推進經(jīng)濟責(zé)任審計:基層央行正逢其時

　　[摘要]隨著中央銀行職能的轉(zhuǎn)變和社會各領(lǐng)域經(jīng)濟責(zé)任審計制度的確立，對基層央行主要領(lǐng)導(dǎo)人開展經(jīng)濟責(zé)任審計，已顯得越來越重要，但目前這項工作并未真正進行，存在著各種障礙和難點，各銀行必須積極探索，完善相關(guān)制度和措施，逐步推進和深化基層央行主要領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)濟責(zé)任審計。
　　[關(guān)鍵詞]經(jīng)濟責(zé)任審計；必要性；障礙與難點；建議
　　[中圖分類號]G718　[文獻標(biāo)識碼]A　[文章編號]1005—6432(2011)18—0069—02
　　
　　1、基層央行開展經(jīng)濟責(zé)任審計的必要性
　　
　　開展對基層央行領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計，是全面科學(xué)合理考核和正確評價領(lǐng)導(dǎo)干部，加強其監(jiān)督管理，促進其正確履職，遏制腐敗，促進黨風(fēng)廉政建設(shè)的一項重大舉措。
　　
　　(1)是加強干部監(jiān)督管理和黨風(fēng)廉政建設(shè)的需要。隨著我國經(jīng)濟體制的不斷變化，央行職能也在不斷轉(zhuǎn)變，財務(wù)體制也發(fā)生重大變化，這些均為基層央行領(lǐng)導(dǎo)干部施展才華提供了廣闊的舞臺，但同時也對領(lǐng)導(dǎo)干部提出了挑戰(zhàn)。中央近期出臺的干部管理監(jiān)督和反腐倡廉的一系列法規(guī)制度，對經(jīng)濟責(zé)任審計均提出了新的要求。新出臺的規(guī)定對經(jīng)濟責(zé)任審計對象作了進一步明確，范圍進行了擴展，涵蓋了從鄉(xiāng)鎮(zhèn)級到省部級的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，以及國有企業(yè)的法定代表人，這無疑表明中央銀行也應(yīng)進行經(jīng)濟責(zé)任審計。實施經(jīng)濟責(zé)任審計，可以考察領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間單位財務(wù)收支活動的真實、合法有效情況，檢查其財經(jīng)法紀的執(zhí)行情況，同時聯(lián)系其任期目標(biāo)，通過對相關(guān)的經(jīng)濟指標(biāo)等情況進行分析考核，對其任期工作業(yè)績作出評價，能夠達到客觀、公正地確認其經(jīng)營業(yè)績的目的，為正確評價和使用干部提供依據(jù)。通過任期經(jīng)濟責(zé)任審計，在一定程度上可以發(fā)現(xiàn)其存在的腐敗問題，對其進行揭露和處理，因此經(jīng)濟責(zé)任審計是發(fā)揮審計作為“經(jīng)濟社會運行的一個免疫系統(tǒng)”作用的需要。
　　
　　(2)是客觀公正明確劃分前后任經(jīng)濟責(zé)任的需要。建立經(jīng)濟責(zé)任審計機制，一方面可以解除前任者的經(jīng)濟責(zé)任，便于劃清和明確前后任的經(jīng)濟責(zé)任；另一方面能夠摸清家底，便于繼任者了解接任單位的真實情況，改變以前“舊官一走了之，新官不理舊賬”的不良狀況。建立領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計機制，把領(lǐng)導(dǎo)干部的任期內(nèi)政績水平與經(jīng)濟責(zé)任的履行情況有機結(jié)合起來進行考核與評價，可以使那些“法盲加文盲”的領(lǐng)導(dǎo)干部，向“經(jīng)濟管理型”和“懂法與守法”的理財型干部轉(zhuǎn)變，做到慎用財權(quán)，用好財權(quán)，理性決策，從而更好地履行自身職責(zé)。
　　
　　(3)是促進中央銀行內(nèi)審轉(zhuǎn)型的需要。今后一段時間，央行內(nèi)審部門的一項重要工作是促進內(nèi)審轉(zhuǎn)型，內(nèi)審轉(zhuǎn)型的主要目標(biāo)是開展績效審計，而進行績效審計就必須對經(jīng)濟責(zé)任予以確定，否則，不確認經(jīng)濟責(zé)任、不促進問題整改的績效審計是毫無意義的。因此，要促進中央銀行內(nèi)審的發(fā)展，實現(xiàn)內(nèi)審轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，也要求開展經(jīng)濟責(zé)任審計。
　　
　　2、基層央行開展經(jīng)濟責(zé)任審計的主要障礙和難點
　　
　　經(jīng)濟責(zé)任審計是一項非常敏感、涉及面廣、內(nèi)容繁重和復(fù)雜的工作，根據(jù)人民銀行的現(xiàn)狀，目前開展這項工作還面臨不少障礙和困難。
　　
　　(1)傳統(tǒng)理念和方式的束縛。《規(guī)定》要求對各級領(lǐng)導(dǎo)干部都要進行經(jīng)濟責(zé)任審計，中央銀行作為政府的組成部門，自然也應(yīng)對領(lǐng)導(dǎo)干部進行經(jīng)濟責(zé)任審計，但長期以來，基層央行的經(jīng)濟責(zé)任審計并未開展或嚴格開展，個別基層央行盡管開展了經(jīng)濟責(zé)任審計，但仍可以說只是“淺嘗輒止”，并不深入，因而經(jīng)濟責(zé)任審計作為一項新的審計業(yè)務(wù)，目前在人民銀行內(nèi)部，尤其是基層行還比較陌生，存在著比較模糊的認識，認為經(jīng)濟責(zé)任審計發(fā)揮不了什么作用，多此一舉；審計不好查，容易得罪人。此外對部分初步涉獵經(jīng)濟責(zé)任審計的單位而言，由于審計人員長期以來主要是從事合規(guī)性審計，在開展經(jīng)濟責(zé)任審計時難免存在思維定式，習(xí)慣于查錯糾弊，不能跳出就事論事的傳統(tǒng)審計思維模式的束縛。部分審計人員容易沿襲合規(guī)審計的習(xí)慣做法，難以采取合適的評價方法，審計思維、審計操作還難以改變；審計時也只是“蜻蜓點水”，難以發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任審計應(yīng)有的作用。
　　
　　(2)貫徹“先審后離”的難度大，審計成果難以得到有效運用。對領(lǐng)導(dǎo)干部進行任期經(jīng)濟責(zé)任審計，其結(jié)果作為組織部門考察、選拔、任用干部的重要依據(jù)之一，理應(yīng)充分利用審計結(jié)果，堅持“先審計后離任”的原則；領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計機制能否發(fā)揮應(yīng)有的作用，其關(guān)鍵也在于審計結(jié)果的正確運用。但根據(jù)以往離任(履職)審計工作的經(jīng)驗及已開展該項審計的實際情況來看，突出存在著審計結(jié)果利用率低的問題，“審”與“用”之間存在著“兩張皮”現(xiàn)象。實際工作中組織人事與審計部門往往銜接不上，一方面由于干部任用計劃與經(jīng)濟責(zé)任審計計劃不同步，委托交辦審計不夠及時，年度審計任務(wù)難以做到計劃性，往往是調(diào)動干部已成定式，才由組織部門委托審計，“先離后審”，“先任后審”的“馬后炮”現(xiàn)象普遍存在，嚴重削弱了經(jīng)濟責(zé)任審計的功能。另一方面由于任中經(jīng)濟責(zé)任審計少，審計時效性不強，審計滯后于干部任用工作，造成審計結(jié)果與干部任用相脫節(jié)，責(zé)任追究制度難以落實，對離任領(lǐng)導(dǎo)缺乏約束力，影響了經(jīng)濟責(zé)任審計作用的發(fā)揮。
　　
　　(3)缺乏統(tǒng)一規(guī)范的審計操作規(guī)程。盡管《規(guī)定》為開展經(jīng)濟責(zé)任審計提供了指南，但這還只是一個綱領(lǐng)性的文件，具體到中央銀行來說，經(jīng)濟責(zé)任審計如何開展，如何對被審計對象進行評價，具體評價哪些指標(biāo)，用何種標(biāo)準來評價，審計的方法、內(nèi)容等，目前尚未制定出臺統(tǒng)一的審計操作程序，沒有一套比較健全的、便于操作的、規(guī)范性的標(biāo)準，因此，基層行開展經(jīng)濟責(zé)任審計無所適從。
　　
　　(4)潛在的審計風(fēng)險較大。經(jīng)濟責(zé)任審計對象主要是領(lǐng)導(dǎo)干部個人，通過審計確定其應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任，其結(jié)果或評價影響到個人前途，受關(guān)注度高，必須實事求是，客觀公正，定性準確。但目前由于審計部門力量不足，遇到領(lǐng)導(dǎo)班子換屆，就會造成審計項目過于集中，容易出現(xiàn)集中委托、突擊審計的現(xiàn)象，給審計核實、取證工作帶來很大困難，審計質(zhì)量得不到有效保證，加大了審計風(fēng)險形成的可能性。此外，由于時間緊，審計組只能審查被審單位的賬表資料，無法進行全面財產(chǎn)清查盤點；只能審查憑證單據(jù)本身，無權(quán)進行外部核對。導(dǎo)致部分隱蔽性較強的賬外賬及因決策失誤所造成的經(jīng)濟損失難以查證，審計人員對被審計對象的情況難以全面了解和評價，也增大了經(jīng)濟責(zé)任審計潛在風(fēng)險。
　　
　　3、積極推進央行經(jīng)濟責(zé)任審計
　　
　　經(jīng)濟責(zé)任審計作為科學(xué)考察任用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要環(huán)節(jié)，是今后央行審計的一個重要方面。為有效推進這一審計，筆者建議：
　　
　　(1)更新審計理念，營造良好環(huán)境。開展經(jīng)濟責(zé)任審計對加強基層央行領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理和廉政建設(shè)具有十分重要的意義。因此各級人民銀行一是要加強宣傳。《規(guī)定》的頒布施行，為開展經(jīng)濟責(zé)任審計提供了依據(jù)和指南，基層央行特別是內(nèi)審部門要以此為突破口，抓住機遇，通過現(xiàn)有的傳媒載體如內(nèi)聯(lián)網(wǎng)、宣傳欄、培訓(xùn)座談等加強宣傳攻勢，促進對《規(guī)定》的學(xué)習(xí)，提高各行領(lǐng)導(dǎo)和干部職工對經(jīng)濟責(zé)任審計的認識，改變模糊認識，要大張旗鼓地宣傳“監(jiān)督是愛護”、“約束是關(guān)心”的審計理念，使經(jīng)濟責(zé)任審計深入人心，使被審計對象了解并接受經(jīng)濟責(zé)任審計，為經(jīng)濟責(zé)任審計的全面推廣營造良好環(huán)境。二是要加強領(lǐng)導(dǎo)。各級黨委領(lǐng)導(dǎo)要高度重視，切實加強對這項工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，明確專人分工負責(zé)，加大對經(jīng)濟責(zé)任審計工作的支持，特別是在人員和經(jīng)費上要有足夠的保障。三是要積極推進。根據(jù)中央關(guān)于全面推進黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作的要求，對尚未開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計單位，要加強督促，堅持離任必審制，增強領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的影響力，促進經(jīng)濟責(zé)任審計制度的有效落實。
　　
　　(2)統(tǒng)籌審計項目，加強計劃管理。在制訂年度審計項目計劃時，審計機關(guān)要根據(jù)自身人力資源狀況和當(dāng)年的審計任務(wù)(包括經(jīng)濟責(zé)任審計)，充分考慮審計人員少和審計任務(wù)重的矛盾，做好結(jié)合文章，對列入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計重點對象名單，如其為任職兩年以上的，在對其所在部門、單位進行其他審計的同時，一并安排對領(lǐng)導(dǎo)干部進行任中經(jīng)濟責(zé)任審計；對組織部門根據(jù)干部監(jiān)督管理工作的需要，安排的以離任審計、查案審計為主的經(jīng)濟責(zé)任審計項目時，一并對其所在部門、單位制度執(zhí)行情況和其他財務(wù)收支等情況進行審計。同時，貫徹“突出重點、講究實效”的原則，保證重點環(huán)節(jié)和重大方面少出問題或不出問題，從源頭上控制問題的發(fā)生，從源頭上防止腐敗。
　　
　　(3)加強規(guī)范建設(shè)，細化審計制度。目前中央銀行領(lǐng)導(dǎo)干部離(履)職審計工作已經(jīng)實現(xiàn)了制度化、規(guī)范化，但對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計還基本上未開展或者說僅是剛剛涉及，缺乏具體的行為規(guī)范，需要各地結(jié)合實際情況進行具體細化和延伸拓展。因此人民銀行審計部門應(yīng)以《規(guī)定》的施行為契機，結(jié)合實際情況，研究制定與《規(guī)定》相配套的規(guī)章制度，對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的原則、內(nèi)容、方法、程序、標(biāo)準等方面作出具體規(guī)定，使審計工作操作依據(jù)更加清晰，避免制度設(shè)計上的“空白”、執(zhí)行上的“脫節(jié)”，確保審計機關(guān)監(jiān)督有依據(jù)、審計人員操作有規(guī)范，推動經(jīng)濟責(zé)任審計工作全面走向規(guī)范化軌道。
　　
　　(4)加快人才培訓(xùn)，優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟責(zé)任審計工作是一項政策性強、實務(wù)性強、責(zé)任大的工作，如果沒有一支過硬的審計隊伍，是難以勝任這項工作的。這就需要審計人員必須具有較強的政治覺悟、較高的政策水平和嫻熟的業(yè)務(wù)技能。因此，既要通過選拔調(diào)入適合審計需要的人才，并定期組織審計人員的輪崗交流學(xué)習(xí)，優(yōu)化審計干部隊伍；又要采取以審代訓(xùn)等形式積極開展經(jīng)濟責(zé)任審計方法和技術(shù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，提高審計人員經(jīng)濟責(zé)任審計的能力和經(jīng)驗、提高審計人員發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的能力，鍛造一支高素質(zhì)、具備綜合分析能力的復(fù)合型、學(xué)習(xí)型、知識型審計干部隊伍，為開展經(jīng)濟責(zé)任審計提供充分的人力資源保障。
　　
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