官員信息公開 亟待制度規(guī)范

■米 一

官員信息公開 亟待制度規(guī)范

■米 一

作為掌握公權(quán)力的政府官員，其個人隱私并不能與一般民眾等量齊觀，而必須做出一定的讓渡。如何讓官員從“衙門深深”走向公開，進(jìn)而更好地接受公眾監(jiān)督，需要一系列制度來規(guī)范。

2010年11月，《嘉興市公開選拔副處級領(lǐng)導(dǎo)干部預(yù)備人選公告》在嘉興黨建網(wǎng)“紅船網(wǎng)”面向全社會進(jìn)行了為期7天的公示，首次曬出了15名擬任提拔干部的家庭成員情況。

2011年1月，富陽市推出干部考核新模式，考察干部8小時以外“私德”情況。這些內(nèi)容包括：生活作風(fēng)、家庭關(guān)系、有沒有拖欠物業(yè)費、有沒有在小區(qū)亂停車等。

…………

最近一段時間，全國各地紛紛把“曬家底”、“亮私德”作為考察、選拔干部的內(nèi)容之一。不少政府部門負(fù)責(zé)人表示，這些做法是為了讓官員的考核更全面，也是為了給公眾一個交待。而這，也讓人們看到了官員個人信息公開的曙光。

官員信息公開邁出第一步

相對于如今各地官員個人信息公開的如火如荼，很長一段時間內(nèi)，官員對個人信息諱莫如深，民眾對此知之甚少。這一局面，直到最近幾年才有所改善。

1995年以來，中央先后發(fā)布了多份有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部信息公開的文件，如《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報規(guī)定》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》、《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)規(guī)定》、《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》等等。政策層面的推動，掀開了官員個人信息面紗的一角。

與此同時，各地政府紛紛推出官員財產(chǎn)公開乃至個人家庭情況公開等舉措，也在很大程度上推動了官員信息公開的制度化。

同樣不可忽視的，是民間對于官員個人信息公開的推動。在“天價煙局長”、“局長日記門”等網(wǎng)絡(luò)事件中，頗具爭議的“人肉搜索”讓官員們看到了公眾監(jiān)督的力量。而在“最年輕的市長”等一系列公眾質(zhì)疑官員選拔公正性的事件中，人們看到了百姓民主意識的覺醒，期待通過官員個人信息的公開，加強(qiáng)對官員乃至公權(quán)力的監(jiān)督。

這些民間與官方的合力，把曾經(jīng)躲在“衙門”深處的官員從幕后推向了臺前。然而，細(xì)觀目前的種種舉措，面向的多是組織內(nèi)部，如官員收入和家庭財產(chǎn)只要求向上級部門申報、報告，“只報告不公開”、“報告留作待查”。這些“公開”都不面向社會公眾，只屬于內(nèi)部監(jiān)督，因此是有限度的，算不上真正的公開。此外，在公開的內(nèi)容上，也停留在較為有限的范圍內(nèi)，如多集中在官員的個人財產(chǎn)方面，很少涉及官員配偶的從業(yè)情況和子女的受教育及從業(yè)情況等。

2010年底，《中國青年報》社會調(diào)查中心通過民意中國網(wǎng)和新浪網(wǎng)，對2525人進(jìn)行的一項調(diào)查顯示，78.8%的人覺得當(dāng)前官員個人信息不透明，81.7%的人期待官員信息充分公開，其中49.3%的人表示“非常期待”。公眾對官員信息知情權(quán)的呼聲之高可見一斑。

由此可見，現(xiàn)階段所謂的官員信息公開，離民眾的要求還很遠(yuǎn)，雖然符合了民主發(fā)展的趨勢，但只能算是“公開”的第一步。

接受公眾監(jiān)督是大勢所趨

事實上，讓官員公開包括個人財產(chǎn)甚至家庭成員情況等信息，之所以進(jìn)展緩慢甚至遭到部分官員的反對，很大程度上在于這些內(nèi)容屬于官員的隱私范疇，沒有人愿意將這些信息公之于眾。然而，隨著民主法治進(jìn)程的加快，公開部分個人信息，是必須邁出的一步。

在現(xiàn)代政治學(xué)中，有一句話最能描繪官員在對待隱私被公眾放大鏡般關(guān)注時應(yīng)當(dāng)持有的心態(tài)：“你要是受不了蒸汽熏，就別進(jìn)廚房。”實踐中，公眾永遠(yuǎn)都想知道得多一些，官員則希望透露得盡量少一些，兩者始終處在博弈過程之中。

從各國實踐來看，作為公眾人物，官員的隱私權(quán)范圍比普通人要窄，他的行為和言行都要受到嚴(yán)格制約。“任何官員都不能以保護(hù)隱私為由，將私生活置于無人監(jiān)管的真空地帶”。這也被認(rèn)為是作為公共人物所要付出的成本和代價。

不少學(xué)者指出，當(dāng)公眾知情權(quán)與官員隱私權(quán)發(fā)生沖突時，應(yīng)采用“社會公共利益優(yōu)先”原則，保護(hù)公民知情權(quán)，限制官員隱私權(quán)。這是因為權(quán)利本位并不等于以個人利益為本位，當(dāng)社會公共利益與個人利益發(fā)生矛盾時，為了社會公共利益，一些個人利益是可以被限制或否定的。“公民知情權(quán)對官員的隱私權(quán)的限制，實際上構(gòu)成了民主運作的一個環(huán)節(jié)。”一位學(xué)者如是說。

在分析浙江嘉興等地的“公示擬任提拔干部家屬身份”事件時，中國政法大學(xué)副教授解志勇認(rèn)為：“這些做法的更大價值在于，它通過增加官員個人信息公開的內(nèi)容，實現(xiàn)了對官員隱私邊界的收縮，并在無形中再次宣示了這樣一個基本的現(xiàn)代法治理念：在公共利益面前、在監(jiān)督制約權(quán)力的法治原則面前，作為掌握公權(quán)力的政府官員，其個人隱私并不能與一般民眾等量齊觀，而必須做出一定的讓渡。否則，官員一面希望執(zhí)掌公權(quán)，一面又不愿意犧牲部分個人隱私權(quán)，那么，被犧牲的必定是公眾的知情權(quán)。”

事實上，官員代表國家行使公權(quán)力，他們掌握和支配著權(quán)力以及其派生的包括財政在內(nèi)的寶貴資源，這對公眾利益的影響是巨大的。按照現(xiàn)代政府運作的規(guī)則，公共權(quán)力必須公開透明，目的就是為了防止公權(quán)私用，即防止利用公共權(quán)力謀取個人物質(zhì)上或心理上的好處。因此，官員的學(xué)歷、出身、財產(chǎn)狀況、任職能力、品德操行、廉政狀況都直接影響到其能否勝任職務(wù)，影響到一個有效的政府或國家管理的實現(xiàn)，最終影響人民的公共利益。

“從公共管理學(xué)上講，既然官員是公眾人物，握有公共權(quán)力，那么官員的行為，包括8小時以外的行為，都應(yīng)該向社會公開。”國家行政學(xué)院公共管理教研部教授、哲學(xué)博士竹立家說，“因為在現(xiàn)代政治文明的話語體系中，官員是從奉獻(xiàn)角度、為公眾服務(wù)角度來行使和運用公共權(quán)力的。公眾賦予官員以公共權(quán)力，是對官員的信任。相反，官員要取得公民的信任，就必須把自己的行為攤在陽光下。”

“公眾關(guān)心的并不在于其該不該位居要職，也不在于是否是‘官二代’或者‘富二代’，而在于其從政之路是否符合程序正義，是否公開透明，是否存在‘暗箱操作’。”浙江省嘉興市委組織部相關(guān)負(fù)責(zé)人在談到“曬”干部家庭成員情況的初衷時說。正因此，由于掌握著影響公眾利益的公權(quán)力，官員必須要讓渡出一部分個人隱私來接受公眾的監(jiān)督。

期待制度解困

雖然在官員個人信息公開方面邁出了第一步，然而各地創(chuàng)新舉措的五花八門，也讓人們擔(dān)心當(dāng)熱潮退去，官員個人信息公開是否仍然遙不可及。在記者采訪過程中，不少學(xué)者直指如今熱議的“官員信息公開”尚不成熟，缺乏必要的制度支撐。

“首要解決的，是對我們俗稱的‘干部’、‘官員’的具體范圍的界定。到底是哪個層級以上的人員需要公開？在歐美許多國家，政府公職人員分政務(wù)官和事務(wù)官。只有政務(wù)官才會涉及公開的問題。哪些才是公眾人物？”復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院副教授韓福國告訴記者，“此外，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級做了，省、市這一級呢？現(xiàn)在各地的做法缺乏系統(tǒng)性。”

“‘干部’一詞把所有人都概括了，應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。”南京大學(xué)法學(xué)院教授解亙在接受記者采訪時提出了同樣的問題，“在日本等一些國家，官僚的隱私權(quán)是得到保障的，只有通過選舉產(chǎn)生的政務(wù)官，才需要將個人信息‘曬’出來。而在我國的公務(wù)員體系中，并沒有這樣的劃分。”

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前各地在官員信息公開的做法上并不統(tǒng)一。如中央只要求處級領(lǐng)導(dǎo)干部必須進(jìn)行財產(chǎn)申報，但不少地方均擴(kuò)大了該范圍。如浙江的臨海市將級別下調(diào)到副科以上，但只針對新提拔的干部。此外，大多數(shù)地方的做法只是針對擬任官員的信息公開，現(xiàn)任官員的信息何時才能真正公開仍是個未知數(shù)。

而對于官員信息公開的內(nèi)容，各地的情況也不相同。從家庭財產(chǎn)狀況到父母、配偶、子女等直系親屬的社會身份和財產(chǎn)狀況，甚至是電話等聯(lián)系方式，五花八門。但究竟哪些是與官員行使公權(quán)力相關(guān)、哪些是真正需要公開以接受監(jiān)督的，依然無章可循。

更為吊詭的現(xiàn)實是，一方面，許多官員應(yīng)當(dāng)讓渡的隱私權(quán)，往往沒有讓渡出來。比方說官員財產(chǎn)公開，社會輿論呼吁了這么多年，始終沒有落實。另一方面，官員應(yīng)當(dāng)擁有的隱私權(quán)，卻往往受到侵犯。如重慶市酉陽縣日前給每位黨政干部發(fā)放一部具有GPS定位功能的3G手機(jī)，要求他們24小時開機(jī)，接受跟蹤監(jiān)督，讓人感嘆這樣的監(jiān)督未免把手伸得太長。不得不說，對于官員隱私權(quán)的認(rèn)識和保護(hù)，眼下是存在扭曲和錯位的。此外，不少官員自身缺少公共意識，更多地停留在被動公開的層面上；即使是主動為之，也帶著“作秀”成分。

“誰來監(jiān)督官員公開的內(nèi)容？如果公開不實，怎么辦？”不少網(wǎng)民還提出了這樣的擔(dān)憂。這些問題，都需要有相應(yīng)的制度來規(guī)范。

2011年6月22日，中央紀(jì)委副書記、新聞發(fā)言人吳玉良在接受媒體訪問時談道：“任何一項好的制度，要想行得通、辦得到，一定要有一個配套措施和一個水到渠成的環(huán)境。對于財產(chǎn)申報制度，我們感到有兩個方面是欠缺的：一是要建立起社會的誠信體系，二是信息統(tǒng)計體系。沒有這兩個體系的建立，我想這項制度實行起來是比較難的。”而對于官員信息公開，更是如此。

“不能為了公開而公開。”韓福國向記者強(qiáng)調(diào)，“必須注重制度建設(shè)的整體性。如果僅僅是一個公開的做法，沒有相應(yīng)的配套措施，是不具有效率的。每個環(huán)節(jié)必須聯(lián)動起來，才會有制度創(chuàng)新的生態(tài)。”