從微觀行為視角看中國政府間縱向關系

□ 楊文彬

（南開大學，天津 300071）

從微觀行為視角看中國政府間縱向關系

□ 楊文彬

（南開大學，天津300071）

改革開放以來，中國上下級政府間互動模式發生了一定的改變，其主要原因在于制度環境的變遷。當前，上下級政府間互動模式具有一定的積極影響，但也存在個人化色彩較重、部分規范性文件法理權威不足、決策執行效率低等問題。因此，完善法制和加強人大的地位，有助于解決目前存在的問題，引導上下級政府間向互動良性發展。

政府間縱向關系；互動模式；法制

綜觀近年來關于中國政府間縱向關系的研究成果可以發現：從宏觀結構視角進行研究的成果居多，從微觀行為視角研究中國政府間縱向關系的成果相對較少。不同研究視角在研究不同問題時各有優勢，宏觀結構視角適合于研究政府間縱向權力與利益格局等問題，微觀行為視角適合于研究不同層級政府間互動、意見表達、政策制定與執行等方面的問題。本文主要從微觀行為視角出發，結合宏觀結構視角，借鑒理性選擇理論，對改革開放前后上下級政府間互動模式的變遷以及改革開放的大背景對這一變遷的社會政治影響進行分析，并針對目前上下級政府間互動模式的消極影響提出一些對策性建議。

一、核心概念的界定

（一）政府間關系

中外學者對于“政府間關系”有很多種表述，綜合各種觀點，本文對政府間關系作如下界定：

政府間關系涉及的主體是各級政府。從對“政府”概念的理解來看，有的學者使用“狹義政府”，即行政機關；有的學者使用“廣義政府”，即包括立法機關、行政機關、司法機關等國家機關的總和。此外，對政府還有更寬泛的理解，即把由廣義政府與執政黨構成的整體看作“大政府”。[1］（p10）根據研究需要，本文采用大政府的提法，將中國共產黨的各級領導機關也納入研究視野。

從發生的維度看，政府間關系可分為政府間橫向關系、政府間縱向關系、政府間斜向關系、條塊關系等。本文主要研究政府間縱向關系，即上下級政府間關系。

從體現形態來看，政府間關系包括靜態和動態兩個方面。靜態的政府間關系包括政府間法律關系、制度關系等，動態的政府間關系一般指政府間的互動。本文主要研究上下級政府間的互動。

（二）互動

本文借鑒了理性選擇理論研究上下級政府之間的互動。把各級政府假定為具有相對獨立性和較高程度理性的行為體，假定各級政府會根據自身利益①政府自身利益的認定是一個比較復雜的問題。傳統的理論往往認為，政府是公共利益的代表。但公共選擇理論認為，政府不僅是公共利益的代表，也具有自利性，即在一定程度上代表了官員群體自身的利益。本文認為，在中國現實國情下，各種社會組織的根本利益仍是一致的。在這一大前提下，各種社會組織具有有限的自利性，各級政府的根本利益是一致的。在根本利益一致的前提下，各級政府既是上級政府的代理人，又是本轄區居民的代理人，加之政府部門利益在一定程度上存在，因此各級政府的自身利益是基于全國公共利益、本轄區居民利益和政府部門利益的混合體，不同層級政府的利益在一定情況下也有發生沖突的可能性。決定符合其利益要求的策略選擇。這些策略選擇包括領導、服從、競爭、合作等。其中競爭主要體現為各級政府爭取自身收益、轉嫁支出責任等行為；本文研究的上下級政府間合作主要是契約型合作 （Contractual Cooperation），[2］（p385－386）主要體現為上級政府以一定收益為條件激勵下級政府配合其工作。上下級政府基于自身偏好，有選擇合作或不合作的可能。上下級政府之間的互動則是對上述策略選擇的執行。

二、微觀行為視角下中國政府間縱向關系：歷史與現實

（一）改革開放前上下級政府間互動模式

⒈互動模式的特征。改革開放前上下級政府間互動模式主要呈現如下特征：領導與服從是主導的策略選擇，基本不存在競爭、契約型合作等策略選擇。

在當時條件下，地方政府（或下級政府）并非完全沒有自身利益，并非完全沒有與中央政府 （或上級政府）競爭（主要通過討價還價來實現）的愿望，但當時“競爭”這一策略選擇是不具備合法性的，試圖與中央政府（或上級政府）進行討價還價的地方政府（或下級政府）領導人將面臨巨大的政治風險：被指責為犯有“地方主義”、“分散主義”、“右傾機會主義”等錯誤而受到批評、處分。因此，盡管當時也存在一定程度“上有政策、下有對策”的行為，但總體上中央政府（或上級政府）能夠有效地控制地方政府（或下級政府），地方政府（或下級政府）主要是服從中央政府（或上級政府）的領導。

同時，由于中央政府（或上級政府）能夠通過政治、行政等手段有效地控制地方政府（或下級政府），使地方政府（或下級政府）服從其領導，也就基本不需要通過調整地方財政收入留成比例等契約型合作手段來調動地方政府（或下級政府）的積極性。

⒉互動模式的成因。上述互動模式的形成有著深刻的制度背景，體現了制度環境對于微觀行為的影響。上述互動模式形成的原因主要在于：

⑴科層制組織結構。組織結構可以看作是組織內各構成部分或各個部分確立的關系的形式。[3］（p283）科層制（bureaucracy），也被譯為“官僚制”。按照馬克斯·韋伯的闡述，它是一種保障客觀性、非人格化、專業性、合理性的組織結構。[4］（p40）科層制組織結構不僅存在于政府機構中，也存在于各種現代企業、社會團體等私人組織和公共組織中。在科層制組織中，領導與服從是上下級成員間的基本互動模式。當然，韋伯設想的科層制組織中下級對上級的服從是服從于合理的權威而非服從領導個人。[5］（p242－243）

現代政府是一種典型的科層制組織，各級政府依照法律享有各自權力。這種組織結構在很大程度上決定上下級政府間的策略選擇主要是領導與服從。我國政府在很大程度上具備科層制組織的特征，科層制組織結構是影響我國上下級政府間互動模式的重要原因之一。

⑵民主集中制的組織原則。如果說科層制組織結構是現代各國政府的共同屬性之一的話，民主集中制則是包括我國在內的社會主義國家共同的政府組織原則之一。民主集中制的組織原則對于我國上下級政府間互動模式也有很大影響。

“民主集中制”本是無產階級政黨的組織原則，它將民主和集中相結合。一方面，民主集中制是通過利益和意見匯聚進行決策的過程；另一方面，它是貫徹政治服從的要求，強調黨員個人服從黨的組織，少數服從多數，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會。后來，各社會主義國家也把民主集中制作為政府組織原則之一。[6］（p115）依照民主集中制原則，中央政府（或上級政府）領導地方政府（或下級政府），地方政府（或下級政府）要服從中央政府（或上級政府）的領導。民主集中制在要求下級政府服從上級政府方面與科層制組織結構相似。而對于包括我國在內的社會主義國家而言，民主集中制組織原則的影響比科層制組織結構更大、更直接。

⑶中央集權的歷史傳統。相對于很多國家而言，我國建立中央集權國家較早，形成了深厚的中央集權傳統。這種中央集權的傳統在社會主義條件下仍以一定形式體現出來。改革開放以前，盡管有幾次中央政府（或上級政府）向地方政府（或下級政府）放權的嘗試，但總體上政府間縱向關系體現出的是中央集權傾向，權力較多地集中于中央政府（或上級政府）。中央集權的歷史傳統對于我國上下級政府間互動模式也有很大影響。

綜上，在科層制組織結構、民主集中制原則、中央集權傳統等因素的共同作用下，以“領導與服從”為主要特征的上下級政府間互動模式得以形成。

（二）改革開放以來上下級政府間互動模式

⒈改革開放以來上下級政府間互動模式具有如下特征：

⑴策略選擇集合發生改變。改革開放以來，上下級政府間互動的策略選擇發生了一定的改變，從此前比較簡單的“領導與服從”策略選擇集合轉變為“領導與服從”主導下的領導與服從、競爭、契約型合作共存的策略選擇集合。

上下級政府間的競爭主要體現為各級政府爭取自身收益、轉嫁支出責任等行為。以財政收入權限劃分領域為例，在改革開放之初至分稅制實施之前，上下級政府主要圍繞收入種類、留成比例、補助辦法等問題討價還價。分稅制實施之后，中央與省級政府之間收入權限劃分相對規范化，但省以下收入權限劃分仍不規范，各級政府在固定稅種確定、共享稅種及比例確定、轉移支付辦法等問題上仍存在討價還價現象。當然，上下級政府間討價還價往往通過特定方式進行。一般來講，在中央政府（或上級政府）決策之前地方政府（或下級政府）直接向中央政府 （或上級政府）提出要求收效往往不大，而且往往要承擔很大的政治風險。地方政府（或下級政府）往往是在中央政府（或上級政府）決策之后的執行過程中訴說決策的不合理之處和自身的困難，以期望中央政府（或上級政府）能對決策做出一定微調，向地方政府（或下級政府）讓渡一定權力和利益。

上下級政府間的契約型合作主要體現為中央政府（或上級政府）以一定收益為條件激勵地方政府（或下級政府）配合其工作。仍以財政收入權限劃分領域為例，在改革開放之初至分稅制實施之前，中央政府（或上級政府）往往采取規定地方政府（或下級政府）增收留成比例的形式，即地方政府（或下級政府）財政收入超出基數部分，可按一定比例留給地方政府（或下級政府）支配，以此來提高地方政府（或下級政府）的增收積極性。分稅制實施之后，類似做法仍存在于一些地方政府之間。

⑵策略選擇呈非均衡分布。改革開放以來，上下級政府間互動的策略選擇整體上仍是 “領導與服從”，局部體現出競爭與契約型合作。具體而言，在政治統治領域仍主要體現為領導與服從，基本不存在競爭與契約型合作；而在政治管理領域體現出一定的競爭與契約型合作。在政治管理領域中各子領域的策略選擇也在一定程度上呈非均衡分布：大體上在經濟、社會管理領域體現出一定的競爭與契約型合作，而在組織人事管理等領域仍主要體現為領導與服從，較少體現競爭與契約型合作。

⑶政府內不同角色在互動過程中影響力不均衡。在上下級政府間互動中，黨委和行政機關影響力很大，人大和司法機關影響力有限。同時，主要領導人（黨委書記或行政首長）、相關部門（發改委、財政部門等）負責人個人影響力較大。還是以財政收入權限劃分為例，每一次上下級政府間財政收入權限劃分方案的出臺，多是由上級黨委或行政機關主要領導人確定新方案的框架，由上級人民政府財政部門出臺新方案的草案，最后以上級人民政府文件形式公布新方案。在這一過程中，上下級黨委書記或行政首長之間的交流、上下級政府職能部門負責人之間的交流對于最終方案的敲定有很大影響，而人大和司法機關基本不介入這一決策過程。再以機構編制管理為例，各地公務員和其他財政供養人員編制員額的確定，往往是由本級編制委員會制定草案，上級編制委員會批準。而編制委員會委員一般是由當地行政首長、主管組織工作的黨委常委、人事部門（現為人社部門）負責人、財政部門負責人等擔任，人大負責人往往不在其列。由此可見，政府內不同角色在互動中影響力并不均衡。

⑷競爭與合作的非對稱性。盡管上下級政府間存在競爭和契約型合作，但上下級政府并非平等主體。在相當多的情況下，地方政府（或下級政府）只能服從中央政府（或上級政府），無法與之競爭。只是在少數情況下，地方政府（或下級政府）能通過訴說決策的不合理之處和強調現實困難等手段使中央政府（或上級政府）做出部分讓步。因此，上下級政府間的競爭具有非對稱性。

由于契約型合作的存在，上下級政府間存在相互依賴的關系，但這種相互依賴也非均等。中央政府（或上級政府）處于優勢地位，地方政府（或下級政府）處于劣勢地位。地方政府（或下級政府）對中央政府（或上級政府）的依賴程度要高于中央政府（或上級政府）對地方政府（或下級政府）的依賴程度。因此，上下級政府間的合作也具有非對稱性。

⒉互動模式的成因。改革開放以來上下級政府間互動模式的形成同樣與制度環境密切相關：

⑴漸進式改革決定了上下級政府間互動模式變遷的漸進性。由于科層制組織結構未發生根本變化，民主集中制原則仍然被貫徹，中央集權傳統依然在很大程度上存在，因此領導與服從仍是上下級政府間互動中主導的策略選擇。而在上下級政府間的互動中不同角色的不均衡狀態是歷史形成的。與改革開放前相比，此方面改變有限，因而政府內不同角色影響力不均衡局面變化也有限。

⑵放權讓利格局的出現導致策略選擇集合發生改變。盡管領導與服從仍是上下級政府間互動中主導的策略選擇，但上下級政府間互動的策略選擇集合還是發生了一些改變，這是因為制度環境發生了一些變化。與之直接相關的是變化是：中央政府（上級政府）向地方政府（或下級政府）在一定程度上放權讓利，在一定程度上賦予了各級政府具有相對獨立的利益和政府間討價還價的合法性，降低了討價還價的政治風險。這促使上下級政府間互動中的策略選擇集合發生了變化，即在保持領導與服從策略選擇為主導的前提下增加了競爭與契約型合作兩種策略選擇。

⑶放權讓利的非均衡性導致策略選擇集合的非均衡性。由于這種放權讓利主要體現在政治管理領域而非政治統治領域，在政治管理領域中，放權讓利主要體現在經濟、社會領域而不體現在組織人事管理等領域。放權讓利的非均衡性導致了策略選擇呈非均衡分布，使領導與服從策略選擇得以保留并依然處于主導地位，競爭與契約型合作兩種策略選擇處于次要地位。

三、微觀行為視角下中國政府間縱向關系：評價與改進

（一）當前上下級政府間互動模式評價

上下級政府間互動模式的變遷改變了改革開放前權力過分集中的狀態，對不同層級政府間的合理分權是一個有益探索。同時，上下級政府間新的互動模式增強了地方政府的活力，在一定程度上促進了地方經濟和社會的發展。盡管當前上下級政府間互動模式具有一定的積極影響，但也存在一些問題。主要體現在以下幾方面：

⒈上下級政府間互動模式的個人化色彩較重。從前面的闡述可以看出，上下級政府間互動的主要執行者是黨組織和行政機關，并且主要領導人及相關職能部門負責人的個人影響力較大。在這種互動模式中，盡管有很多法律、法規和政治規范約束，但上下級政府間的互動往往由少數個體來執行，因此，這種互動模式個人化色彩較重。一方面，這種個人化的互動模式可能加重上下級政府間互動的不規范性；另一方面，也加大了直接執行政府間互動的官員的個人政治風險，限制了其進行制度創新的積極性。

⒉涉及政府間關系的部分規范性文件的法理權威不足。目前，一些涉及政府間權力與利益劃分的規范性文件往往是以行政機關文件的形式出臺，而其所涉及的范圍往往超過行政機關管轄范圍。仍以上下級政府收入權限劃分為例，確定收入權限劃分的方案往往以“某地人民政府文件”形式出臺，而此文件所涉及的內容直接與政府預算相關。政府預算是政府財政基本收支計劃。在我國，政府預算不僅涉及到行政機關自身的收支，也涉及到黨委、人大、司法機關、群眾團體、事業單位和其他公共組織的收支。以行政機關文件來設定上下級政府收入權限，其法理權威有一定缺憾。再以機構編制管理為例，本級黨委、人大、行政機關、司法機關、群眾團體、事業單位和其他公共組織工作人員編制員額主要由上級編制委員會批準。而由編制委員會來決定所有政府公務員和其他財政供養人員的編制員額，其法理權威也有一定缺憾。

⒊決策執行效率低。中國流行的一句話 “上有政策，下有對策”，說的是地方政府（或下級政府）對中央政府（或下級政府）決策變通執行，造成執行效率低的問題。以往研究成果多是從政府自利性、監督與激勵措施缺失等方面分析原因并設計解決方案。[7］從政府間關系視角出發，這種執行效率低下與協調政府間關系的措施不足有關。中央政府（或上級政府）的決策往往需要地方政府（或下級政府）的配合來執行。中央政府（或上級政府）若想保證地方政府（或下級政府）有效配合其工作，一方面是通過其領導地位來督促地方政府（或下級政府），另一方面則通過契約型合作調動地方政府（或下級政府）的積極性。目前，協調上下級政府間關系主要是通過黨委和行政機關而非人大執行，規范性文件主要是行政機關文件而非人大決議。由于科層制組織結構、民主集中制組織原則及中央集權傳統等因素，特別是宏觀制度環境的影響，上下級黨委和行政機關間互動的主要策略選擇仍是領導與服從。在這種互動模式下，地方政府（或下級政府）的意見并未得到充分表達。更進一步講，目前決策模式的合理性存在一定缺憾。由于地方政府（或下級政府）在很大程度上是出于規避政治風險才服從中央政府 （或上級政府），執行劃分上下級政府間權力與利益關系決策的積極性并不高，對中央政府（或上級政府）決策選擇性執行也就不奇怪了。因此，從政府間關系角度出發，決策執行效率低與目前政府間互動模式的缺憾有一定關聯。

（二）上下級政府間互動狀態改進措施

針對目前上下級政府間互動模式存在的一些問題，可以從以下幾方面進行改進：

⒈完善法制。我國地域遼闊，各地情況千差萬別，通過一套普遍性的法律制度來實現各地上下級政府間互動，使具體過程和結果達到統一是不現實的。但是，制定比較完善的法律制度來規范上下級政府間互動過程，有助于實現程序的規范性，也在一定程度上有助于保證互動結果盡可能符合當地情況，實現“具體的”合理性。

⒉加強人大地位。從前面的闡述可以看出，目前，在上下級政府間互動過程中，黨組織、行政機關、地方主要領導人和相關職能部門負責人發揮的作用比較大，而人大發揮的作用有限。將來可考慮加強人大在協調上下級政府間關系中的作用，把人大作為上下級政府間互動的有效平臺。相對于黨組織和行政機關而言，人大有如下特點：第一，人大作為立法機關，主要體現委員制組織結構特征而非科層制組織結構特征。人大決議為集體決定，把人大作為上下級政府間互動的有效平臺，一方面，有助于提高決策的民主性和科學性，有助于提高決策的法理權威，降低決策的個人化傾向；另一方面，有助于降低主要領導人和相關職能部門負責人的個人政治風險，有助于保護其推動制度創新的積極性。第二，人大具有表達地方（或下級行政區）意見的功能。目前，我國各級人大代表一般按行政區劃分選區選舉產生，本級人大開會期間往往按下級行政區組成代表團。因此，可以將人大作為上下級政府協商的平臺，使上下級政府意見都得到充分表達。這有助于提高決策的民主性和科學性，有助于協調整體利益和局部利益。一旦上下級政府意見都得到充分表達，整體利益和局部利益得到有效協調，地方政府（或下級政府）執行涉及上下級政府間權利與利益劃分的決策的積極性將顯著提高，中央政府（或下級政府）決策的執行效率也將得到顯著提高。

綜上所述，通過完善法制、加強人大地位等措施，將有助于解決目前上下級政府間互動過程中存在的問題，引導上下級政府間向互動良性發展，實現政府間縱向關系和諧，推動我國政治、經濟、社會的發展。

[1］朱光磊．當代中國政府過程[M］．天津人民出版社，2008．

[2］David L．Sills．International Encyclopedia of the Social Sciences [Z］．Vol．3，New York：Macmillan Company＆The Free Press，1968．

[3］（美）弗萊蒙·E·卡斯特，詹姆斯·E·羅森茨韋克．組織與管理：系統方法與權變方法[M］．傅嚴，李柱流等譯．中國社會科學出版社，2000．

[4］金東日．組織學[M］．南開大學出版社，2008．

[5］（德）馬克斯·韋伯．經濟與社會（上）[M］．林榮遠譯．商務印書館，1997．[6］中國大百科全書（第16卷）[Z］．中國大百科全書出版社，2009．

[7］丁煌，定明捷．“上有政策、下有對策”——案例分析與博弈啟示[J］．武漢大學學報（哲學社會科學版），2004，（06）．

（責任編輯：高 靜）

Abstract：Since reform and opening，the interacting pattern of governments at different levels in China has certainly changed．The changes of interacting pattern are largely due to changes in the institutional environment．The contemporary interacting pattern leads some problems，such as serious personalized trends，some of legal documents lacking of enough authority，and low efficiency in the implementation．Through the improvement of the legal system and strengthening the People＇s Congress，the problems can be resolved and the interaction between different levels of government will develop healthily．

Key words：vertical intergovernmental relations；interaction；strategies；countermeasures

Study on Chinese Vertical Intergovernmental Relations from the Micro－behavior Perspective

Yang Wenbin

D630．1

A

1007－8207（2011）03－0009－04

2010－12－30

楊文彬 （1978—），男，黑龍江齊齊哈爾人，南開大學周恩來政府管理學院政治學系博士研究生，研究方向為政治學理論與方法、中國政府與政治。