都想從中分得“一杯羹”。

與山西煤炭開采量逐年猛增相伴而生的，是煤礦的所有權、使用權、經營權頻繁變動，企業多、小、散、亂和國有資產嚴重流失問題突出。特別是2001年以來，我國經濟持續迅猛增長，礦產品市場的好轉，價格一路飆升。挖煤驟然間變成了一本萬利的“暴利”產業。據記者在山西、河南等地調查，一個中等規模的私營煤礦，礦主每天的純收入可達25萬元至30萬元左右。只要掌握資源開采權，就相當于開動了“印鈔機”。據了解，目前山西、陜西、內蒙古等地開采一噸煤的平均成本不到100元，而噸煤售價最高可達1500多元，一些礦老板坦言，“販毒的利潤都比不上挖煤開礦。”

在巨大的利益誘惑下，各地資源開發出現“大干快上”的趨勢，非法小礦、黑礦大批出現。據原山西省委副書記、省政協主席李修仁介紹，在黑礦猖獗的時期，山西黑礦的數量比正規礦還多。在一些資源地區，有錢的自己投資，沒錢的“引來外資”掙了再分紅。不少鄉鎮干部、機關干部、警務人員甚至縣領導都有自己的“洞洞”（指黑礦）。國有大礦、鄉鎮礦、黑礦的礦井已經相通，“國軍”、“地方軍”、“非法武裝”在地下縱橫交錯。山西一些地區的黑礦就像老鼠洞，把整個山坡挖得千瘡百孔。

中國監察學會副會長、北京大學廉政建設中心主任李成言認為，伴隨著資源的“大開挖”，我國市場化的資源配置機制尚不成熟，行政權力對資源配置的干預過多、過深，為尋租性腐敗提供了滋生的土壤。

李成言說，行政方式資源配置使得官員們手中擁有巨大的“自由裁量權”，但這些“自由裁量權”卻沒有得到有效約束。“從這一意義上講，以行政方式配置資源愈多，官員的自由裁量權就愈大，腐敗就越不可避免。”

以煤炭資源開采為例，在我國，一家煤礦企業要取得合法生產資格必須辦齊“六證”，即采礦許可證、煤礦生產許可證、安全生產許可證、礦長資格證、礦長安全資格證、工商營業執照等六個證件。但事實上，審批環節越多，意味著權力干預越深。在一些地區，“明碼標價”辦理相關證件已成為公開的秘密，資源開采的審批權淪為某些部門的“尋租”工具。

據山西省紀委副書記、監察廳長楊森林介紹，由于審批環節多、程序復雜、時限過長，一些煤礦要想辦全“六證”，須經省國土廳、煤監局、煤炭局、工商局等4個部門，申報材料要準備一卡車，辦證時間最短也要7至8個月。為了“跑證”，有些煤礦干脆派人長年住在太原，用金錢活動上下打點，少的花幾十萬，多的要上百萬才行。

由于手握開發審批大權，一些地方官員與一些礦老板相勾結，大肆批礦、賣礦進行權錢交易。位高權重的，通過幫礦老板取得探礦權、采礦權，收取辦礦“公關費”、“手續費”。一些縣鄉的地方實力派小官員也通過暗中保護沒有任何手續的“黑礦”發橫財。

更令人擔憂的是資源領域的權力尋租已開始向監管部門蔓延。湖南省郴州市原紀委書記曾錦春，不僅獨攬郴州礦業整合關停大權，收受“干股”，縱容親屬家人參與礦業經營；還多次借助“雙規”手段，直接參與礦產利益的控制與掠奪，被當地群眾稱為“曾礦長”。而山西繁峙縣反貪局局長穆新成，更是成為當地礦山糾紛的民間“總調解人”。據了解，穆新成在繁峙“黑白兩道”一手遮天，無論是礦權演變、股東轉換、邊界糾紛、超層越界，大多通過他的“協調”私下解決。

國家行政學院竹立家教授認為，紀檢、安監等執法執紀部門介入資源領域“設租”“尋租”，為非法侵占資源提供了“雙重保護”，其直接的后果就是“貓鼠一家”、監督形同虛設。

針對資源領域的種種亂象，中央曾多次采取措施嚴厲整飭，但涉及資源領域的利益爭奪和權力尋租卻還是愈演愈烈。

竹立家等專家認為，我國整肅礦業秩序、整治資源腐敗力度不可謂不大，但許多政策在傳導、執行過程中，其“剛性”層層遞減，特別是在基層，有令不行，有禁不止的現象仍十分普遍。

如2006年2月，山西省政府187號令就已明確規定了采礦權價款的收取標準，但臨汾市直到2007年10月前，仍在執行資源整合試點期間的采礦權價款標準，少收采礦權價款52.32億元。呂梁、陽泉兩市在未經省政府批準的情況下，從2005年8月到2007年6月，執行臨汾市資源整合試點期間采礦權價款標準，呂梁市少收采礦權價款34億元，陽泉市少收采礦權價款3.18億元。

煤礦關停整改過程中的“頂風作案”也屢見不鮮。山西省盂縣石店煤礦北新坑口礦早在2002年就已被關閉，并注銷了煤礦的有效證照，但該礦在縣政府及有關部門的保護下，2007年和2008年，非法生產原煤43萬噸，非法收入2.15億元。

2010年5月29日，湖南省汝城縣曙光煤礦發生爆炸事故造成17名礦工死亡。而這起事故發生之前，湖南省《關于預防和堅決遏制煤礦重大事故發生的通知》還剛剛下發不久，處于技改階段的曙光煤礦正屬于《通知》嚴令禁止開工生產的煤礦。而事后的調查結果證實，負責監督曙光煤礦停工技改的汝城縣文明鄉安監站長，赫然是曙光煤礦現任法人代表。

從以上案例不難看出，經過市、縣、鄉層層過濾，越到基層，政策的執行力越弱。近期頻頻曝光的資源領域腐敗案件也證實，涉及資源領域的腐敗案件中，越是基層官員、貪腐金額越大。從“小官大貪”到“法官狀告煤礦討紅利”，這一系列匪夷所思的案件表明，基層“官員入股”不僅沒有收斂，反而已越來越公開化和無所忌憚。

竹立家、李成言等專家認為，中央對資源領域的整頓和反腐政策措施一到基層就走了樣，其根本原因是一些地方政府、腐敗官員和非法企業之間已形成了一個利益共享的同盟。中央政策經過層層篩選和消解扭曲后，地方政府可以實現GDP和財政收入增長的目標，少數腐敗官員可以通過權力“尋租”大發橫財、違規企業也可借此逃避監管，最終受損的是國家的利益，失去的是老百姓的信任。

強化“資源國有”遏制地方短期逐利行為

資源領域腐敗高發，不僅造成了巨大的資源浪費，影響我國經濟轉型與可持續發展，而且嚴重地損害黨和政府在人民群眾中形象，成為影響一些地區社會穩定的重要誘因。業內人士和反腐專家們認為，要遏制資源領域的腐敗高發現象，不僅要有“打黑除惡”般的決心和勇氣，更需要從體制機制入手，通過創新資源開發和管理監督等各項制度，從源頭上預防腐敗的發生。

國家行政學院教授竹立家說，我國目前在資源開發上主體眾多，無論是國有企業、集體企業、私營企業，還是個體老板，都可以輕易地介入資源開發。而地方政府出于G DP和財政收入增長等短期利益的考慮，在一定程度上縱容了私挖濫采、賤賣資源的行為。竹立家建議，國家應進一步強化“資源國有”的概念，確立從緊從嚴的資源管理政策。

據了解，我國目前礦產資源補償費費率偏低，與國際上通行的礦產資源礦產權利金相比，我國礦產資源補償費率只有0.5%－4%，而國外礦產資源權利金費率平均為12.5%，差距很大。即使是如此過低的費率，在我國也存在嚴重的欠繳現象，根本不足以反映國家對礦產資源的所有權。

此外，目前我國的礦業審批往往采用“大礦大批，小礦小批”的做法。地方政府也擁有礦業開采審批權，后果是許多地區出現了大量小型礦山。在礦業發展過程中存在的許多問題，根源都與地方政府有著千絲萬縷的聯系。另外，地方政府參股礦業企業會扭曲政府行為，增加公務人員尋租空間，成為政府腐敗的溫床。不少地方政府往往用放松資源充分利用、安全、環保的政策，保護換取地方經濟的發展。凡是有地方政府參股的礦山，短期行為都十分普遍，部分地方往往有恃無恐地掠奪性開發資源。

社科院工業研究所研究員羅仲偉等專家認為，要遏制資源領域腐敗高發的趨勢，必須從著眼國家戰略和貫徹落實科學發展觀的高度出發，強化“資源國有”的概念。一方面堅決剝奪地方政府的礦業開采審批權，明令禁止地方政府參股礦業企業，提高環保等準入門檻。另一方面，大幅提高資源稅費，對資源稅費垂直征收；與此同時，加大地方政府在資源稅費分成中所占比例，改變對資源富集地區的政績考核導向，弱化地方政府與資源開發的直接利益關聯，遏制地方政府的短期逐利沖動。

腐敗的經濟根源在于行政權力的壟斷和過度干預。要消除腐敗的經濟根源，從源頭上治理和預防腐敗，必須進行經濟改革和政府職能的轉變，加速推進國有資源配置的市場化進程。

中國監察學會副會長、北京大學李成言教授認為，國有資源配置市場化的反腐意義主要體現在三個方面。一是有利于消除腐敗機會。市場競爭是一種公開透明的機制，權錢所達成的幕后交易將無法決定國有資源的最終配置結果，也不具有權威性和合法性。國有資源市場化還將促使市場經營者把精力投向市場信息，關注企業經營戰略及競標出價等，而不必像過去那樣把主要精力用于“尋租”活動。

二是有利于抑制腐敗動機。官員之所以敢冒法律制裁風險而進行設租行為，在于權力干預可以為其帶來巨額私利；而尋租者之所以敢冒市場風險且斥巨資收買政府官員，在于可以給他們帶來超額利潤。國有資源配置的市場化，審批事項減少、審批環節簡化，官員也將變得無利可圖。

第三，有利于減少“腐敗資本”。“腐敗資本”是指政府官員手中控制的、進行腐敗活動時所利用的各種資源，包括土地、礦產等實體性國有資源，權力、榮譽等非實體性資源。市場機制越活躍，發揮的功能越大，“腐敗資本”就會越貶值。

專家認為，受長期以來在計劃經濟體制的影響，我國礦產資源領域一直被視作為工業上游的一個原料提供車間，市場化改革明顯滯后于下游工業領域各部門的市場化改革進程。近年來，一些地方積極探索，建立了礦業權有形交易市場，取得了一定成效，但問題還未真正理清，中國礦業權市場建設仍處于起步階段。

李成言表示，在當前資源腐敗高發形勢下，更需要加快國有資源配置的市場化改革方面的研究和探索。從目前一些地方礦業資源交易市場運行情況來看，除需進一步完善現有的招標、拍賣、掛牌、公示等制度外，還需要盡快引入社會聽證、媒體監督等機制，將資源配置的全過程置于社會和公眾的監督之下。

國家行政學院教授竹立家認為，資源領域的腐敗因具有較大的社會危害性，更需要從制度層面預防和治理。在資源還不能通過市場實現公平、高效配置時，必須通過一系列的制度創新來強化目前的監管機制。■

山西省開展的煤焦領域反腐敗專項措施：

山西省自2008年7月集中開展煤焦領域反腐敗專項斗爭以來，在深入分析煤焦領域滋生腐敗原因的基礎上，對煤焦領域反腐倡廉制度建設作出整體規劃。在宏觀層面，針對煤焦領域行政審批、安全監管、生產經營、稅費征管、中介服務等重點環節作出明確規定。在中間層面，建立健全煤礦和非煤礦山企業許可證照行政審批、煤炭可持續發展基金投資項目建設跟蹤和資金使用監督管理等15個方面75項具體制度。在微觀層面，由各地區各部門結合實際，有針對性地建立管理制度。如在證照審批方面，實行集中審批、限時辦結等一系列新制度；在生產經營監管方面，引入先進生產方式，實行專業化、規模化、集約化開采，建立健全監管權力風險監控體系。

據山西省紀委副書記、監察廳長楊森林介紹，截止到2009年底，山西省已就煤焦領域建立各方面制度262項，初步形成了煤焦領域懲治和預防腐敗制度體系。其中，專門針對煤炭運輸領域腐敗實施的經營權、驗票權和稽查權“三權分設”制度以及針對違法違紀煤焦企業的“黑名單”制度，均收到了較好的效果。

竹立家、李成言等反腐專家認為，對一些資源富集地區、腐敗高發地區以及一些特殊行業，可先行試點官員財產申報制度，讓媒體和公眾參與對官員的監督。同時，在積極推進統一規范的礦業權交易市場和綜合監管平臺建設的過程中，應盡快建立評估和個介機構的準入退出機制、失信懲戒機制，完善從業管理制度和信用記錄制度，規范評估和中介行為，充分發揮市場機制“公開、公平、公正”配置資源的作用。

鑒于目前官煤勾結、紅黑勾結屢禁不止，資源領域腐敗頻發已嚴重影響到了人民群眾對黨和政府的信任，竹立家等人建議進一步加大對資源領域腐敗的懲治力度，要拿出“打黑除惡“般的決心整頓干部隊伍，對資源領域腐敗開展一次專項整治，取信于民，防止因腐敗積累的社會矛盾繼續沉淀發酵。

編輯：盧勁杉 lusiping1@gmail.com