社會風險評估機制的多維審視

　　現(xiàn)代西方的風險社會理論認為，“風險”頻發(fā)正成為現(xiàn)代社會的重要特征之一，風險社會的不確定性，直接導致了未來的風險決定今天的政策選擇。當下中國社會正處于“矛盾凸顯期”，如何實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展和社會的全面發(fā)展，是各級政府面臨的重要挑戰(zhàn)。特別是近年來，維穩(wěn)的經(jīng)濟成本和政治成本同時急速攀升。2011年伊始，中央政府發(fā)文要求各地全面推進社會穩(wěn)定風險評估機制，對涉及群眾切身利益的重大工程項目和重大政策，在決策前進行經(jīng)濟效益和社會穩(wěn)定風險“雙評估”，防止因決策不當引發(fā)社會矛盾。
　　社會穩(wěn)定風險評估機制是源于地方政府“自下而上”的創(chuàng)新機制，如果將其政策目標僅僅鎖定在“維穩(wěn)”的貢獻上，未免忽視了該機制內(nèi)生的重要價值，即立足評估，意在尋求能夠讓老百姓易于接受的發(fā)展性政策方案，實現(xiàn)穩(wěn)定與發(fā)展的互促共生。社會穩(wěn)定風險評估機制實質(zhì)上是一種“倒逼”邏輯，以“維穩(wěn)”為主軸，推動政府與公民的互動，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的有序良性發(fā)展。
　　
　　從政策過程的角度來看，社會穩(wěn)定風險評估本質(zhì)就是前置的政策評估
　　
　　長期以來，地方政府決策重視后期的政策績效評估，而且主要是基于經(jīng)濟學的成本效益分析，大多忽視前置的政策評估，尤其是價值、態(tài)度和個人偏好等主觀因素的評價至今尚未有行之有效的評估方法。從西方國家政策評估的實踐來看，政策評估已經(jīng)從第一代簡單的測量取向的評估“升級換代”到第四代，即特別重視政策利害關系人對于政策的反應態(tài)度和意見。目前，各地推行的社會穩(wěn)定風險評估，實際上就是政策影響評估，主要是對涉及居民重大利益的決策及其建設項目，采取多種形式征求群眾意見，提高決策的科學性和可行性，降低不必要的政策執(zhí)行成本，提前預防可能發(fā)生的大量矛盾糾紛。
　　無論是四川遂寧的舊城改造，還是吉林磐石的三輪車政策，實踐都證明，增加了風險評估的政府決策過程，高度重視群眾的利益和意見，實際上夯實了政策執(zhí)行的社會基礎，其社會意義不僅僅是“零信訪”的出現(xiàn)，更重要的是實現(xiàn)了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的雙豐收。這也將大大消除一些地方官員擔心由于風險評估可能降低經(jīng)濟發(fā)展效率的疑慮。事實上，由于決策的專業(yè)性和政府管理的職業(yè)化程度的不斷提高，風險評估的前置，將很少出現(xiàn)全面否決政府定的決策方案的局面。反之，如果有大量的風險程度較高的決策方案的出現(xiàn)，則意味著地方政府決策的科學性亟待提高。換言之，政府主導的發(fā)展戰(zhàn)略并不會因風險評估的出現(xiàn)而擱淺或延誤，只會朝著決策的科學化和民主化不斷邁進。
　　
　　從政府過程的角度來看，社會穩(wěn)定風險評估是后補的意見表達和意見綜合
　　
　　雖然意見表達是政府過程的開端，但是在中國政府的實際運行過程中，“意見表達”與黨主導的“意見綜合”是交錯進行的?？紤]到中國特殊的政治環(huán)境，一方面，大部分個體意見表達的意愿不強，意見表達的能力不高；另一方面，大量的個體的意見表達是在“集體”中進行，突出地表現(xiàn)為“表達”中有“綜合”，“要求”中有“支持”。這種區(qū)別于西方國家的意見表達和綜合的特征，在某種程度上直接導致一些地方政府對于群眾意見的“誤讀”。長期以來，習慣成自然，地方政府過程環(huán)節(jié)竟直接從內(nèi)部起草決策方案開始，群眾的利益和意見“被官員代表”。直到地方政府被大量的“信訪”和突發(fā)性群體事件的出現(xiàn)包圍時，地方官員才開始意識到過度強調(diào)發(fā)展速度和決策效率，忽視群眾意見表達，只會人為地給自己平添更多的社會不穩(wěn)定因素，阻礙當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展。社會穩(wěn)定風險評估機制的設置，是在政府政策方案形成之后，具體執(zhí)行之前，補充性地增加群眾的意見表達，并由決策部門主導各方面的意見綜合階段。盡管風險評估機制是后補性地聽取群眾的意見，但是總比之前完全忽略群眾自我利益表達要好一些。我們有理由相信，隨著社會穩(wěn)定風險評估機制的全面推行，嘗到“甜頭”的地方官員也將主動理順這種錯置的意見表達和綜合，將后補變?yōu)榍爸?，切實有效地降低政策的社會穩(wěn)定風險等級，真正提高政府決策的效率，推動當?shù)厣鐣姘l(fā)展。
　　從政府發(fā)展的歷程來看，社會穩(wěn)定風險評估有利于促進產(chǎn)出式民主，構建責任政府
　　 在以往的一些政策制定過程中，政府忽視在公民廣泛參與情況下制定出某些公共政策，由于缺乏百姓的認可，往往事與愿違，要么“好政策”被束之高閣無法推行，要么政策推行起來困難重重，執(zhí)行成本大大提高。社會穩(wěn)定風險評估就是要將這種傳統(tǒng)的“替民做主”的政府獨斷的決策方式，轉換為“與民做主”的政民協(xié)作式?jīng)Q策方式，全面構建責任政府。
　　一方面，社會風險評估機制實際上是在民眾和政府部門之間搭建了一座民心橋。政府部門通過政策評估將群眾的政治參與吸引到具體的公共服務提供的方式和結果上，避免了公民政治參與的形式化以及被外在力量左右的可能性，同時在評估的過程中培養(yǎng)了當?shù)鼐用駞⑴c地方管理的能力和積極性，有利于基層民主的發(fā)展；另一方面，社會風險評估機制強調(diào)屬地管理和決策責任，有利于構建責任政府。在評估的過程中，全面開放透明的決策信息溝通，避免了政府決策的封閉性，有利于政府厘清自己的職責邊界，一改原先單純地把群眾放在“被管理者”位置的做法，將群眾、民間團體和其他社會組織平等地吸納到?jīng)Q策過程中來，在“與民共同做主”的過程中，真正承擔和全面履行政府的有限職責，構建更加完善的市場體系和成熟的公民社會，促進經(jīng)濟結構轉型和社會全面發(fā)展。
　　
　　社會穩(wěn)定風險機制政策實現(xiàn)重在完善細節(jié)，絕不能大而化之，流于形式
　　
　　社會風險評估作為一種新生的政府決策運行機制，在今后的推行中，理念和制度框架不是問題，因為先行先試的地方政府為后來者提供了較好的實踐基礎和行為標桿。關鍵性問題在于評估的過程中，具體細節(jié)的完善，將直接決定評估的實際效果。例如有關“重大”的標準問題，在四川省的制度文本中先后出現(xiàn)了33處“重大”，全部是定性的表述，缺乏具體程度和范圍的規(guī)定。顯然重大與否，在于官員自身認識決定，這個標準很難確定，直接導致政策執(zhí)行的難度，有可能官員認為不“重大”，不需要評估的決策方案，恰巧是百姓認為涉及自身利益很重要的，又如何處理？
　　再比如有關評估機構參與問題，四川省規(guī)定，“社會穩(wěn)定風險評估工作可以由重大事項責任主體負責組織相關單位開展，也可以組織中介組織和專家、學者參與”。兩種選擇可以視情況自由選擇。如何保證評估的中立性和公平性？評估的專業(yè)性和獨立性問題又如何保障？特別是在地方政府信息不對稱的“天然屏蔽”下，獨立的評估機構雖能保持一定的公允，但由于真實信息的缺失，將在專業(yè)性上大打折扣。鑒于此，今后地方政府還應立足實際，將內(nèi)部評估與外部評估有效結合起來，才有可能確保評估結果的有效性。
　　此外，必須保持一定的警醒，如果政府部門僅僅把社會穩(wěn)定風險評估機制當成“維穩(wěn)”的唯一靈丹妙藥，而不注重自身決策機制的科學化和民主化建設，該創(chuàng)舉就有可能成為政府改革的又一片浮云。（作者為南開大學周恩來政府管理學院副教授）