美國對“疆獨”問題政策的演變、影響與前景

賈春陽

美國對“疆獨”問題政策的演變、影響與前景

賈春陽

美國對“疆獨”問題政策起源于20世紀40年代，在冷戰期間因活動較少、相對隱蔽、作用相對有限，故未能引起重視。冷戰后，伴隨著“疆獨”問題的凸顯和美國對華政策的調整，美國對“疆獨”問題政策開始浮出水面，走向公開化，成為影響“疆獨”問題演變的重要變量。“9.11”事件后以及奧巴馬上臺后，美國對“疆獨”問題政策又出現了新變化。本文按時間脈絡系統梳理了美國對“疆獨”問題政策的演變歷程，并就其對“疆獨”問題的影響作了分析，最后就美國對“疆獨”問題政策的前景進行了展望。

美國 “疆獨”問題 政策 影響 前景

自近代以來，伴隨著清政府的衰弱和西方列強的入侵，中國邊疆危機不斷。新疆因其重要的地緣戰略地位和獨特的歷史文化，一直是西方列強覬覦的對象。進入20世紀之后，為侵略、肢解中國，西方列強變換策略，將策動邊疆地區分裂叛亂作為侵華的主要手段。伴隨著泛伊斯蘭主義、泛突厥主義（簡稱“雙泛”）的滲透、蔓延，在帝國主義列強的操控之下，旨在將新疆從中國分裂出去的“疆獨”勢力開始生成，成為長期威脅新疆安全與穩定的最大破壞性因素。自“疆獨”問題產生以來，國際因素特別是大國因素一直是影響“疆獨”問題演變的重要變量。自20世紀40年代后期起，美國開始介入“疆獨”問題，在新疆和平解放之際，美國一度妄圖借助“疆獨”勢力來阻止新疆和平解放，將新疆從中國分裂出去。①參見段新麗、張黨生：“略論四十年代美國在新疆的活動”，《絲路學刊》，1997年第3期；袁澍：“20世紀40年代新疆政局風暴與美國領事館”，《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》，2002年第1期；郭永虎：“20世紀40年代美國在新疆地區的滲透活動”，《新疆社會科學》，2009年第3期；賈春陽：“美國駐迪化領事館的設立與其‘疆獨’政策的緣起”，《國際論壇》，2010年第4期；閆佼麗：“20世紀40年代美國駐迪化領事館的建立及其活動”，《新疆社會科學》，2010年第4期。20世紀50-80年代，美國對“疆獨”問題的干涉相對較少、也相對隱蔽，作用相對有限，因而也就未能引起人們的重視。但在此期間美國對境外“疆獨”勢力的支持卻為“疆獨”勢力的境外生存、積蓄力量創造了條件，成為冷戰后“疆獨”勢力惡性膨脹的重要誘因。冷戰結束后，伴隨著“疆獨”問題的凸顯，美國對“疆獨”問題政策也開始浮出水面，走向公開化，成為影響“疆獨”問題演變的重要變量。

一、美國“疆獨”問題政策的演變

新中國成立后，奉行獨立自主的外交政策，推出“另起爐灶”、“打掃干凈屋子再請客”和“一邊倒”三大外交方針，在廢除不平等條約、取締帝國主義在華特權的同時，與蘇聯建立同盟關系，加入社會主義陣營。美國出于冷戰的需要，在離間中蘇關系失敗后，拒絕承認新中國，繼續扶持逃亡臺灣的蔣介石政府，并在政治、經濟、軍事上對中國進行全面孤立和封鎖。支持包括“疆獨”勢力在內的中國內部分裂勢力的分裂活動成為美國破壞中國穩定、阻撓中國發展的重要手段。

在20世紀50年代至60年代末，美國對“疆獨”問題政策主要表現為對“疆獨”勢力的秘密支持，特別是美國中央情報局對“疆獨”勢力的支持。美國出于冷戰的需要，在對中國進行政治遏制、經濟封鎖、軍事包圍的同時，在“疆獨”問題上，對“疆獨”勢力進行了或明或暗的支持和縱容，企圖從內部分裂中國。在新疆，“新疆和平解放后，公安部門曾破獲多起美國組織的潛伏人員進行煽動暴動、陰謀獨立、搜集情報、顛覆破壞等活動”。①李光清：“外國間諜在新疆的末日”，《新疆紀事》，新疆人民出版社，1979年，第111頁。在境外，美國的支持也為境外“疆獨”勢力的立足、生存和發展創造了條件，為其提供經濟援助。相比較而言，在這一時期，美國對中國的關注點集中在臺灣和西藏，美國中央情報局對華工作的重點也是支持中國境內外“藏獨”勢力的發展，對“疆獨”問題關注較少，對“疆獨”勢力的支持也相對有限。

進入20世紀70年代之后，盡管中美關系從敵對走向緩和并建交，但美國并沒有放棄利用“疆獨”分裂勢力干涉中國內政、分裂中國的企圖，在 70年代初，美國中央情報局就與境外“疆獨”分子建立了聯系網，其中有些分裂分子，如艾爾肯·阿爾普特金（Erkin Alptekin），作為以歐洲為基地的“東突厥斯坦聯盟”主席和達賴喇嘛的密友，作為中情局所屬的慕尼黑自由電臺的“高級政策顧問”，同時活躍在民族分裂運動的前線。②B. Raman, “US and Terrorism in Xinjiang,” South Asia Analysis Group, Paper No. 499,July 24, 2002.進入80年代之后，伴隨著美國對華戰略的調整和中美關系的重新定位，美國在“疆獨”問題上開始從背后走向前臺，加大了對“疆獨”勢力的支持力度，美國境內開始出現“疆獨”組織。1983年，在美國中央情報局的支持下，境外“疆獨”勢力在紐約成立“東突厥斯坦民族獨立聯盟”，并在美國多個州建立分支機構。自此之后，美國成為境外“疆獨”勢力從事分裂活動的新基地。同年11月，美國國會通過《國務院授權法》，撥款3130萬美元成立美國國家民主基金會（NED），其任務在于利用其非政府組織的身份從事中情局不便從事的活動，支持美國在包括中國西藏、新疆在內的全球各地的“民主事業”。

冷戰結束后，美國在整個90年代實行的實質上是一種“遏制性接觸”政策，既對華保持“接觸”，又不放棄對華“遏制”。與此同時，伴隨著“疆獨”問題的凸顯，美國對“疆獨”問題的關注度不斷增加，干涉力度也不斷加大，對“疆獨”勢力的支持也逐漸公開化，其主要手段包括：公開或秘密接見“疆獨”組織頭目，批評中國政府在新疆的民族、宗教政策，為“疆獨”勢力在美活動提供便利和支持，賦予“疆獨”組織合法地位，在經濟、政治上對其進行扶持，利用國際舞臺幫助“疆獨”勢力擴大國際影響。在美國對“疆獨”問題政策中，美國國會也發揮著重要作用，其手段主要包括舉行“疆獨”問題聽證會、發布相關報告、議員會見“疆獨”分子、加大反華宣傳為“疆獨”勢力搖旗吶喊等。不過，在整個20世紀90年代，美國國會對“疆獨”問題的干涉力度雖然呈增大之勢，但與臺灣問題、西藏問題相比，美國國會對“疆獨”問題的干涉仍然相對較少，美國國會涉及新疆的相關議題也相對較少。而作為美國“疆獨”問題政策主要實施者的美國情報部門，則加大了干涉力度。1997年底，美國中央情報局制定了分裂新疆的“新疆工程”計劃，強調“不能只把新疆問題視為簡單的安全問題,必須視它為使中國政治自由化戰略的重要組成部分”。①Graham E. Fuller and S. Frederick Starr, The Xinjiang Problem, The Central Asia-Caucasus Institute, Nitze School of Advanced International Studies, Johns Hopkins University. June 2003, pp. 76-77.1998年3月，美國中央情報局批準該局中國工作處對新疆地區的情報進行搜集，并計劃在土耳其與伊拉克邊境為新疆境外的分裂組織培訓骨干人員。②何方：“‘東突流亡政府’的鬧劇草草收場”，《國際先驅導報》，2004年09月24 日，第1版。在美國中央情報局的策劃下，美國還成立了“維吾爾人權陣線”，由美國中央情報局成員擔任負責人，其傾向和意圖不言自明。美國學者埃里克·馬戈利斯（Eric Margolis）曾經指出，“在2001年之前，以阿富汗為基地的維族人不僅得到了本·拉登的支持，還得到了美國中央情報局的支持，以便在與中國發生戰爭的情況下，能夠利用這些人反對中國”。①Sibel Edmonds, “Bombshell: Bin Laden Worked for US Until 9/11: Sibel Edmonds”,August 2, 2009,http://pakistankakhudahafiz.wordpress.com/2009/08/02/bombshell-bin-laden-worked-for-usuntil-911-sibel-edmonds/.

總體來看，20世紀90年代美國對“疆獨”問題的關注度、干涉力度都在不斷增加，美國對“疆獨”問題的影響也愈益突出。美國各種勢力對“疆獨”勢力的支持為“疆獨”勢力的分裂活動提供了幫助，成為 20世紀90年代“疆獨”問題凸顯的重要誘因。“疆獨”問題也成為美國干涉中國內政、牽制中國發展的重要切入點，在美國對華政策中的地位不斷上升。美國對“疆獨”問題政策成為影響“疆獨”問題、影響中美關系的一個重要變量。

“9·11”事件后，伴隨著美國國家安全戰略的調整和美國反恐戰爭的展開，伴隨著美國對華政策的調整以及中美反恐合作的開展，美國對中國新疆的關注度明顯增加，對“疆獨”問題政策展現出一些新的特點。

首先，美國政府對“疆獨”問題的干涉力度不斷增大。“9·11”事件后，小布什政府雖然降低了對華批評調門，在反恐問題上也渴望獲得中國的支持與合作，但這并沒有妨礙小布什政府對“疆獨”問題的干涉，并沒有妨礙美國在反恐問題上的“雙重標準”。迫于國內、國際輿論壓力，美國雖將“東突厥斯坦伊斯蘭運動”組織列入恐怖組織名單，但卻拒絕將中國認定為恐怖組織的其它三個“疆獨”組織列入恐怖組織名單，對中國在新疆的反恐行動也說三道四。2001年12月，美國國務院反恐協調人弗朗西斯·泰勒（Francis Taylor）在訪華時雖然譴責“來自中國西部、在阿富汗卷入恐怖主義活動的人”，但卻“督促中國運用政治手段而非反恐手段來應對‘合法的’社會和經濟要求”，表示美國“不承認‘東突厥斯坦’勢力為恐怖勢力”①Shirley A. Kan，“U.S.-China Counterterrorism Cooperation: Issues for U.S. Policy,”Congressional Research Service, RL33001, January 6, 2010, p. 5.。2002年3月4日，美國國務院發布《2001年國家人權報告》，指責中國“借反恐怖加緊在新疆的鎮壓活動”。②U.S. Department of State, “2001 Country Reports on Human Rights Practices: China(Includes Hong Kong and Macau)”, March 4, 2002,http://www.state.gov/g/drl/rls/hrrpt/2001/eap/8289.htm.而對于“疆獨”勢力在美國境內的活動，美國政府也網開一面，提供便利。2004年9月，幾個“疆獨”組織在美國華盛頓宣布成立所謂“東突流亡政府”。這標志著美國對“疆獨”勢力由過去的暗中支持、默許活動轉變為公開支持。

其次，美國國會在美國對“疆獨”問題政策中的分量愈益加重。中美反恐合作并沒有改變美國國會對中國的偏見，美國國會不時通過各種方式對中國的反恐行動進行批評、譴責，向中國政府施壓，甚至通過各種方式支持“疆獨”勢力的發展。如出臺大量決議案、報告或聲明，對中國的反恐行動、對中國在新疆的民族和宗教政策橫加指責，對“疆獨”組織在美國的活動進行大力支持。

第三，美國非政府機構成為影響“疆獨”問題的重要變量。美國非政府組織、研究機構、媒體，特別是一些半官方性質或具有政府、國會背景的非政府組織、研究機構，不僅在美國國內政治領域，而且在國際政治領域也發揮著重要作用和影響。在“9·11”事件之前，在美國對“疆獨”問題政策中，美國非政府組織、研究機構的作用不甚明顯，因而也就未能引起關注。

“9·11”事件之后，隨著美國對“疆獨”問題興趣的增加，美國非政府組織、研究機構、媒體在“疆獨”問題中的作用開始凸顯。以與美國國會、中央情報局、國際開發署關系密切的美國國家民主基金會（National Endowment for Democracy, NED）為例，該基金會雖名曰非政府組織，但由美國國會通過法案授權成立，其絕大部分資金來源于國會撥款，只有少數來自捐贈，是美國國會地地道道的“附屬機構”。從2005年開始，美國國家民主基金會專門設立“中國（新疆）”分類，與“中國”、“中國（香港）”、“中國（西藏）”并列，而在此之前其對“疆獨”組織的資助包含在“中國”這一大類，這充分說明其對“疆獨”問題的重視。從2004年到2008年，美國國家民主基金會對“疆獨”組織的資助逐年增加。據美國國家民主基金會資料顯示，2008年所謂的“新疆獨立運動”組織獲得國家民主基金會57萬美元的資助，其中熱比婭及其所屬的三個組織獲得55萬美元，占美國對所有“新疆獨立運動”組織資助總額的95%。①“U.S. NED Funded the Pro-Xinjiang Independence Groups That Masterminded the July 5th Urumqi Riot”,http://www.peacenowar.net/newpeace/index.php?option=com_content&task=view&id=532&Itemid=58.在年度資助之外，美國國家民主基金會還對“疆獨”組織進行一些額外的資助，包括培訓、演講等。此外，據調查，“目前，境外60多個非政府組織在新疆有現實活動。其中一些組織以扶貧濟困、醫療援助、投資經商等為名，搜集我政治、經濟、民族、宗教情況，開展宗教滲透破壞活動，宣揚西方理念，籠絡民心，與我爭奪基層群眾；利用留學、培訓、訪問交流等方式，向境內人員灌輸西方價值觀，物色代理人，在我中高層人員中培植親美勢力……為暴力恐怖分子鳴冤叫屈，向我政法機關大量投寄‘聲援書’，竭力為各類暴力恐怖分子開脫罪行”。②張秀明：《新疆反分裂斗爭和穩定工作的實踐與思考》，新疆人民出版社，2009年，第67頁。

這一時期美國對“疆獨”問題政策總體特點是限制與扶持并重，但扶持多于限制，充分體現了美國對“疆獨”問題政策的兩面性。

二、奧巴馬上臺后美國對“疆獨”問題政策

打著“變革”旗號入主白宮的奧巴馬在其就職之后對美國國家安全戰略、對華政策都進行了調整，這種調整必然帶動美國對“疆獨”問題政策的調整與變化。美國對“疆獨”問題政策展現出一些新的特點。

其一，美國政府對“疆獨”問題更加謹慎，但不放棄干涉。奧巴馬上臺之初在對華政策方面一改先前美國新任總統對華“先冷后暖”的政策軌跡，對華政策呈現出先升后降、爾后回暖的新特點。這種對華政策反映在“疆獨”問題上便是美國政府對“疆獨”問題更加謹慎，但不放棄干涉。與小布什政府相比，奧巴馬政府雖然仍然對“世維會”等疆獨組織在美活動提供便利，默許“世維會”在美召開所謂“三大”，在關塔那摩“疆獨”恐怖分子問題上也拒絕中國的引渡要求，但其對“疆獨”問題的干涉卻相對謹慎，避免過多刺激中國。2009年烏魯木齊“7.5”事件發生后，美國國務卿希拉里?克林頓的表態最能反映美國政府對“疆獨”問題的謹慎態度。希拉里在接受采訪時沒有對中國進行“譴責”，而是表示美國“深表關切”，“試圖甄別……事實”，“呼吁各方保持克制”。①“美國對新疆騷亂心態矛盾：支持疆獨又難接受東突”，http://www.sinonet.net/news/world/2009-07-09/33669.html.美國雖然沒有對中國進行批評，但對“世維會”等“疆獨”勢力仍然是支持的，只是與小布什政府的公開支持和對中國的嚴厲批評相比態度要緩和的多。

奧巴馬政府干涉“疆獨”問題的另一種形式是打著“宗教自由”、“人權”的幌子，繼續對中國在新疆的宗教、民族政策進行批評，從側面對“疆獨”勢力進行支持。2009年10月，奧巴馬政府發布《2009國際宗教自由報告》，再次對中國在新疆的宗教政策進行批評，聲稱，“政府在西藏和新疆一直嚴厲壓制宗教自由。……對分裂主義、宗教極端主義和恐怖主義的擔心使得新疆政府采取了高壓的保安措施，其中有些措施限制了維吾爾穆斯林的和平宗教信仰表達”。②U.S. Department of States, “2009 Report on International Religious Freedom, China,”October 26, 2009, http://www.state.gov/documents/organization/132864.pdf.2010年3月美國政府發布的《2009年人權報告：中國》同樣對中國在新疆的民族、宗教政策進行批評。這說明奧巴馬政府在“疆獨”問題上進行了一定的政策調整，對華態度相對友好，但并沒有放棄對“疆獨”問題的干涉，也沒有放棄對“疆獨”勢力的支持。

其二，美國國會成為“疆獨”勢力的最大支持者，其對“疆獨”問題的影響明顯增強。如前所述，美國國會在美國對“疆獨”問題政策中占有重要地位，其對“疆獨”問題的干涉力度遠遠超過美國政府的干涉力度，其對“疆獨”問題的影響也非常大。

2009年以來，美國國會對“疆獨”問題的干涉力度明顯加大，影響力也明顯增強。2009年5月，美國國會公然允許“世維會”在國會大廈南會議大廳召開所謂“三大”，其象征意義不言而喻。不僅如此，美國國會議員，如眾議員林肯·迪亞斯·巴拉特（Lincoln Diaz-Balart）、克里斯托弗·史密斯（Chris Smith）、佛蘭克·沃爾夫（Frank Wolf）、比爾·德拉亨特（Bill Delahunt）、詹姆斯·麥高文（James McGovern）以及參議員希羅德·布朗（Sherrod Brown）等都參會并表示祝賀、支持。5月21日，參議員希羅德·布朗又提出議案，要求中國“停止壓制維族人的文化、語言和宗教權力”。①Shirley A. Kan, “U.S.-China Counterterrorism Cooperation: Issues for U.S. Policy,”Congressional Research Service, RL33001, January 6, 2010, p. 5.p. 10.“7·5”事件后，美國國會多位議員迅速作出反應，不顧“疆獨”分子殺害大量無辜民眾的事實，對中國進行嚴厲批評，其態度比美國政府的表態要強硬得多。7月7日，美國眾議院議長南希·佩洛西（Nancy Pelosi）發表聲明，要求中國“保護和平示威活動，并用對話取代強硬政策”；9日，參議員特德·考夫曼（Ted Kaufman）講話表示反對“中國鎮壓維族人、限制言論自由”。②Shirley A. Kan, “U.S.-China Counterterrorism Cooperation: Issues for U.S. Policy,”Congressional Research Service, RL33001, January 6, 2010, p. 12.然而，在關塔那摩“疆獨”恐怖分子問題上，美國國會多位議員從美國自身安全利益出發，雖然反對將上述“疆獨”恐怖分子遣返中國，但又拒絕將上述“疆獨”恐怖分子轉移到美國本土，以免“直接威脅到美國人民的安全”。

其三，美國非政府機構對“疆獨”問題的干涉力度繼續加大。進入2009年之后，特別是在“7·5”事件發生后，美國非政府機構，包括非政府組織、研究機構、媒體等在“疆獨”問題上更為活躍，對“疆獨”問題的干涉力度繼續加大，對“疆獨”問題的影響也愈益突出。以美國國家民主基金會為例，2009年，美國國家民主基金會對“世維會”等“疆獨”組織的扶持力度進一步加大，不僅提供大量資金支持，而且還支持“世維會”召開各種會議。據統計，“僅2009年上半年，‘世維會’就獲得國家民主基金會19萬美元的資助，而2006、2007、2008年度的資助額分別為9萬美元、14萬美元和15萬美元”。①“美國民主基金會扶植熱比婭，出力張羅反華團隊”，http://world.huanqiu.com/roll/2009-08/543756_2.html.2009年5月，“世維會”召開的所謂“三大”也得到了國家民主基金會的支持和贊助，國家民主基金會總裁卡爾?格什曼（Carl Gershman）在會上公開發表講話，大肆攻擊中國，認為“中國新疆問題的解決之道是在中國進行另一場顏色革命，中國發生政權更迭，成為‘一個聯邦共和國’”。②（加拿大）馬耀邦：“現實主義視野下的‘中美國’設想”，《國外理論動態》，2009年第11期，第67頁。人權觀察（Human Rights Watch）的研究人員比丘林（Nicholas Bequelin）在烏魯木齊“7·5”事件后宣稱，“從根本上講，維漢之間的關系是殖民與被殖民的關系”。③“Clashes in China Shed Light on Ethnic Divide,” The New York Times, July 7, 2009.

此外，美國部分媒體對“疆獨”問題的關注也愈益增多，部分報道明顯傾向于“疆獨”勢力。美國之音、自由亞洲電臺等以維語廣播宣傳“世維會”的主張，《華盛頓郵報》、《華爾街日報》等多次刊載熱比婭及采訪熱比婭的文章，其在“疆獨”問題上的傾向不言自明。

通過上述論述，我們可以發現奧巴馬上臺后美國對“疆獨”問題政策具有明顯的兩面性。美國繼續堅持“雙重標準”，尋求中國反恐合作的同時不放棄對“疆獨”問題的干涉。奧巴馬政府反恐戰略的一大特點便是尋求盟友、新興大國及聯合國的支持與合作，中國自然是美國尋求合作的對象之一。2009年11月奧巴馬訪華之時，雙方簽署的《中美聯合聲明》強調，“雙方同意在平等互利基礎上深化反恐磋商與合作，加強執法合作。雙方同意以對等的方式及時就執法事務交換證據和情報”。①《中美聯合聲明》，新華網消息，2009年11月17日，http://news.xinhuanet.com/world/2009-11/17/content_12475620_1.htm.然而，對于中國關心的“疆獨”問題，美國又“另眼相看”。雖然美國政府早在2002年便將“東突厥斯坦伊斯蘭運動”組織列入恐怖組織名單，但并沒有對其采取實質性的制裁措施。在關塔那摩“疆獨”恐怖分子問題上，美國也以本國利益劃線，將是否損害美國利益作為美國認定恐怖組織的標準。2009年 2月，美國聯邦上訴法院華盛頓特區巡回法庭在裁決是否釋放在押于關塔那摩的“疆獨”恐怖分子時表示，“政府目前沒有充分證據證明‘東突厥斯坦伊斯蘭運動’組織與‘基地’組織或塔利班有關聯，或參與對美國及其盟友的敵對行動”。②U.S. Court of Appeals, D.C. Circuit, Jamal Kiyemba v. Barack Obama, February 18, 2009.奧巴馬政府也延續小布什政府政策，拒絕將上述“疆獨”分子遣返中國，積極尋求將他們轉移至“適當的第三國”。③Shirley A. Kan, “U.S.-China Counterterrorism Cooperation: Issues for U.S. Policy,”Congressional Research Service, RL33001, January 6, 2010, pp. 15-16.在2009年7月 27日-28日舉行的首輪中美戰略與經濟對話上，奧巴馬呼吁中美雙方在反恐問題上“繼續”進行情報分享，但同時又“督促”中國尊重、保護少數民族的民族、宗教權益。④Shirley A. Kan, “U.S.-China Counterterrorism Cooperation: Issues for U.S. Policy,”Congressional Research Service, RL33001, January 6, 2010, p. 4.這充分說明了奧巴馬上臺后美國在“疆獨”問題上的“雙重標準”，說明美國不會放棄對“疆獨”問題的干涉。

三、美國“疆獨”問題政策對“疆獨”的影響

美國作為當今世界唯一的超級大國，美國的一舉一動不僅深受關注，也具有重大影響。從美國對“疆獨”問題政策來看，其對“疆獨”問題的影響是巨大的、長遠的。這種影響主要表現在三個方面：

第一，美國對“疆獨”問題政策為“疆獨”勢力發展壯大、擴大國際活動空間和國際影響力提供了便利。在冷戰結束初期，“疆獨”勢力大都默默無聞，缺乏像“藏獨”組織及達賴那樣的國際影響力。冷戰后至今，美國政府、國會、情報機構、非政府機構及政府、國會要員加大了對“疆獨”問題的干涉力度。

其一，美國的支持使得“疆獨”勢力得以招兵買馬、不斷壯大。美國國內各種力量，如政府、國會、情報機構、非政府組織等對“疆獨”勢力的政治、經濟支持，對“疆獨”勢力在美活動的默許和支持，為“疆獨”勢力的壯大提供了政治、經濟基礎，提供了活動空間，增強了“疆獨”勢力的活動能力。

其二，美國的支持擴大了“疆獨”勢力的國際活動空間和國際影響力。美國作為世界唯一的超級大國，美國的一舉一動備受國際社會的關注。美國對“疆獨”勢力的支持不僅為“疆獨”勢力的壯大提供了政治、經濟基礎，為“疆獨”勢力提供了在世界其它地區難以得到的官方默許和認可及活動空間，還為其它國際反華勢力支持“疆獨”勢力提供了模仿對象，為“疆獨”勢力擴大國際活動空間和國際影響力提供了便利和靠山。以“世維會”頭目熱比婭為例，熱比婭打著保外就醫的幌子流亡美國之后，美國政府領導人、國會議員采取各種手段極力為其造勢，擴大其知名度和國際影響力，使之先后當選為維吾爾美國協會主席和“世維會”主席，并資助、支持熱比婭四處出訪從而吸引國際社會的關注、擴大國際影響力。熱比婭曾經公開承認，美國“國家民主基金會的慷慨的財政資助”是其組織能夠在華盛頓生存下來并得以在世界各地進行分裂活動的重要原因。①Jehangir Pocha, “Rebiya Kadeer: The Uighur Dalai Lama,” In There Times, December 7,2006.“世維會”秘書長多里坤·艾沙在“世維會”三大的工作報告中就宣稱，“維系與世界范圍內友好國家的關系已經成為世維會的首要任務，利用好這些資源也是我們近幾年的重要工作。世維會將努力探索與有影響力、能夠幫助我們的民族和國家建立堅實和長期關系的途徑和可能”。①Dolkun Isa, “Three Years Working Report of the World Uyghur Congress,” July 2009,http://www.uyghurcanadiansociety.org/090523/htm.

其三，美國也在某種程度上限制了“疆獨”勢力的活動空間。我們也應看到，美國出于反恐的需要以及中美關系大局考量，對于與“基地”組織有關聯或對美國的安全利益構成威脅或潛在威脅的、具有極端暴力傾向的“疆獨”組織，進行了一定程度的限制，將“東突厥斯坦伊斯蘭運動”組織列入國際恐怖組織名單，并拒絕承認“東突”流亡政府，拒絕收留“疆獨”恐怖分子，這在一定程度上限制了“疆獨”組織的恐怖暴力性和過度擴張，限制了“疆獨”勢力中極端暴力派別的活動。在美活動的“維吾爾流亡信息局”就曾抱怨說，“小布什政府的恐怖組織定性對于維吾爾自由運動是災難性的，為中國的鎮壓打開了閘門”。②James Bovard, “China: From Brutal Oppressor to Terrorist Victim,” The Future of Freedom Foundation, December 2003, http://www.fff.org/freedom/fd0312c.asp.當然，我們也應清醒地看到，美國對“疆獨”勢力的這種限制是非常有限的。

總體來看，美國對“疆獨”勢力的支持遠遠大于對其的限制，美國的支持為“疆獨”勢力發展壯大、擴大國際活動空間和國際影響力提供了便利，這是矛盾的主要方面。

第二，美國對“疆獨”問題政策致使“疆獨”問題復雜化、國際化。美國對“疆獨”問題政策不僅為“疆獨”勢力發展壯大、擴大國際活動空間和國際影響力創造了條件，也使得“疆獨”問題更為復雜，出現國際化的趨勢。“疆獨”問題本屬中國內政問題，是中國人民反對少數分裂分子分裂祖國陰謀和活動的斗爭。然而，在美國等國際勢力的干涉和鼓動下，“疆獨”勢力與“藏獨”勢力、“蒙獨”勢力、“臺獨”勢力、“民運”勢力及各種國際反華勢力相互勾結，共同圖謀分裂中國。“疆獨”勢力已經不再孤立，這使得“疆獨”問題與其它分裂問題、國際問題交織在一起，更加復雜。同時，美國對“疆獨”問題的干涉，對“疆獨”勢力境外活動的政治、經濟支持，不僅擴大了“疆獨”勢力的國際活動空間和國際影響力，也使得“疆獨”問題中的國際因素愈益突出，國際因素已經成為影響“疆獨”問題的重要變量，致使“疆獨”問題國際化。“疆獨”問題已經成為國際反華勢力干涉中國內政、牽制中國發展的工具。“疆獨”問題也已不僅僅是中國人民反對少數分裂分子分裂祖國圖謀的斗爭，而是成為中國人民反對外部干涉、維護國家主權的斗爭。

第三，美國對“疆獨”問題政策增加了中國解決“疆獨”問題的難度。如前所述，美國對“疆獨”勢力的支持遠遠大于對“疆獨”勢力的限制，美國的支持使得“疆獨”勢力得以發展壯大、擴大國際活動空間和國際影響力，成為中國國家安全和穩定的嚴重威脅，這本身就增加了中國政府解決“疆獨”問題的難度。另一方面，美國在反恐方面的雙重標準，如對關塔那摩“疆獨”恐怖分子的庇護，對那些中國政府認定為恐怖組織但對美國尚無威脅的“疆獨”組織的放縱，①在“9·11”事件之后的兩年內，美國將236個組織和個人列入恐怖名單，但涉及到“疆獨”組織的只有1個。中國公安部第一批認定的四個恐怖組織之中，美國僅將“東突厥斯坦伊斯蘭運動”組織列入恐怖名單，而拒絕將其它三個恐怖組織列入恐怖名單。對中國在新疆所實施民族、宗教政策的批評和丑化，將中國排除在美國的反恐盟友之外，等等，這些活動不僅為“疆獨”勢力提供了保護傘，也損害了中國的國際形象。而美國作為世界唯一超級大國，掌握著國際話語霸權，其一舉一動都備受各國關注，其行為在國際社會具有一定的示范效應，美國對“疆獨”勢力的支持、縱容成為部分國家效仿的對象，這無形之中為中國解決“疆獨”問題設置了障礙，使得中國的反恐行動在安全、司法、金融、移民等諸多領域難以得到國際社會的全面支持和配合，使中國不得不花費更多的外交資源進行國際公關、協調，花費更多的外交資源應對境外“疆獨”勢力的分裂活動，這都增加了中國解決“疆獨”問題的困難。

四、美國對“疆獨”問題政策的前景

從美國對“疆獨”問題政策的演變過程來看，特別是從冷戰后美國對“疆獨”問題政策的調整歷程來看，美國對“疆獨”問題的興趣呈現出逐漸增長的態勢，美國對“疆獨”問題的干涉力度也在不斷加大，其影響也不斷擴大。在可預見的未來，美國不會放棄對“疆獨”問題的干涉，而且這種干涉在一定歷史時期內仍有加強之勢，其對“疆獨”問題的影響將愈益突出。

首先，美國不會放棄對“疆獨”問題的干涉。回顧美國對華政策的演變歷史，特別是冷戰后美國對華政策的調整情況，我們可以發現兩個顯著特點：一是傳統文化、意識形態在美國對華政策中具有重要作用；二是美國始終沒有放棄對華“接觸+遏制”的兩面手法。美國的基督新教倫理、清教徒精神決定了美國對華政策中的“天賦使命”觀，美國的反共產主義意識形態傳統決定了美國對華敵視態度，這兩點決定了美國對華政策中始終存在著通過“接觸”將中國改造成“民主國家”的“和平演變”圖謀。美國對華政策中的“天賦使命”觀、反共產主義意識形態具有深厚的歷史背景，具有長期性，只要中國仍然堅持走中國特色的社會主義道路，美國就不會輕易改變其“天賦使命”觀和反共產主義意識形態，不會放棄“和平演變”中國的企圖。而且，伴隨著中國的快速發展、崛起，美國對中國的猜忌、防范只會強化，不會減少。因此，在可預見的將來，在中國實現完全崛起、能夠與美國平起平坐之前，美國為維護其在世界格局中的一超獨霸之勢、維護其所謂的“領導地位”，絕不會放棄對華“遏制”。這就決定了美國在未來一定歷史時期內仍會堅持“接觸+遏制”的對華政策。冷戰后美國的對華政策演變歷程也證明了這一點。

美國對“疆獨”問題政策作為美國對華政策的一部分，其制定、實施和調整必然服從于美國的整體對華政策。正因為美國對華長期奉行“接觸+遏制”政策，美國才不斷利用臺灣問題、西藏問題等涉及中國核心國家利益的問題干涉中國內政，利用臺灣問題、西藏問題等涉及中國主權和領土完整的問題牽制、遏制中國的發展和強大。從美國對“疆獨”問題政策的演變來看，美國之所以對“疆獨”勢力進行各種支持，不斷批評指責甚至丑化中國在新疆的民族、宗教政策，原因在于美國已經將“疆獨”問題作為繼臺灣問題、西藏問題之后干涉中國內政、牽制中國發展、遏制中國崛起的另一工具。因此，在可預見的將來，美國不會放棄對“疆獨”問題的干涉，我們對此必須有清醒的認識。

其次，美國對“疆獨”問題政策的兩面性仍將持續。在看到美國不放棄干涉“疆獨”問題的同時，我們還應看到，美國對“疆獨”問題政策始終存在兩面性，即一方面對符合美國口味、聽從美國號令的“疆獨”勢力進行各種支持，不斷批評、指責甚至丑化中國在新疆的民族、宗教政策，以牽制中國發展、遏制中國崛起；另一方面，對于那些與“基地”組織存在關聯、具有極端暴力色彩、對美國構成實質性或潛在威脅的“疆獨”勢力，美國也采取一定限制措施。在可預見的將來，美國對“疆獨”問題政策中的這種兩面性仍將持續。

美國外交政策的一大特點便是實用主義，實用主義外交哲學對美國外交政策具有指導意義。在反恐問題上，美國也奉行國家利益至上的實用主義外交哲學。美國一方面需要中國的支持和合作，一方面又堅持雙重標準，美國對“疆獨”勢力既支持又限制的兩面手法就是這種雙重標準的真實體現。一方面，美國企圖利用“疆獨”問題、“疆獨”勢力的分裂活動給中國制造麻煩、混亂，來牽制中國的發展、遏制中國的崛起，甚至分裂中國，使中國徹底失去崛起的潛能。另一方面，“疆獨”勢力已與國際恐怖勢力同流合污，成為國際恐怖勢力的組成部分，成為國際社會的公害。高舉“反恐”大旗的美國，對于那些與“基地”組織存在關聯、具有極端暴力色彩、對美國構成實質性或潛在威脅的“疆獨”勢力，必然要進行一定的限制，以防止其對美國的安全構成威脅和損害。同時，伴隨著中國的發展和崛起，中國的國家實力和國際影響力都在不斷提升，美國對中國的需求、借重都在不斷擴大。出于中美關系大局考慮，美國不得不審視其干涉“疆獨”問題、支持“疆獨”勢力所面對的風險、可能付出的成本，使美國在“疆獨”問題上不得不更為慎重。這就決定了美國對“疆獨”問題政策的兩面性，決定了美國對“疆獨”勢力只能是有限支持，而非全面支持。

展望未來，出于自身利益考量，美國對“疆獨”問題政策仍將維持這種兩面性，既不可能放棄對“疆獨”勢力的支持，也不可能進行全面支持，會對“疆獨”勢力的活動進行一定的限制。美國對“疆獨”勢力的支持或限制力度，既取決于美國所面臨的反恐形勢、對“疆獨”問題的認知，也受“疆獨”勢力的對美態度、活動能力和未來動向的影響。同時，中美之間的力量對比、中美關系的好壞、中國對美國干涉“疆獨”問題的反制能力也將影響美國對“疆獨”問題政策。

最后，美國對“疆獨”問題的影響將愈益突出。從美國對“疆獨”問題政策的演變來看，美國對“疆獨”問題的干涉力度呈現不斷加強之勢，其對“疆獨”勢力的政治支持在走向公開化，經濟支持力度在加大，“疆獨”勢力在美國的活動空間也在不斷擴大，其對“疆獨”勢力、“疆獨”問題的影響也在擴大。展望未來，美國對“疆獨”問題的影響將愈益突出。

冷戰后，美國對“疆獨”問題呈現出由低度干涉向高度干涉、半公開干涉向公開干涉演化的特點。在政治方面，美國對“疆獨”勢力的支持由半公開走向公開，美國政府、國會、情報機構、非政府機構對“疆獨”勢力的關注度、支持力度都在提升，并走向公開化。美國政府高層領導公開接見“疆獨”頭目的次數、規格在不斷增多、提升；美國國會通過的涉及“疆獨”問題的議案、報告或聲明在逐漸增多；美國情報機構和非政府機構對“疆獨”勢力的支持力度也在增強。美國的支持使得“疆獨”勢力的活動能力、影響力都得到提高。在經濟方面，美國對“疆獨”勢力的扶持力度在不斷加大，這主要體現在一些非政府組織特別是具有政府、國會或情報機構背景的非政府組織對“疆獨”勢力的資助。從近年來看，這種資助呈現不斷加大之勢。在活動空間方面，美國政府、國會對“疆獨”勢力在美活動的默許、縱容力度都不斷增強。最明顯的案例便是美國政府默許“東突流亡政府”在美成立、“世維會”三大在美國國會大廈南會議大廳的召開，這種默許、支持最能體現美國對“疆獨”問題的態度。美國對“疆獨”勢力支持力度的加大，必然帶來美國對“疆獨”勢力、“疆獨”問題影響力的增強。事實上，境外“疆獨”勢力也將美國視為其分裂活動的最大靠山，將其“東突厥斯坦獨立”的希望寄托在美國身上，認為“新疆獨立的希望在于美國”。①馬大正：《國家利益高于一切：新疆穩定問題的觀察與思考》，新疆人民出版社，2002年，第112頁。“9·11”事件之后，境外“疆獨”分子也加快了向美國轉移的步伐，就因為他們認為美國對他們的活動“不僅表示同情，而且還在行動上給予了真正支持”。②Yitzhak Shichor, “Limping on Two Legs: Uyghur Diaspora Organizations and the Prospects for Eastern Turkestan Independence”， Central Asia and the Caucasus, No. 6 (48),December 2007.美國境內“疆獨”分子的增多以及國際上“疆獨”分子將活動中心轉向美國，不僅反映了美國對待“疆獨”問題的態度，一定程度上也凸顯了美國在“疆獨”問題上愈益增強的影響力。

從奧巴馬上臺后美國對“疆獨”問題政策來看，美國政府在“疆獨”問題上的表態雖然較為謹慎，但并沒有放棄干涉。而且，奧巴馬政府在“疆獨”問題上的這種謹慎態度與奧巴馬上臺初期美國在應對金融危機、反恐、反擴散等一系列議題上對中國的借重、依賴有關，一旦美國政府對華政策有變，其對“疆獨”問題政策發生逆轉不是沒有可能的。與美國政府對“疆獨”問題的謹慎相比，美國國會、非政府機構對“疆獨”問題的干涉力度卻在不斷增強，對“疆獨”勢力的支持力度呈不斷增強之勢，它們對“疆獨”問題、“疆獨”勢力的影響力也愈益突出。因而，在可預見的將來，伴隨著美國對“疆獨”問題干涉力度的加大，它們對“疆獨”問題的影響也必將愈益突出。

美國對“疆獨”問題政策作為美國對華政策的組成部分之一，真實地反映了美國對華政策的兩面性，即，一方面在涉及美國利益的國際問題上，如反恐問題、防擴散問題等，尋求中國的合作與支持。另一方面在涉及中國核心利益的中國內政問題上，如臺灣問題、西藏問題、“疆獨”問題等，肆意干涉中國內政，不斷向中國施壓，敲打中國。這充分展現了美國對華既“接觸”又“遏制”的一貫手法。展望未來，在相當長的歷史時期內，伴隨著中國的發展和崛起進程，無論美國領導人對華口號多么響亮，美國都不會輕易改變其既“接觸”又“遏制”的對華政策實質，美國也不大可能放棄對“疆獨”問題的干涉，這是我們必須要警惕的。

中共中央黨校國際戰略研究所國際政治專業博士生