青縣模式”與“麻柳模式”：兩個基層民主創新案例的比較
——兼論中國農村民主治理的前景

李嚴昌

（中共重慶市委黨校公共管理學教研部，重慶400041）

青縣模式”與“麻柳模式”：兩個基層民主創新案例的比較
——兼論中國農村民主治理的前景

李嚴昌

（中共重慶市委黨校公共管理學教研部，重慶400041）

在中國農村基層民主治理的實踐中，以“八步工作法”為核心內容的“麻柳模式”和以常設的村代會為主要特色的“青縣模式”是兩個引起社會廣泛關注的創新案例。由于產生背景、地方經濟發展程度以及地方領導人意志等因素的不同，這兩個基層民主治理模式也體現出明顯差異，分別體現了直接民主和代議民主的特點，在制度設計、具體運作和制度績效方面都有各自的優勢。但這并不排除它們之間存在共同點。從解決當前農村基層治理存在問題的角度來看，“麻柳模式”和“青縣模式”都表現優異，并且體現出一些對中國農村民主治理的規律性認識和共同啟示。中國村民自治的發展不能局限于村委會的選舉，必須在民主決策、民主管理、民主監督方面不斷深化。

農村基層民主；民主治理；“青縣模式”；“麻柳模式”；村民自治

20世紀90年代中后期，“三農”問題日益突出。農村經濟發展趨緩、農民收入增長緩慢但負擔卻迅速加重。在農村政治生活領域，干群關系緊張成為非常普遍的現象。為此，中央主要采取了兩個方面的措施：一是逐步實施農村稅費改革，二是大力推進村民自治。1998年《村民委員會組織法》正式頒布，標志著村民自治的發展進入了一個新階段。在國家對基層民主的大力支持下，各地對村民自治制度的進一步完善做了許多積極有益的探索和創新。《村民委員會組織法》主要是對民主選舉做了比較詳細和完善的規定，在民主決策、民主管理、民主監督這三個方面留下了很大的制度創新空間。河北省青縣和重慶市開縣麻柳鄉在這些空間創造了兩種典型的做法，影響較大，我們姑且稱之為“青縣模式”和“麻柳模式”。本文的主要目的是對這兩種基層民主模式進行比較，并試圖找到一些對中國農村民主治理有普遍啟示的規律性認識。

一、“青縣模式”和“麻柳模式”的形成及其內容

“青縣模式”和“麻柳模式”都經歷了一個發展完善的過程?！扒嗫h模式”最早發端于2002年青縣時樓村的上訪事件。時樓村分為南院和北院，南院人多，在村委會選舉中總能獲勝并掌握著村里的管理權。時樓村又是個比較富裕的村，有集體企業，因此在資源分配上南院也占優勢。北院為了分享權力和利益，一直上訪告狀。曾一度時期，為了收齊“三提五統”，村干部和上訪代表組成政治協商會，但由于政治協商會是非常設的，往往是在村干部的工作遇到困難才召集，其他事務尤其是涉及利益的核心決策仍是由村干部說了算。因此，北院不再參加政治協商會，又開始上訪。時任青縣縣委書記的趙超英在調查過程中發現了政治協商會的存在，將其重建并制度化，根據《村委會組織法》的規定將其命名為村民代表會。村代會的成立，使時樓村的矛盾在內部得到解決。村代會的常設制，實際上使村務的管理權從村委會轉移到了村代會。村代會控制了村委會，村委會成為村代會的執行機構。這也為解決村黨支部和村委會之間的矛盾即“兩委”矛盾提供了新的思路：只要村黨支部能夠實現對村代會的領導，兩委矛盾就將迎刃而解。為此，趙超英提出在村代會設主席，并鼓勵村黨支部書記通過競選兼任村代會主席從而實現村黨支部對村代會的掌控。這樣就初步形成了“黨支部領導、村代會作主、村委會辦事”的青縣村治模式。在時樓村之后，青縣確定23個村作為試點，效果很好。2002年9月以來，逐步在全縣范圍推廣，從而形成了“青縣模式”。

“青縣模式”最鮮明的特征是村民代表會議的常設制。村民代表會由全體村民代表組成，村民代表由每五戶到十五戶村民推舉一人或者由村民小組推選若干人。村民代表會議設主席一名，負責村民代表會議的召集和議程設置。村代會經授權代村民會議行使日常議事、決策和監督權。村代會至少每季度召開一次會議，一般每月召開一次，對黨支部或“兩委”聯席會提交的議題，組織村民代表充分討論、發表意見，由三分之二以上的村民代表通過表決形成決議。一切村務都由村民代表會議進行討論并作出決策，村委會事實上成為村民代表會議的執行機構。盡管村委會是由全體村民公開選舉產生的自治機關，有獨立于村民代表會議的合法性基礎，但與少數幾個人組成的村委會相比，村民代表會議無疑更能代表民意。這樣，村民自治的載體實際上就由村委會變成了村民代表會議。

村民代表會議的常設，不僅將民主決策落到了實處，而且也有利于民主管理和民主監督的實現。由于村民代表都是村里的精英，因此，村民代表不僅負責村務決策，而且還有力地支持了村委會的執行工作。村務管理不再是由村黨支部和村委會少數幾個人負責，而是廣大村民代表全程參與的民主管理。以前對村委會的監督乏力，主要是缺乏一個有力的監督組織，村民會議有監督權，但其召集非常困難，主要的召集權在村委會手中。與村委會相比，村民監督小組顯得勢單力薄。村民代表會議的常設，使村民對村委會的監督日?；?。村民監督小組依靠村民代表會議，獲得了實質性的監督權。

“麻柳模式”的產生是由1998年村民圍攻打砸麻柳鄉政府一事所引發。當時麻柳鄉政府強行集中收取各種稅費（包括前幾年的欠費），超出了群眾可承受的能力限度。6月中旬，群情激憤的老百姓將鄉政府圍得水泄不通，砸門窗、追打鄉干部，一直持續了三天，在上級的疏導下才罷手散去。包括鄉黨委書記、鄉長等在內的鄉干部都躲在辦公樓里不敢出來，非常狼狽。此事對時任麻柳鄉書記的李紅彬以及其他鄉干部的震撼極大：人民政府竟然被人民圍攻，人民根本不信任我們了！震撼之后是深刻的反思：為什么會這樣？麻柳的鄉干部認識到，問題不是出在人民群眾身上，而是政府的工作方式有問題。李紅彬認為，“過去政府的工作都是一種行政命令，干部怎樣說群眾就怎么辦。隨著社會的發展，人民群眾他也有這種要求了，就是說繼續延用過去那種行政命令的方式來做群眾的思想工作，確實越來越不行了?！睘榱酥匦纶A得群眾的信任，必須改變政府的工作方式。突破口選在雙河口大橋的修建上。在修建雙河口大橋的過程中，“八步工作法”的雛形出現了。

修建雙河口大橋，是麻柳鄉黨委政府在了解群眾最急迫的需求的基礎上作出的。具體方案的制定，也是經過充分征求群眾意見的。方案確定后，群眾提出要自己管理自己的錢。這在以往是沒有先例的。但麻柳鄉黨委政府很果決地同意了。在工程結束后，麻柳鄉黨委政府又將剩余的錢分還了群眾。正是這兩項步驟打動了群眾，他們對麻柳鄉黨委政府的態度改變了，黨和政府的威信在麻柳鄉又重新樹立起來了。通過修建雙河口大橋，麻柳鄉黨委政府也發現，這種迫不得已的辦法取得的效果卻是相當好的。因此，在后來的各項工作中他們也按照這種辦法來運作，結果屢試不爽。他們也開始有意識地總結經驗，逐步完善。在2004年4月，中央組織部以全國基層組織建設工作情況通報的形式，向全國推出了“八步工作法”。中共重慶市委也作出了在全市學習推廣“八步工作法”的決定。

“麻柳模式”的最核心的內容就是“八步工作法”?！鞍瞬焦ぷ鞣ā笔侵阜采婕按寮壗洕l展規劃、村級財務預決算、村內興辦公益事業、重點項目和村民切身利益的大事，都通過八個程序，廣泛聽取群眾意見，由全體村民或村民代表討論決策，并由村民代表進行管理和監督。其主要步驟為：第一步，深入調查收集民意，弄清楚大多數群眾希望辦什么；第二步，召開黨員干部和村民代表會議，討論形成初步方案；第三步，宣傳發動統一思想，征求群眾對初步方案的意見，爭取最大多數人的理解和支持；第四步，民主討論確定方案。方案確定后，推選工程建設領導小組人選，人選中普通群眾必須達到50%以上；所有錢物均由群眾代表管理，干部管事不管錢；第五步，戶戶簽字進行公決，贊成率達到85%以上，才予以實施；第六步，分解工程落實到戶；第七步，村民小組組織實施；第八步，竣工結算張榜公布。由群眾財務管理委員會清算財務，多退少補，并張榜公布，每個群眾均可隨時查賬。可以看出，“麻柳模式”將民主決策、民主管理、民主監督全部融入到這八個辦事的步驟中了。

“麻柳模式”的最顯著特征是群眾全程當家作主。辦什么事由群眾說了算、怎么辦也由群眾說了算。具體實施也由群眾負責，群眾代表管錢、管物、管賬、管發放，干部只管事和負責指導?！鞍瞬焦ぷ鞣ā?，是解讀民意，按群眾意愿辦事的一種程序；是發揚民主，有效組織群眾的一種方法；是聚合民力，實現群眾利益的一種機制?！鞍瞬焦ぷ鞣ā逼鸬搅司酆厦窳?、整合資源的作用。不僅如此，“八步工作法”在經濟建設、公共事業、移民拆遷、民生工程、重大遺留問題處理等方面都取得了很好的效果。

二、“青縣模式”和“麻柳模式”的異同及其原因

作為當代中國基層民主創新的成功案例，“青縣模式”和“麻柳模式”有著一些明顯的共同之處：一是都發生在農民負擔最重和農村干群矛盾最為緊張的時期，農民的抗爭成為基層民主發展的直接動力。在青縣，時樓村群眾不斷的上訪是“青縣模式”產生的最直接動力；在麻柳，群眾對鄉政府的圍攻打砸是激發麻柳模式的直接因素。二是在制度創新上都堅持了黨的領導、人民當家作主和依法治國相結合的原則理念，探索了將黨的領導、人民民主和依法治國有機統一的有效實現機制?！扒嗫h模式”通過村代會這一載體將黨的領導、村民自治、依法辦事融為一體；而“麻柳模式”則將黨的領導、村民自治、依法辦事一起融于“八步工作法”中。三是地方政治精英在基層民主模式的創新上起到了重要作用?！扒嗫h模式”的形成與原縣委書記趙超英的政治理念、精心設計和勇于試驗有著直接的關系；在麻柳，以李紅彬書記為代表的鄉干部的真心為民和政治勇氣對“八步工作法”的產生起到了關鍵作用。四是創新后的制度績效都很好?！扒嗫h模式”和“麻柳模式”不僅維持了農村的政治穩定和社會和諧，而且促進了農村經濟的發展和公共事業的快速進步。據統計，新模式運行七年來，青縣查處村干部經濟違紀案件占全縣查處案件總量的比重下降到12.9%，在2003年以后查處的所有案件中，發案時間在2002年以后的只占23.2%，農村干部獨斷專權、違法亂紀等問題得到了有效遏制；與此同時，農村公共事業得到較大發展，一些過去政府給錢都辦不成的事，現在農民自發地辦成了，70多個村建設了小公園、小廣場等休閑設施。在麻柳鄉，1999年以來鄉黨委政府為群眾興辦實事163件，切實解決了群眾“行路難”、“飲水難”、“通話難”、“照明難”、“看病難”等問題，群眾自發給黨委政府送來21面錦旗，立下2塊政德碑，全鄉連續7年零上訪。2007年比2000年生產總值翻了一番，農民人均純收入增加2倍多。

“青縣模式”和“麻柳模式”的區別用一句話概括就是，“青縣模式”和“麻柳模式”分別代表了代議民主和直接民主。在“青縣模式”中，村民的民主權利是通過自己推選的村民代表來行使的；在“麻柳模式”中，村民的民主權利是通過戶戶簽字進行公決的形式行使的，不是村民個人直接行使的。直接民主很難實現，不僅受地域大小和人口規模的限制，而且也受區域內居民的流動性的限制。在麻柳，常年外出打工的人非常多，因此，以個人為單位的直接民主難以實現，以戶為單位既符合中國家文化的傳統，又便于操作。因此，麻柳的直接民主是一種以戶為單位的直接民主。

“青縣模式”和“麻柳模式”之所以存在間接民主和直接民主的區別，原因主要有三個方面：

一是產生的背景和面臨的主要矛盾不同。這是最直接的原因?！扒嗫h模式”產生的最初緣由是為解決村中的派系沖突，這里的矛盾在表面上表現為干群矛盾，實際上是一個村里的權力平衡配置和利益協調問題。解決的途徑是在上級部門的主持下，兩派共同建立了一個協商機制。這個協商機制的主要載體就是村民代表會議?！奥榱Ｊ健泵鎸Φ氖钦嬲母扇好埽腋扇宏P系已到了尖銳對立的程度。上級組織不是第三方，而是村民的對立面。鄉鎮被群眾圍攻，鄉村的一切工作已陷于癱瘓。在這種情況下，解決問題的關鍵在于重新取得群眾的信任。最有效的辦法莫過于想群眾之所想，徹底還權于民。換句話說，“麻柳模式”具有明顯的應急性特征。正是因為這種應急性，麻柳的民主才成為一種徹底的公決式民主。

二是領導人的意志不同?！扒嗫h模式”的產生與時任縣委書記的趙超英的一手設計有著非常重要的關系。村代會的原型是村里自行組織的“政治協商會”，它只是一個不同派系之間的臨時性的協商機構，但趙超英卻發現了這個機構的更為重要的意義。在他看來，這種機構不僅能實現村民當家作主，而且黨還能較為容易地通過這個機構實現對村委會和村級事務的領導。他在現行法律中為這個機構找到了立足之地，將這個機構改造成村代會?！奥榱Ｊ健钡漠a生主要是時任麻柳鄉黨委書記的李紅彬親力親為的結果。他親身體驗了被群眾圍攻的處境，并帶領鄉村干部真誠地求得群眾的諒解和信任。他的處境完全與趙超英不同，趙超英是村里派系矛盾的調停者，置身事外，而他則是群眾矛頭直指的對象，在被群眾圍攻之后，驚恐之余，思考的更多的是如何才能盡快重新獲得群眾的信任和支持。而這則需要鄉村兩級干部拿出最大的誠意來真正地為群眾辦實事辦好事?！鞍瞬焦ぷ鞣ā北举|上就是政府直接向群眾開誠布公的一種形式和程序。

三是發源地的經濟發展水平的差異?！扒嗫h模式”產生在一個比較富裕的村里，而“麻柳模式”產生在非常貧窮的鄉村。在青縣，由于村里有較多的集體財產，分配方式對村民自身利益影響較大，利益分配容易引發矛盾。這是一種村內部的矛盾，最好的解決方法是在村內建立一種代表協商機制，而這正是村代會產生的最初動因。而麻柳鄉地處重慶市開縣西北角，離縣城66公里，境內溪溝縱橫，斷崖絕壁橫生，自然條件惡劣。幅員面積96平方公里，1999年底人口為27112人，群眾居住十分分散。鄉里幾乎沒什么企業，政府財力非常有限。要想做出點成績來，政府必須通過“群眾的事群眾定、群眾的事群眾辦、群眾的事群眾管”的方式，運用較少的投資吸引群眾較大的投入，一切與群眾商量著辦，做到“干群一心謀發展”，否則，群眾不出錢，政府強行收，就會造成官民之間的矛盾甚至暴力沖突?！鞍瞬焦ぷ鞣ā北举|上就是政府和村兩委與群眾協商做事的一種有效機制。

三、“青縣模式”與“麻柳模式”在運作中的具體差異

“青縣模式”和“麻柳模式”作為制度創新的典范，側重點是不同的。“青縣模式”的創新主要是在主體方面，即新的組織機構的成立；“麻柳模式”的創新主要是在程序方面，即改變現有機構的工作方式。

具體來說，在組織方面，“青縣模式”創造了一個新的村治組織——村代會。這個組織的作用非常重要，它既要把黨的領導和群眾的意愿結合起來，又要督促村委會實施和監督村委會工作。“麻柳模式”沒有增加新的主體，村黨支部和村委會仍在村級事務中占主導地位，不過村民的意愿得到了重視。“八步工作法”的實質內容是將村級組織的民主作風長效化、工作的群眾路線制度化程序化了。

在過程方面，“青縣模式”和“麻柳模式”也有差別。在提案環節上，由于“青縣模式”的村代會的重要地位，村民代表自身提議案的數量多，積極性高；而在“麻柳模式”中，議案絕大多數還是由村干部提出的。在審議環節上，“青縣模式”比“麻柳模式”多一個享有審議權的機構，那就是除黨支部會議、兩委聯席會議之外的村民代表會。在表決環節上，“青縣模式”是將村級事務交給由村民代表組成的村代會來表決，三分之二的村民代表同意即算表決通過；而“麻柳模式”是將村級事務交由村中每家每戶進行簽字表決，簽字同意的比例必須達到85%以上才算表決通過。在執行環節上，“青縣模式”中的村委會負責具體執行、村民配合；而“麻柳模式”中的執行是由村民具體實施，村民管錢管物，村干部只是起指導作用。在監督環節上，“青縣模式”的監督主要由常設的村代會及其下設的村民監督小組來履行；而“麻柳模式”中的監督是一事一監督，在具體事項中由村民推選的監督小組來負責監督，這些小組沒有正式的名稱和地位，往往隨著事項的結束而告解散。

由于制度設計的差異，“青縣模式”和“麻柳模式”在運行過程中對所涉主體的影響也是不同的：

其一，對黨支部和村委會的影響。“麻柳模式”對黨支部和村委會的權力范圍沒有多大改變，只是對他們運用權力的方式進行了規范化。它不強調權力的劃分，而注重權力的運用方式?！扒嗫h模式”則不同，它將村治中的權力進行了明確劃分，黨支部管事、村代會做主、村委會辦事，通過權力劃分以及各機構各司其職來實現權力運行的規范化和制度化。在“麻柳模式”中，黨支部和村委會在廣大村民面前是一體化的，而在“青縣模式”中，黨支部的地位明顯高于村委會，黨支部不僅領導村代會，而且通過村代會實現了對村委會的有效領導。村代會既是黨支部的抓手，又對黨支部提出了挑戰。黨支部書記不能當選村代會主席就必須辭去黨支部書記職務，黨員不能在村代會組成人員中占據優勢就難以實現黨支部對村代會的領導，因此，黨支部和黨員必須是能夠真正代表村民的人，時刻都要接受村民的評判。在實踐當中，青縣探索出了一條基層黨建的新思路，那就是通過村代會將那些在村民中有威信、真正代表村民的村民代表及時地吸收入黨，通過村代會實現對黨組織的制度性約束。

其二，對村民的影響。“麻柳模式”極大地提高了村民在村治中的地位，村民的意見對村兩委的影響非常大，但同時也弱化了村級組織對村民的約束。另外，由于“八步工作法”主要是運用于群眾集資的項目，但對于其他不需群眾集資的事項，村民的主人意識可能就不會那么清醒。對于這些事項，村民的監督可能會由于缺乏組織支撐而弱化甚至虛化?！扒嗫h模式”將村務管理的權力交給村民代表會，村民代表都是村中的精英，明事理守法紀，他們既能代表村民，又能約束村民。正如有人說的那樣，村民往往不怕村干部，敢于和村干部鬧，但卻非常敬畏村民代表。

其三，對上級政府的影響。麻柳的“八步工作法”對上級政府的工作有啟示作用，許多縣鄉政府都在一些諸如扶貧救災、拆遷占地等項目中引入“八步工作法”。“青縣模式”通過村代會對黨支部的約束，使黨支部不僅是上級政府的代理人，而且更是村民的代表者。村黨支部對上級政府不再僅僅是執行命令，更要為村民爭取權益。與“麻柳模式”相比，“青縣模式”更利于增強村民的利益意識和自治意識。

四、“青縣模式”和“麻柳模式”的優勢比較

“青縣模式”對“麻柳模式”的優勢主要表現在間接民主對直接民主的優勢上，這實際上涉及到效率與民主的關系問題。當前中國農村更需要的是民主還是效率？可以說，發展是首要的，民主要服務于發展這個主題。農村的民主水平要與農村發展的要求相適應，超前不好、滯后也不好。農村的經濟社會發展和公共事務管理都包括兩個環節——決策和執行，決策要講民主，執行要講效率。決策的民主性和執行的高效性都是提高公共事務管理水平、促進經濟社會發展的重要因素。就決策而言，間接民主的效率要高于直接民主。

美國政治經濟學家詹姆斯·布坎南和戈登·塔洛克在1962年出版的《同意的計算》一書中探討了公共政策的成本問題，提出了公共政策的決策成本與外部成本的關系。公共政策的決策成本與參與決策的人數成正比，公共政策的外部成本與參與決策的人數成反比。他們發現，決策成本與外部成本相等時，決策成本與外部成本之和也最小。此時，參與決策的人數既不是少數幾個人，也不是所有人，大體在全體人數的2/3左右。

“麻柳模式”因為參與決策的人數較多，因此決策過程很慢，有時會持續幾年，也就是說它的決策成本很大。但與決策成本相比，外部成本很小，因而其執行過程非常順利。這是對以前少數人決策的反動，少數人決策的決策成本小但外部成本很大?！扒嗫h模式”的決策方式是代議制，決策成本和外部成本都比較小。從邏輯上講，在“青縣模式”中，參與決策的村代表人數不多，從理論上講，其外部成本較大，執行過程可能就會拖長。但從實踐來看，執行并不存在太大問題。調查發現，其外部成本主要是通過社會資本——傳統的人際關系網絡來減少的。在青縣，村代表主要是各大姓家族推舉的，基本都是某姓氏家族的代言人，不僅在家族而且在村里都具有較高威望。發揮民間傳統精英的政治作用是“青縣模式”的一大特點。

“青縣模式”的劣勢是對現行的制度框架改造太大。按照現行的法律規定，村民自治的機關是經村民選舉產生的村民委員會。村民會議和村民代表會議是村委會在民主決策時所運用的方式，也就是說，村委會認為某些村務需要廣泛的討論，或者應一定數量的村民的要求，才有必要召集村民會議和村民代表會議。召集村民會議或村民代表會議在很大程度上是村委會堅持群眾路線的表現。

就地域范圍而言，“青縣模式”主要適用于村這一級，而“麻柳模式”可以跨村，也可以在村內局部范圍內施行。就村級事務的范圍而言，“青縣模式”顯然比“麻柳模式”的適用范圍更廣泛。就“青縣模式”而言，村里的一切事務，都必須經過村代會的討論和決定；而麻柳的“八步工作法”，主要適用于涉及利益調整的事務，尤其是需要村民出錢出力的事務。在調查中，麻柳當地的許多干部群眾都認為，“麻柳模式”主要適用于一事一議的群眾集資的公共事務，對于計劃生育、農業合作化等不適用。農村“一事一議”決策村務等村民自治制度的建立和普遍推行，為“八步工作法”的產生，提供了直接的政策導向。

可以這樣說，麻柳民主是經濟落后地區發展的一種方法，它本質上是回答了在分散的小農社會里如何有效完成集體事業的難題。青縣民主則是在經濟較為發達的情況下解決不同群體利益表達和利益協調問題的有效方法。與“青縣模式”相比，麻柳民主是個笨辦法卻很管用?？梢哉f，在當代中國，這兩種模式都有生存的土壤。

五、從當前農村治理的問題看“青縣模式”與“麻柳模式”的實踐意義

盡管“青縣模式”和“麻柳模式”有著不同的發生背景和制度差異，表現為一種不同地域的適應性和有效性，但這并不否定二者對農村治理中存在的一般性問題的解決具有共同的啟示。當前農村治理存在的主要問題是：

第一，干群關系緊張。干群關系緊張的原因在于干部與群眾之間缺乏溝通，干部不尊重群眾的意愿，群眾無法有效監督干部。但根源是干部將本應屬于群眾的權力掌握在自己手中，群眾不能當家作主。干群關系緊張的后果是群眾對干部普遍喪失信任甚至充滿仇恨，這不僅使農村的各項事業發展受到阻礙，更重要的是黨在農村的執政能力受到削弱。“青縣模式”通過村代會讓村民當家作主的同時也使村干部受到有力的約束，這種機制迫使干部不得不為村民著想，因而使干群關系大為改善。“麻柳模式”通過嚴格規范的程序實現干群共同治理村社，從而使干群關系團結和諧。第二，兩委矛盾突出。為解決兩委矛盾，實踐中產生了三種模式：兩票制、“一肩挑”、一制三化。兩票制把村民自治的民主機制引入黨內，使得農村基層黨組織至少在形式上具備了廣泛的民意基礎，進一步確立了村黨組織權力來源的合法性，這樣，村委會只有服從黨支部的領導。“一肩挑”，就是村支書、村主任由一人來兼任，作為“一肩挑”的配套措施，實行兩委成員交叉任職，即支部成員可以兼任村委會成員，這樣，實際上是將兩委合并來解決兩委矛盾，使得權力更加集中，往往會帶來一人專斷的弊病。所謂一制三化，即：黨支部領導下的村民自治運行機制，支部工作規范化、村民自治法制化、民主監督程序化。這種黨支部領導下的村民自治運行機制明確規定村支書是農村的一把手，村委會要向黨支部請示匯報工作，并賦予黨支部書記召集兩委聯席會進行議事決策權、村委會公章的簽批同意權和財務審批權，這些實際上還是為了樹立村黨支部書記一把手的絕對權威。[1]兩委矛盾本質上是權力之爭，使它們沒有權力可爭才是釜底抽薪的治本之策。“青縣模式”和“麻柳模式”都提供了這樣一種解決途徑：通過還權于民來破解兩委矛盾，權力掌握在村民手中，兩委都成為真正的服務者。不同之處在于，“青縣模式”讓權力掌握在村代會手中；而“麻柳模式”更為徹底，將權力直接交給村民。第三，村級財政貧乏。這種狀況在取消農業稅后更為嚴峻，為了解決農村公共事業發展的財力問題，中央一方面加大對農村的投入，另一方面出臺了“一事一議”制度。但這一制度有幾個關鍵問題沒有解決好：一是“有事難議”，二是“議事難決”，三是“決議難行”。[2]“青縣模式”和“麻柳模式”恰好在這幾個方面都有成功的解決辦法。“青縣模式”主要通過村代會這一制度平臺來實現，有事難議主要是由于村民沒有渠道表達，村民代表解決了這個問題；議事難決主要是缺乏協商機制，村代會解決了這個問題；決議難行是因為決議缺乏約束力，村民代表解決了這個問題。“麻柳模式”通過村干部主動入戶征求意見來解決有事難議的問題，通過宣傳動員來統一思想解決議事難決的問題，通過戶戶簽字同意來確?！皼Q議必行”。

總之，“青縣模式”和“麻柳模式”對農村治理有如下啟示：“還權于民”可以改善干群關系，增強黨在基層的領導能力；還權于民可以從根本上破解兩委矛盾；可以通過民主的方法為農村公共事業發展籌資，這不僅可以減輕上級政府的財政負擔，又可以使村民自治真正坐實。還權于民是解決當前農村一切主要問題的根本之策。中國村民自治的發展不能局限于村委會的選舉上，必須在民主決策、民主管理、民主監督方面不斷深化。村民自治不應該成為村委會自治和村官自治，必須還權于民。

六、余論

必須看到，“青縣模式”和“麻柳模式”昭示了未來中國村治模式所應具有的一些鮮明特征和特殊內涵：一是必須有利于堅持黨的領導，中國村民自治是在黨的領導下的村民自治，中國村治模式必須考慮黨的領導的實現機制問題，具體而言，必須保證村黨支部在村級治理中的領導地位。二是必須真正落實村民的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的權利，為此必須探索有利于廣大村民當家作主的實現機制和制度形式，具體而言，必須保證村民在村級治理中的主人翁地位。三是必須處理好村級自治組織和鄉鎮政府的關系，中國村治模式應該做到既能保證村級組織的自治地位，又能在鄉村合作的基礎上完成國家的任務，具體而言，必須致力于構建新的鄉村關系。四是必須處理好民主與發展的關系。中國村治模式應該致力于推進民主，但同時這種民主水平又要適應和服務于農村經濟社會的實際發展要求。

[1]徐付群．兩委矛盾的出路：按照同一節拍舞蹈[J].鄉鎮論壇，2004，(8)．

[2]劉祖華．農村“一事一議”的實踐困局與制度重構[J].甘肅理論學刊，2007，（9）．

[責任編輯：孫巍]

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1002-7408（2011）08-0060-05

李嚴昌（1981-），男，山西原平人，中共重慶市委黨校公共管理學教研部講師，博士，主要從事中國政治和行政管理研究。