主體功能區(qū)建設(shè)必須正確把握的幾種關(guān)系

　　[摘要]我國(guó)提出的主體功能區(qū)戰(zhàn)略是貫徹科學(xué)發(fā)展觀又一理論和實(shí)踐的進(jìn)步，為我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展指明了方向，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。本文結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，分析了主體功能區(qū)規(guī)劃與實(shí)施需要注意的幾種關(guān)系，并提出了相應(yīng)的對(duì)策。
　　[關(guān)鍵詞]主體功能區(qū)；把握；關(guān)系
　　[中圖分類號(hào)]C914　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]1005—6432(2011)18—0093—02
　　
　　主體功能區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。最完整清晰的闡述來(lái)自《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》：“根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來(lái)我國(guó)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類主體功能區(qū)?！薄皟?yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域是指國(guó)土開(kāi)發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開(kāi)始減弱的區(qū)域。重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域。限制開(kāi)發(fā)區(qū)是指資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好并關(guān)系到全國(guó)或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域。”主體功能區(qū)戰(zhàn)略的規(guī)劃與實(shí)施對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的科學(xué)發(fā)展和解決一些社會(huì)問(wèn)題具有重要的意義。但在推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略過(guò)程中，要處理好以下幾種關(guān)系。
　　
　　1、主體功能區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系
　　
　　長(zhǎng)期以來(lái)，行政區(qū)是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的主體，而主體功能區(qū)則是按照特定的主體功能來(lái)確定的空間單元。兩者由于劃分原則不同，其范圍必然不同。某一行政區(qū)可以包含若干性質(zhì)的主體功能區(qū)，某一性質(zhì)的主體功能區(qū)又可以分散在不同的行政區(qū)中。因此，如何處理好兩者之間的關(guān)系是推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。
　　首先，要明確行政區(qū)是主體功能區(qū)的實(shí)施主體和依托。理論上講，主體功能區(qū)的劃定不應(yīng)拘泥于行政區(qū)劃，應(yīng)依據(jù)各區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ纫貋?lái)確定。但是，行政區(qū)劃涉及利益分配、民族宗教等諸多復(fù)雜問(wèn)題，短時(shí)間內(nèi)很難改變。同時(shí)，在實(shí)際操作過(guò)程中還涉及實(shí)施與監(jiān)管主體的問(wèn)題。因此，在我國(guó)現(xiàn)有體制下，完全拋開(kāi)行政區(qū)劃來(lái)推進(jìn)主體功能區(qū)的建設(shè)是難以實(shí)現(xiàn)的。相反，要依托行政區(qū)來(lái)管理和監(jiān)督主體功能區(qū)的建設(shè)，使之成為主體功能區(qū)建設(shè)的主體。各級(jí)行政區(qū)要嚴(yán)格按照各類主體功能區(qū)的要求，積極發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的職能，進(jìn)行人口、產(chǎn)業(yè)等要素的有序轉(zhuǎn)移，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等手段實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)人民基本公共服務(wù)的均等化以及生活水平的同質(zhì)化。但是，主體功能區(qū)劃分的對(duì)象或者基本單元應(yīng)打破現(xiàn)有行政區(qū)。
　　其次，要充分發(fā)揮各類區(qū)域性組織的職能，推進(jìn)主體功能區(qū)的建設(shè)。目前，我國(guó)設(shè)立了諸多不同類型、不同層次的區(qū)域性組織。這其中包括官方的區(qū)域性管理機(jī)構(gòu)和自發(fā)形成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織等。官方的區(qū)域性管理機(jī)構(gòu)的職能大多分散在諸多部門之中，形成職能執(zhí)行困難，難以順利、有效地解決區(qū)域發(fā)展的問(wèn)題。而自發(fā)形成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織則缺乏法律保障和資金的穩(wěn)定籌集以及專門機(jī)構(gòu)的執(zhí)行和監(jiān)督，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用有限。因此，國(guó)家必須加快政府機(jī)構(gòu)改革，出臺(tái)各種鼓勵(lì)性和強(qiáng)制性政策措施，積極培育各類區(qū)域性組織，逐步增強(qiáng)區(qū)域性組織在區(qū)域規(guī)劃和管理中的作用，為推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)創(chuàng)造良好的條件。
　　
　　2、政府與市場(chǎng)的關(guān)系
　　
　　主體功能區(qū)的規(guī)劃與建設(shè)是一項(xiàng)具有全局性、長(zhǎng)期性、科學(xué)性、強(qiáng)制性的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。政府作為戰(zhàn)略的制定者、執(zhí)行者和監(jiān)督者，其作用是根本性的。同時(shí)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的原始動(dòng)力是市場(chǎng)力量。因此，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)揮兩者的合力作用，才能使主體功能區(qū)的建設(shè)順利進(jìn)行。
　　首先，要明確政府的主導(dǎo)作用。政府作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的調(diào)控者和協(xié)調(diào)者，作為政策的制定者和執(zhí)行者，其主導(dǎo)地位是不言而喻的。在推進(jìn)主體功能區(qū)的規(guī)劃與建設(shè)過(guò)程中，政府要運(yùn)用科學(xué)的方法選擇合理的行政單元作為主體功能區(qū)劃的空間單元；逐步推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃的編制；建立主體功能區(qū)規(guī)劃的核心地位，發(fā)揮其空間指導(dǎo)和約束功能，來(lái)銜接和協(xié)調(diào)各類空間規(guī)劃，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境的空間均衡，形成合理的空間開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)。協(xié)調(diào)主體功能區(qū)與其他區(qū)域規(guī)劃的關(guān)系；采取各種財(cái)政措施，明確“受益地區(qū)參與”、“生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)經(jīng)濟(jì)援助相結(jié)合”的補(bǔ)償方式，建立健全補(bǔ)償機(jī)制。
　　其次，要充分發(fā)揮市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用。市場(chǎng)是全國(guó)配置資源、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)力，也是實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)的主要依靠力量。所謂重點(diǎn)、優(yōu)化、限制和禁止四類開(kāi)發(fā)區(qū)的劃分本身是一種市場(chǎng)選擇行為，而非政府的行政安排。事實(shí)上，現(xiàn)在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)布局和人口布局都已體現(xiàn)出市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)往往是環(huán)境承載能力較強(qiáng)的地區(qū)，環(huán)境承載能力較差的地區(qū)往往是人口稀少的地區(qū)。因此，在人口轉(zhuǎn)移方面，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)與優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的就業(yè)機(jī)會(huì)自然會(huì)吸引限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的人口，政府不需要進(jìn)行強(qiáng)制性的大規(guī)模異地遷移。所以，主體功能區(qū)的規(guī)劃與實(shí)施，必須發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用。政府需要做的是在尊重市場(chǎng)選擇功能的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)制度建設(shè)，建立和實(shí)施有效的保障機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，使各主體功能區(qū)更加突出其主體功能，使各地區(qū)更加協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　
　　3、人的富裕與區(qū)域發(fā)展的關(guān)系
　　
　　主體功能區(qū)的核心思想是根據(jù)資源環(huán)境承載能力、開(kāi)發(fā)密度及發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌規(guī)劃國(guó)土資源，規(guī)范空間開(kāi)發(fā)秩序，形成合理的空間開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)；通過(guò)人口的遷移、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均度化等手段，達(dá)到不同區(qū)域人均收入和生活水平差距縮小、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。可見(jiàn)，政府建立主體功能區(qū)的目的主要是兩個(gè)：人的共同富裕與地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，處理好人的富裕與地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系是主體功能區(qū)建設(shè)的主要任務(wù)之一。從人口流動(dòng)方向來(lái)看，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)是人口的遷入?yún)^(qū)，限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是人口的遷出區(qū)?！笆晃濉币?guī)劃中劃定的22個(gè)限制開(kāi)發(fā)區(qū)，西部占了17個(gè)；劃定的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，也主要分布在西部。因此，從大的范圍來(lái)看，由于市場(chǎng)的作用和政府的政策，人口主要是從西部向中、東部流動(dòng)。其結(jié)果就是西部的人口由于遷入經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)而逐漸擺脫貧窮，逐漸富裕起來(lái)。但本來(lái)就落后的西部地區(qū)會(huì)失去生產(chǎn)力中最主要的勞動(dòng)力因素，而被邊緣化，從而加劇我國(guó)區(qū)域發(fā)展的不平衡，由“人的富裕”導(dǎo)致“地域的貧困”。因此，主體功能區(qū)的規(guī)劃與實(shí)施既要提高不同區(qū)域人民生活水平，使其同質(zhì)化，又要兼顧“地域的富?！薄Ｊ紫龋哟髮?duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)償力度。健全中央政府的縱向補(bǔ)償機(jī)制和優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)的橫向補(bǔ)償機(jī)制。在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)生活條件的同質(zhì)化。其次，利用不同主體功能區(qū)的優(yōu)勢(shì)條件來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。發(fā)展是硬道理，限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)并不意味著限制發(fā)展和禁止發(fā)展，只是促進(jìn)發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)不同。限制開(kāi)發(fā)區(qū)要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、適度開(kāi)發(fā)、點(diǎn)狀開(kāi)發(fā)的原則，發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)在承擔(dān)生態(tài)保護(hù)的主體功能的基礎(chǔ)上，開(kāi)發(fā)一些諸如旅游、文化等產(chǎn)業(yè)。通過(guò)發(fā)展一些不違背主體功能的產(chǎn)業(yè)，來(lái)促進(jìn)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。
　　
　　4、主體功能區(qū)規(guī)劃與其他各類空間規(guī)劃的關(guān)系
　　
　　目前，我國(guó)各級(jí)政府部門制訂了大量的諸如國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等各類規(guī)劃，推動(dòng)了我國(guó)整體和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但由于所制定的規(guī)劃的覆蓋面不同、出發(fā)點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)不同，它們之間勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)相互重疊甚至相互沖突的現(xiàn)象。同時(shí)與主體功能區(qū)規(guī)劃也產(chǎn)生了矛盾。因此理順主體功能區(qū)規(guī)劃與其他各類空間規(guī)劃的關(guān)系，是主體功能區(qū)建設(shè)所亟須解決的問(wèn)題。
　　主體功能區(qū)是其他規(guī)劃的基礎(chǔ)和依據(jù)。主體功能區(qū)規(guī)劃作為區(qū)域規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)的是空間的主體功能，明確資源配置的總體方案、人口分布的總體框架、重大基礎(chǔ)設(shè)施的布局和公共服務(wù)產(chǎn)品的空間分配，具有很強(qiáng)的約束性和指導(dǎo)性，是其他規(guī)劃的依據(jù)，也為其他規(guī)劃銜接和協(xié)調(diào)奠定了基礎(chǔ)。例如，城市規(guī)劃將按照主體功能區(qū)所確定的空間主體功能、人口規(guī)模、人口分布等進(jìn)行編制；土地利用規(guī)劃對(duì)于土地利用結(jié)構(gòu)和規(guī)模的確定可以通過(guò)主體功能區(qū)劃對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行的分配、測(cè)算來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)用地的總量控制。相反，各類空間規(guī)劃對(duì)完善和促進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施也具有重要的推動(dòng)作用。因此，建立以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)核心，以各類空間規(guī)劃為支撐，定位清晰、功能互補(bǔ)的國(guó)土開(kāi)發(fā)規(guī)劃體系是促進(jìn)和協(xié)調(diào)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路。
　　
　　5、主體功能區(qū)穩(wěn)定性和動(dòng)態(tài)性關(guān)系
　　
　　總體來(lái)講，主體功能區(qū)是對(duì)于國(guó)土空間的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略性開(kāi)發(fā)和布局安排，具有長(zhǎng)期性、指導(dǎo)性和約束性等特征，一經(jīng)制定，就不應(yīng)輕易更改，否則就會(huì)失去指導(dǎo)意義。但某個(gè)區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿κ请S著開(kāi)發(fā)的不斷深入而改變，四類開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃的各自數(shù)量、范圍和邊界都會(huì)不斷地調(diào)整變化。一些資源承載能力強(qiáng)的區(qū)域會(huì)隨著資源的耗費(fèi)而導(dǎo)致資源承載能力減弱。重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口的密集轉(zhuǎn)化為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)。限制開(kāi)發(fā)區(qū)也會(huì)由于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和保護(hù)向重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)化。因此，主體功能區(qū)規(guī)劃確定以后，應(yīng)建立相應(yīng)的評(píng)估和考核體系，有效監(jiān)督區(qū)域開(kāi)發(fā)活動(dòng)是否符合自身的主體功能，及時(shí)反饋以糾正不合理的開(kāi)發(fā)活動(dòng)，在保持主體功能區(qū)基本穩(wěn)定的前提下，對(duì)主體功能區(qū)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以保持主體功能區(qū)穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)性的平衡。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
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　　[2]方忠權(quán)，主體功能區(qū)建設(shè)面臨的問(wèn)題及調(diào)整思路[J]，地域研究與開(kāi)發(fā)，2008，27(6).
　　
　　[作者簡(jiǎn)介]叢煜(1974－)，男，遼寧人，中國(guó)醫(yī)科大學(xué)人文社科學(xué)院講師，法學(xué)學(xué)士學(xué)位，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)與思想政治教