政策方案可行性研究的邏輯與程序※

楊成虎

（北京信息科技大學，北京 100192）

政策方案可行性研究的邏輯與程序※

楊成虎

（北京信息科技大學，北京 100192）

政策方案的可行性研究在整個政策分析中占據著極為重要的地位，其最終成果直接決定公共決策的質量和政策執行的效果。政策方案可行性研究是一個科學研究和科學發現的過程，這一過程是由邏輯可行性研究、現實可行性研究以及政策方案擇優和完善三個環節組成的。只有嚴格遵循科學化、規范化的程序和步驟，才能避免荒誕或不可行的政策方案的出臺，政策分析的核心使命才可能得以實現，其科學地位也才可能得以提升。

公共政策；政策方案；可行性研究；邏輯程序

政策分析在某種意義上說就是研究政策方案的可行性問題。政策分析專家戴維·韋默和艾丹·維寧認為，政策分析的主要目標是“對有利于公務員解決社會問題的備選方案進行系統比較和評價”［1］；卡爾·帕頓和大衛·薩維奇也認為，“政策分析是對備選政策（或計劃或項目）在技術、經濟和政治上的可行性、實施策略及政策采納結果的系統性評價”［2］。作為避免決策失誤的 “預防”和“把關”環節，政策方案可行性研究的優劣直接決定著公共政策的質量和政策執行的效果，進而決定著事業的興衰成敗，因此，“未作可行性分析，不作政策決定”已普遍地被遵奉為現代公共決策的圭臬。不過，許多經過可行性論證的政策最終仍沒有能夠逃脫失敗的厄運卻也是不爭的事實。這種現象的產生固然與作為復雜政治過程的公共政策過程有著相當密切的關系，但也與作為一門學科的政策分析發展緩慢、長期停留在較低水平因而無法為決策者提供一套行之有效且具有一定可操作性的政策方案可行性理論有著不可分割的聯系。正如一些研究者指出的那樣，國內政策方案可行性評估的理論方法存在眾多問題，阻礙了論證質量的提高，而欠缺成熟公認的方法和嚴謹完整的操作思路是此類問題產生的重要原因［3］。因此，基于已有的研究，進一步反思我國政策方案可行性研究中存在的主要問題仍是必要的。

一、政策方案可行性研究的邏輯

任何能夠被稱之為名副其實的、科學的理論不僅在于它是人類理性思維的產物，能夠經得起實踐經驗的反復檢驗，而且在于其結構具有邏輯上的完備性和一致性，能夠經受得住邏輯分析和邏輯推導。因此，邏輯起點、邏輯進程和邏輯結論是所有科學的理論都應當具備的三個要素。

按照“政策過程的階段論”范式，政策方案可行性研究是一種 “事前評估”（ex－ante evaluation），它前承“政策方案的創制”，后繼“政策執行的監測”，是政策分析過程中一個獨立而重要的環節。與“事后評估”（ex－post evaluation，即通常所說的“政策評估”）相比，政策方案可行性研究的技術操作難度更大，研究過程和方法目前也未標準化［2］，因此，無論是國內的主流政策分析教科書還是多數政策分析研究文獻都沒有對政策方案可行性研究環節期望達成的目標和任務作出必要的、令人信服的解釋，也沒有對這一環節的邏輯起點、邏輯進程（邏輯思路和邏輯程序）作出具體而周詳的描述，因而其結論的有效性和可靠性難以得到保障，特別是在決策制度化程度較低的國家，“可行性研究”有時難免淪為“可心性研究”。近年來，不斷有學者呼吁在我國公共決策過程中引入 “不可行性研究”（research on antifeasibility），試圖通過“逆向決策”來避免決策失誤［4］。然而，如果我們無法科學而清晰地描述出政策方案可行性研究的目標和任務，并對實現這一目標和任務的邏輯思路與程序作出正面構建的話，那么“不可行性研究”也只能是一種直覺或經驗判斷，自然也就無法避免“以好惡取代科學”。

1.可行性研究的目標和任務

任何一項研究都必須有明確的目標，以保障研究工作的順利進行。政策方案可行性研究作為政策分析的一個環節無疑也應當擁有自己獨立的目標，并圍繞這些目標設定研究任務、形成研究思路，然后才能開始可行性研究工作。對于可行性研究的目標，國內學者普遍地將其界定為 “政策方案是否可行”（方案的內容是否滿足政治、經濟、行政、技術等方面的可行性）以及“政策方案評估擇優”，普遍忽略了這一環節還應當有其他的重要目標。眾所周知，任何“最優”都是相對的、有條件的，同時，衡量“最優”的標準應當是該政策方案的執行效果，而政策執行效果不僅取決于執行主體、政策對象和外部環境，也取決于政策問題的性質與政策本身的質量。因此，可行性研究的目標雖然在形式上表現為“可行”和“擇優”，實質上則是為了優化政策投入機制、排除政策運行中的障礙、增強和提高政策執行效果。為了實現上述目標，可行性研究需要完成三項任務：一是研究備選方案的邏輯可行性；二是研究備選方案的現實可行性；三是從現實可行的備選方案中擇優，并加以完善，推薦給決策者。

2.可行性研究的對象和邏輯起點

對于多數政策研究者而言，可行性研究的對象似乎是不言自明的，即對前一環節形成的政策備選方案進行論證，無須再做進一步的討論。問題在于，可行性研究的對象究竟是所有備選方案，還是在“擇優篩選基礎上形成的最終方案”。如果答案是前者，那就意味著備選方案不能太多，否則會導致資源浪費或工作負擔過重，甚至得不到明確的結論；如果答案是后者，那就很難稱得上真正意義上的可行性研究。此外，人們在現實中還可大量地觀察到這一現象，許多經過嚴謹、科學的可行性論證程序且無任何非正常因素介入的政策方案，在實施后才發現其不可行或無法實現政策目標；另一方面，那些看似不可行的政策方案卻奇跡般地變得可行了。“可行的方案不可行，而不可行的方案可能又可行了”在邏輯上固然有些令人尷尬［5］，卻表明可行性研究對象的界定直接關聯著其邏輯起點。也就是說，如果直接從現有的政策備選方案入手研究其政治、經濟、行政、技術等方面的可行性，而不從此前的各個環節上繼承相關的信息，那就不僅是在就事論事，而且很可能使研究視野無法超越“政策封界”（policy envelope）［2］，使那些看似可行卻無法實現政策目標或無法解決政策問題的方案被選中，政策分析就會喪失其應有的“防患于未然”的職業使命。

3.可行性研究的邏輯框架和思路

明確研究的目標、對象和邏輯起點只是可行性研究的開端，若不能形成完善、嚴謹的邏輯框架和思路，可行性研究結論的效度和信度就會受到損害。作為連接目標和操作步驟的“橋梁”，邏輯框架和思路具有把握全局、指導具體的研究工作兩個方面的功能，因而應當對“運用什么方法、需要做哪些工作才能實現既定目標”作出詳盡的解釋和說明。不過，由于可行性研究理論相對落后，目前尚缺乏系統的、規范化的邏輯分析框架和思路，已有的研究基本上是一種間接描述：或者簡單地模仿和移植大型投資建設項目可行性論證的流程，提出政策方案可行性研究的思路；或者將其一般化、模式化為 “準備——實施——結束”三個階段［3］。如果說前者尚具有一定的參考價值和借鑒意義的話，那么“三步流程論”則缺乏邏輯上的嚴密性，無法反映可行性研究作為一個環環相扣、逐步逼近研究目標這一科學特質，同時也割裂了目標與步驟之間的聯系。

總之，依據公認的、科學的理論標準，現有的政策方案可行性研究還非常不成熟，難以為實踐中的公共決策提供理論上的指導，從而也無法對中國社會轉型時期面臨的許多重大公共政策問題作出建設性貢獻。

二、政策方案可行性研究的程序

如果我們承認政策分析過程首先是一個科學研究和科學發現的過程，其哲學基礎是邏輯實證主義，那么作為政策分析的一個重要環節，政策方案可行性研究也須以實證主義為方法論指導，遵循邏輯上合理的操作程序和步驟，才能合乎邏輯地得出結論。依據前述可行性研究的任務及其所擔負的功能，我們可以將政策方案可行性研究的程序劃分為三個階段。

1.邏輯可行性研究

公共政策是一種典型的 “體驗商品”甚至是“后體驗商品”［1］，其可行性只有在完全付諸實施后才能得到檢驗。作為付諸實施之前的對政策分析初次成果的真理性在主觀范圍內所做的初步論證［6］，政策方案可行性研究基本是一種事前判斷，且這種判斷類似于理論或真理的可行性證明，具有某種“超驗”的性質。正如理論的可行性首先取決于理論自身的邏輯可行性、可檢驗性以及理論的解釋和預測能力［7］，政策方案的可行性研究也是從審視政策方案的內部結構性要素及其邏輯關系開始的。

任何政策方案都是為了解決特定政策問題、實現政策目標而設計的行動方案，因此，政策問題、政策目標、行動規劃及其所遵循的思路原理是所有政策方案必不可少的四個核心要素。如果這四個要素具有內在的一致性和邏輯上的自洽性，特別是行動規劃能夠解決政策問題，且其遵循的思路原理是科學的、可檢驗的，那么基本可以斷定該政策方案具備了邏輯上的可行性。

邏輯可行性研究的第一步是重新構建政策問題。備選方案表面上鎖定的是政策問題，但政策問題并不因為被認識到而停止變化發展，相反，政策問題的動態發展性決定了它既有按照自身規律發展的一面，也有受環境中誘因的驅動而發展變化的一面，這就要求研究者須跨越三個時空：以“現在”作為時間參照點重構政策問題（特別是研究問題的必要性、重要性、嚴重性和緊迫性），回到“過去”以便理解政策問題發生發展的原因，預測“未來”某一時空政策問題的發展變化狀態，為整個可行性研究工作以及政策實施的宏觀背景分析（特別是其中有利和不利因素相互轉化的可能性）奠定基礎。

邏輯可行性研究的第二步是分析政策目標。政策目標是政策方案中的綱領性內容，也是政策實施后期望達成的政策效果。不同的政策目標需要不同的方案來實現，而不同方案的代價可能完全不同，因此政策目標不僅給出了主要的制約條件，也暗中限定了方案的選擇范圍，因此不能不成為邏輯可行性研究的核心。同時，由于政策問題不僅具有歷史動態性，也具有相互關聯性，其產生、發展和演變通常是多個因素共同作用的結果，這些因素按照其與政策問題的密切程度可以分為三種類型：政策問題根源、直接影響因素和間接影響因素。相應地，解決政策問題的目標也大致可以被劃分為三種類型：同時針對問題根源和某些影響因素的 “標本兼治型”政策目標、針對問題根源的“治本型”政策目標以及針對直接或間接影響因素的“治標型”政策目標。“分析政策目標”主要是考察政策目標的科學性（是否針對政策問題，針對的是哪些影響因素，它們在政策問題中處于何種地位）、合理性（經過努力能否達到）以及效力（目標付諸實施后能在多大程度上解決或緩解政策問題，政策問題的作用機制是否會因此而發生變化，可能發生哪些變化）。

邏輯可行性研究的第三步是分析每一備選方案的行動規劃及其遵循的思路原理。思路原理是實現目標的前提，是解決政策問題的方向性、整體性構想，因而是邏輯可行性研究的重點。科學的政策思路原理源于對政策問題產生、發展、演變的根源、影響因素和作用機制的深入研究，就其本質而言，思路原理實際上是將政策視為一種工具或“刺激”，通過它來改變政策問題中的某一個或某些因素，進而達到部分消除或暫時緩解政策問題性質的結果。因此，思路原理的科學性（政策問題與方案設想是否存在必然的因果關系，思路原理是否有相關的科學依據）與可檢驗性（能否從思路原理中導出可進行經驗驗證的陳述［7］是這一步分析的關鍵所在。

毫無疑問，邏輯可行性研究的最后一步是，分析上述四個要素是否具有內在的一致性和邏輯上的自洽性。鑒于這一過程主要是對前述工作的逐步核查，這里不再贅述。

總之，通過這一階段的研究可以比較容易地將那些在邏輯上存在嚴重破綻因而不具備可行性的政策方案排除在外。當然，看上去完美的理論未必不導致政策實踐上的災難，因此還需要對“剩余”方案進行現實可行性考察。

2.現實可行性研究

如前述所，現有的研究雖然將“可行性”界定為政策方案內容是否具有政治、經濟、行政、技術等方面的可行性，但它實際上并沒有正面回答“究竟怎樣才算可行”這一更為根本的問題。筆者認為，所謂“可行性”（feasibility）應當包括三層含義：其一，政策方案具有較強的可操作化、標準化和數量化特征，能夠具體化為政策執行行動；其二，政策方案內容能夠解決既定的政策問題，實現設定的目標，并能產生預期的效果，具有較強的技術效用；其三，政策方案與其被運用的相關條件或外在環境具有一定的契合性。這里所說的“相關條件或外在環境”既是客觀的（比如，政策方案是否具備充分的財政保障、足夠的政治支持和政策執行能力），也是主觀的（即人們通常所理解的那樣，政策所體現出來的價值、政策方案內容能夠為政策各相關方所接受）。

現實可行性研究的第一步是審查每一備選方案的內容細節。一個完備的、有價值的行動規劃應當是一個為了解決特定政策問題、實現既定政策目標而制定的詳細清單。就其內容而言，這一清單至少應當包括如下實質性要素：要采取哪些行動，具體的行動步驟計劃如何，由誰負責組織，由哪些機構具體實施，在什么時間、什么空間范圍內實施，實施的難易程度如何，行動規劃的適用對象如何，需要動用哪些物質資源和設備，在各個行動步驟中應當注意哪些問題等等；就其內容的性質而言，行動規劃應當具有更多的客觀性、實用性、可操作性與可執行性，否則就無法預測結果［1］。

現實可行性研究的第二步是預測和評估每一備選方案的影響。預測是以那些與政策問題相關的既有信息為基礎，對政策方案實施所依賴的未來環境做出推斷，同時預見政策對未來社會狀況的作用后果。預測的方法主要有兩種，一是外推預測，即基于過去的趨勢、目前的狀況和歷史趨勢，推出未來的狀況，其實質是時序上的隨機平穩性。外推預測更為具體的方法主要有時間序列分析法和回歸分析法。二是類推預測，即從隨機抽樣獲得的樣本值推出整體的狀態，其實質是空間上的平衡分布性，主要使用的是統計推論技術。無論是外推預測還是類推預測，其共同的假設是社會政治系統的結構穩定性。因此，在預測中必須充分估計到未來社會政治系統運行中可能出現的重大突變。需要注意的是，方案的影響是多種多樣的，包括正面的和負面的、預期的和非預期的、直接的和間接的、物質的和精神的、經濟的和非經濟的，等等。因此，在預測政策方案的影響時，既要全面又要有所側重。

現實可行性研究的第三步是評估政策方案實施的條件和環境。政策方案一旦付諸實施就會影響到政治、經濟、社會、環境等諸多方面，而所有這些方面也會對政策實施形成反作用力。值得注意的是，政策及其環境之間的這種關系不是固定不變的，而是在一定條件下可以相互轉化的。因此，在運用SWOT（優勢、劣勢、威脅和機會）技術評估方案實施的條件和環境的同時，要注意將時間因素考慮進來。

3.方案擇優與完善

能夠經受得住邏輯和現實可行性考量的政策備選方案可能一個也沒有（所有方案都不可行），但也可能有多個，客觀上需要通過比較，從多個內容不同的方案中選擇“何者為最優”，并推薦給決策者；同時，在可行的政策方案“叢林”中通常并不存在一種具有絕對優勢的或完美的政策備選方案［1］。此外，一些條件的變化也需要對 “此時最優”備選方案進行必要的修正。因此，在前兩個階段的基礎上進行方案擇優和完善，并不是一件可有可無的工作。

方案擇優的過程是一個圍繞事前確定的標準和指標，相互比較彼此“誰更符標準”的過程。按照沃克的看法，任何優秀的政策備選方案都應當具備以下12個特征：（1）成本。政策成本是政府能夠負擔得起的，且成本使用是有效率的；（2）穩定性。在常態下，無論遇到何種干擾，該政策方案都會被實施下去；（3）可行性。在既定時間內，實施該政策方案的概率都很大；（4）牢靠性。即使方案的一部分失靈或受損，該政策方案還會繼續被實施；（5）靈活性。該政策方案還可能達到其他不同的政策目的；（6）風險性。該政策方案失敗的可能性較低；（7）可傳播性。該政策方案容易被非專業人士所理解；（8）功效性。該政策方案具有“表面效度”，能夠直接針對所要解決的問題；（9）簡單性。該政策方案易于執行；（10）相容性。該政策方案與現行規范與程序相適配；（11）可逆性。如果該政策方案遭到失敗，那么再追溯那些先決條件的難度不大；（12）強韌性。在未來一個截然不同的環境中，實施該方案獲得成功的可能性較大［8］。我們可將這12個特征視為政策方案擇優的重要參考，并以此對備選方案進行即時完善。也就是說，當發現某方案的一個或一些指標處于劣勢時，有無可能通過完善和加深認識，使其不再處于劣勢。

總之，政策方案可行性研究是一個由多階段、多環節組成的過程，這一過程首先是一個科學研究過程，因此應當遵循科學化、規范化的程序和步驟，盡管程序和步驟并不一定能夠保證可行性研究結論一定是正確的，但能夠有效地限制和縮小這一過程中的主觀隨意性，避免荒誕或不可行政策方案的出臺，起到有效的“把關”和“預防”作用，減少因公共決策失誤所帶來的惡劣的社會影響。我們當然也知道，政策的領域是一個政治的世界，其中充滿了妥協、交易和平衡，并服務于統治、權力、控制和利益，并不一定遵循技術的邏輯，但不應因此而否定政策方案可行性研究的科學特質；相反，正因為這一過程不可避免地要受到相互競爭的利益、相互沖突的價值的“擠壓”，政策方案可行性研究工作就更加需要威廉·鄧恩所說的“多元復合主義”精神。

［1］［美］戴維·韋默，艾丹·維寧.政策分析——理論與實踐［M］.上海：上海譯文出版社，2003.

［2］［美］卡爾·帕頓，大衛·沙維奇.政策分析和規劃的初步方法［M］.北京：華夏出版社，2001.

［3］邵晶晶，張勇等.政策學理論中″政策方案可行性論證″目的表述缺陷［J］.中國醫院管理，2004，（4）.

［4］胡琴.政府決策須引入不可行性論證［J］.領導科學，2008，（15）.

［5］徐洪水，張莉.從可行性研究報告引起的深度思考［J］.決策借鑒，2000，（4）.

［6］孫奎貞.論政策方案的可行性論證［J］.人文雜志，1987，（2）.

［7］張大松.理論可行性的方法論解析［J］.華中師范大學學報（人文社會科學版），2008，（4）.

［8］Warren E.Walker.Generating and Screening Alternative［C］.Hugh J.Miser，Edward S.Quade，ed.Handbook of Systems Analysis：Craft Issues and Procedural Choices.Chichester，Eng：Wiley，1988.

責任編輯 宋桂祝

D60

A

1672－2426（2011）08－0029－03

楊成虎（1970－），男，陜西澄城人，北京信息科技大學公共管理系副教授，主要研究領域為公共政策分析與評估、中國政府與政治。

※本文系北京市屬市管高等學校“人才強教計劃”2011年資助項目。