基于信息不對稱理論的災害救助資金監督研究

　　[摘要]災害救助資金對于保障災民的基本生活和恢復災區的社會經濟發展起著至關重要的作用。本文選取在西南大旱中具有代表性的云南省某縣作為研究對象，以信息不對稱理論為理論基礎，具體闡述其在抗旱救災過程中救助資金使用出現的相關問題，以及對解決這些問題提出的災害救助資金監督管理的制度化架構。同時提出對災害救助資金監督管理的相關合理化建議。
　　[關鍵詞]災害；救助資金；監督管理；機制架構
　　[中圖分類號]　[文獻標識碼]A　[文章編號]1005—6432(2011)18—0099—03
　　
　　信息不對稱理論現在已運用于社會生活的多個方面，該理論首先出現在微觀經濟學中，指交易雙方擁有不對等的信息量。擁有信息多的一方在交易中利用比對方多的信息為自己牟取利益。在救災工作中，政府相對于群眾掌握大量的信息，政府和民眾之間信息是不對稱的，如果救助資金使用情況不公開化、透明化，缺乏一定的監督管理，就極容易造成政府尋租、腐敗行為。2009年年底至2010年年初西南五省出現了大規模、長時間的干旱，對當地農民的生產、生活造成了嚴重影響。云南省某縣的干旱情況比較突出，截至2010年6月30日，某縣全縣6個鄉鎮、55個村委會、310個自然村不同程度受旱，因干旱造成4.78萬人、2.68萬頭大牲畜飲水困難。面對如此嚴峻的旱情，該縣各級黨委和政府貫徹落實國家和省委省政府救助方針政策，積極開展救助活動，但由于缺失一定的監督管理，信息不對稱，在救助資金的使用方面還存在一些亟待解決的問題。
　　
　　1、抗旱救助資金使用出現的問題
　　
　　國家為防止災害救助資金在下撥、使用過程中出現挪用、濫用等違法違規現象，要求財政部、審計署等部門對災害救助資金進行審查和監督。財政部門負責對民政部門用于救災的資金及物資進行審查，同時，對民政部門提交的使用方案進行審查，然后批復。逐層操作，最后災害救助資金發放到鄉鎮一級，由鄉鎮根據受災情況進行使用。筆者在云南省某縣針對抗旱救助資金使用情況的調查中發現，中央、省市級財政撥款和慈善機構捐款、捐物最后匯集到某縣民政局，民政局受財政局監督，同時，審計局對民政局使用的資金進行審查監管。在現有的監督體制下，抗旱救助資金使用過程仍出現了一些問題。
　　
　　(1)救助資金使用去向不透明。在筆者調查中發現，某縣民政局及下面各鄉鎮民政辦統計報表中，對于救助資金的來源和救助統計不詳細。對于資金來源，分兩條線記錄，一條是財政撥款，另一條是社會各界包括慈善組織的捐款。在資金來源統計表中，分中央、省級撥入，市級撥入，地方自籌三個層次將兩條線所得救助資金進行匯總，并統計各鄉鎮資金來源情況。因本次旱災持續時間長，救助資金的發放具有持續性，但在資金來源匯總表中并沒有標明來源資金的時間段，在災后總結匯總中易出現混亂，也不利于救助資金使用的登記。在鄉鎮一級的接受抗旱捐贈錢物統計表中，均有捐贈單位、捐贈日期、捐贈地點以及捐贈資金和各項捐贈物品的數量。但在救災物資使用情況說明表中，只有截至某日期各項物質使用總數量，對于錢款及各項物質的具體流向并沒有詳細的說明和記錄。這就使得有賬卻無法具體查證，難以避免錢物被挪用或出現私吞現象。
　　
　　(2)災民救助資金分發不公平。筆者在調查中了解到，該縣政府在這次抗旱救災中對于貧困戶每戶給予500元補貼。對于貧困戶的認定是由村委會完成，上報鄉鎮民政辦，對于貧困戶名單按照規定應該公示，并允許村民反映不同情況。在調查中發現，有的村有公示制度，而有的村沒有公示制度。在對村民進行的調查中，有75％的民眾反映村委會低保補助發放的透明度欠缺。甚至有部分村民所在村落有假低保現象，部分低保救助金成了村領導拉攏關系，厚待自己親友的“專項資金”。由于抗旱救災金的發放標準是根據是否是貧困戶劃分的，貧困戶評定的不公平，必然導致救助資金發放的不公平，致使部分需要幫助的群眾沒有真正得到幫助，生活依舊困頓。
　　
　　(3)救助資金發放“平均化”現象嚴重。據調查，該縣政府抗旱救助金的發放分兩個標準，普通群眾每人15斤大米，貧困戶每戶有500元生活補貼。但這種救助標準的劃分過于籠統，即使是普通群眾，干旱對于每個家庭的影響也是不同的。干旱對于以種植農作物、經濟作物為生沒有額外收入的農民影響最大。單一的家庭收入來源導致家庭收入變動大，抗風險性差，家庭收入在氣候惡劣的年份明顯減少。對于外出打工或經營副業的農民影響較小，干旱只是對這部分群眾的生活飲用水造成一定影響，對家庭收入沒有太大影響。即使是對于家庭收入單一依靠種植的農民而言，干旱造成的影響也各不相同。因為地理位置不同，有些民眾農田距河流或小湖泊較近，干旱期間可以引河水或湖水灌溉，而有些民眾農田距水源較遠，或周圍沒有水源，平時灌溉均是依靠蓄水池，干旱發生，首先保障人畜飲用水，農田灌溉較少，嚴重影響農作物、經濟作物的生長，家庭收入損失較大。對于不同情況的群眾，應該根據他們在旱災中所受的損失，進行不同程度的災害補助，避免“一刀切”。
　　
　　(4)救助資金使用缺失反饋。在云南省某縣調研過程中，筆者發現對災民發放災害救助金后，相關民政部門沒有做好充分調研，沒有考察救助資金對災民恢復生活、生產的相關作用，救助資金的使用效果缺乏反饋機制，使得政府部門在發放救助金時存在一定的盲目性，沒有針對性，不僅造成救助資金的浪費，而且救災效果不理想。
　　
　　2、出現問題的原因分析
　　
　　法律法規制定的缺失，導致沒有詳細的法律條文可以依據，極易造成旱災救助的隨意性。地方政府救助工作不細致，救助方式粗放，沒有進行針對旱情的有效論證。加上地方民眾缺乏維權意識等因素，導致干旱救助資金使用過程中出現資金使用去向不透明、資金發放不公平、平均化及缺失資金使用的反饋等問題。
　　
　　(1)干旱救助法律缺失。我國關于災害救助的法律法規缺失，現有法規對災后救助的規定不詳細。首先，《國家自然災害救助應急預案》中規定：“縣級民政部門每年調查冬令(春荒)災民生活困難情況，建立需政府救濟人口臺賬。”法規中只規定了針對冬令、春荒的災民認定由縣民政部門完成，并建立檔案，對其他災害的受災災民認定沒有具體規定。這就使得干旱發生后，低保戶被認定為受旱災最嚴重的群眾，而沒有根據旱災的特殊性，對受災群眾進行針對旱災的評估，造成旱災救助金分發的平均化。其次，《國家自然災害救助應急預案》中規定：“財政部下撥特大自然災害救濟補助費，專項用于幫助解決冬春災民吃飯、穿衣等基本生活困難。”對于補助標準沒有具體的規定或是相應標準，導致地方發放救助金有比較大的隨意性。
　　
　　
　　(2)救助方式粗放。政府在開展旱災救助過程中，管理方式比較粗放，救災工作不細致。該縣對于普通群眾每戶發放15斤大米，沒有針對干旱災害的特殊性，即民眾的主要生活來源不同，居住地不同，受旱災的影響不同。政府工作的不細致導致補助標準“一刀切”，缺乏一定的針對性。同時，由于政府部分救助工作開展不全面、細致，政府部門沒有對救助資金的使用情況進行調查反饋，沒有對救災工作進行評估，本次救災救助工作中的經驗和教訓不能為下次出現相似災情提供很好的借鑒。
　　
　　(3)民眾維權意識較弱。當地民眾維護自己合法權利的意識比較淡薄，有些村落存在低保戶評定違規現象，沒有按照規定對低保戶名單張貼公示，民眾對此不滿，但沒有采取進一步的維權措施。民眾文化素質比較低，加上當地政府對民眾維權的途徑缺乏宣傳，導致民眾不知道如何維護自己的合法權利。這就使得一些基層違法現象不能及時被發現、制止，使災民的利益受到侵害。
　　
　　3、災害救助資金監督管理機制架構
　　
　　建立災害救助資金監督機制，首先，可以防止救助資金挪用、濫用，保證救助物質及時、迅速發放，能夠使災民生活得到保障，同時穩定民心，利于社會的安定。其次，能夠及時發現救災工作中出現的各種問題，及時解決問題。最后，對災后建設項目進行監督，能夠防止以權謀私、尋租現象的出現，保障救災工作保質保量地完成，使人民的生產、生活迅速恢復。
　　
　　(1)加強災害救助資金監督法制化建設。我國救災相關政策法規，大都制定在20世紀60年代，嚴重滯后于當前形勢發展。要使救災資金及時到位，合理發放以及災害救助項目健康運行，依法行政，加強法制建設，已是當前迫在眉睫的重要任務。需要盡快頒布《社會保障法》及與之相關的《救災法》、《社會救濟法》等一系列關于救災資金使用規范的政策法規，使救災資金使用法制化、規范化。利用法律強化對災害救助資金的監督，保障災害救助資金使用科學合理，防止腐敗滋生。
　　
　　(2)建立健全災害救助資金管理問責制度。使用災害救助資金缺乏一定的科學性、合理性的一個重要原因就是缺乏相應的問責制度，對于云南某縣，在大旱發生之后才緊急建立救助項目資金管理的問責制度，強化部門及其領導在相應資金使用上的責任和義務，但對于災害的突發性仍具有一定的滯后性。建立健全災害救助資金問責制度，各級民政部、審計署、財政部應制定違反救災專項資金管理使用的紀律處分等規定，嚴厲懲處救災工作中違紀違法行為，追究有關領導和責任人的責任，這樣一來，不僅有利于資金到位，而且在一定程度上保障資金使用的科學合理。
　　
　　(3)災害救助資金監督主體多元化。現行災害救助資金監督主體主要以民政部、財政部、中紀委、審計署、最高人民檢察院在內的中央部委為主，財政部負責對民政部接受資金和物品的直接監督，由民政部報送使用方案給財政部，經財政部審核后交由民政部負責實施，同時，省財政廳則負責對省民政廳的物質、資金劃撥具體方案進行審核，然后資金和物質依次經過地、市民政局，縣、區民政局劃撥到鄉鎮，最后由鄉鎮負責組織發送給受災的群眾。不難看出，在這一整體流程中，基本均是各級政府部門對救災資金實施監管。災害救助資金監督主體應當多元化，一是要拓寬國家對災害救助資金監督的主體，除了各級政府部門，吸納司法監察部門對災害救助資金共同監督；二是強調社會監督的力量，不懼怕、不排斥社會力量的監督。強化社會力量要求成立非政府組織性質的災民互救委員會以及救災項目資金使用委員會，前者意在發動災民對救災資金分發過程進行監督，后者則對政府區域性救助項目資金的使用進行科學評估和監督。兩者共同對資金的使用效果進行及時反饋；三是利用大眾媒體對災害救助資金進行監督，媒體與民眾形成巨大的輿論力量，客觀上督促政府在救災資金的使用上確保公正、科學、合理。
　　
　　(4)完善舉報途徑，保護弱勢災民。當災害發生后保障災民的各項基本權利成為救災重點，對于救災資金發放過程中出現的不公正現象，要保證具有有效合理的舉報途徑使公民能夠維護自身合法權利。各級司法部門要設立受理災民舉報的相關機構，確保隨時舉報隨時受理，及時開展事實調查，對于侵害災民權益，使用資金出現違法亂紀的行為，發現一起處理一起，將災民的損失降到最低點，保障弱勢災民的合法權益。
　　
　　4、配套措施建議
　　
　　救災資金監督機制有效運行，發揮該機制對救災資金投入和發放過程中應有的監督效力，離不開相應的外部性輔助配套措施，當內部監督機制科學完善，外部輔助配套措施合理有效，這樣一來，內外結合、標本兼治，促進救災資金的合理發放和運行。
　　
　　(1)建立災害救助資金信息庫。災害救助資金信息庫作為完善救災資金監管的重要基礎性工程，其基本內容有：災區災情評估，災民自行恢復生產能力評估，救災資金的來源，救災資金需求評估和預算，資金具體使用去向，受災民眾和受災地區對救災資金使用的反饋和意見等重要信息。災害救助資金信息庫開放式運行，其所有信息資料對社會公眾開放，并且堅持動態管理，及時更新、公布。此信息庫由非政府組織性質的災民互救委員會以及救災項目資金使用委員會共同管理，同時與各級政府保持有效溝通，以此保障受災地區及其民眾在救災資金使用監管上與資金發放機構保持信息上的均衡和對等。
　　
　　(2)切實維護檢舉人合法權益。當災民或災區相關機構的合法權益在救災資金分配過程中受到非法侵害而對此進行檢舉時，利用法律以及大眾媒體的力量切實保護檢舉人或機構的合法權益，國家司法部門以及各級政府機關在災害發生后要及時聯合設立接受檢舉的相關部門，保護檢舉方免受打擊報復，對于打擊報復行為依法進行嚴厲懲處，維護社會正義。
　　
　　(3)強化災害救助資金使用效果評估。災害救助資金在災害發生后，一方面發放給當地災民，另一方面作為受災區域救助資金使用。目前，在具體資金運行層面，偏重“給予”，忽視資金投放后具體的使用效果，無法在短期與長效資金投放上作出科學合理的有效預期和安排。強化災害救助資金使用效果的評估，就是要“摸清”救災“生命錢”給災區民眾和受災區域具體解決了哪些生活、生產問題，哪些方面需要切實改進，哪些方面需要資金持續投入，全面了解資金投入后災民生活的真實情況和區域救助項目的進展情況。為災害救助資金的科學使用，保障災害救助資金監督機制有效運行創造良好的外部條件。
　　
　　(4)建立國家應對災害委員會。就目前情況來看，國家在應對災害方面已經成立了國家減災委員會，由國務院副總理回良玉直接擔任委員會主任，同時，包括來自民政、教育、財政、交通、公安、武警等系統的專家擔任委員。該機構的主要任務為：研究制定國家減災工作的方針、政策和規劃，協調開展重大減災活動，指導地方開展減災工作，推進減災國際交流與合作。國家減災委員會的具體工作由民政部承擔。筆者認為，減災側重于對災害的預防，而疏于對災害發生后一系列具體的救災政策、原則、措施等的研究和管理。基于此，將原有國家減災委員會提升為國家應對災害委員會，負責研究制定國家應對自然、人為災害的相關政策，使減災與救災有效結合。同時，國家應對災害委員會將獨立展開工作，取消由某一機構的職能承擔，最終達到有效科學應對災害威脅，保障人民群眾生命財產安全的目的。
　　
　　參考文獻：
　　[1]方燕，從信息不對稱理論看政府信息公開的實踐意義[J]，北方經濟，2005(12).
　　[2]朱國瑋，救災資金籌措與使用監管機制研究[J]，中國行政管理，2009(3).
　　[3]佟靜，健全權力運行制約和監督機制之我見[J]，新視野，2010(2).
　　
　　[基金項目]江蘇省2010年大學生創新訓練項目(項目編號NJ2010035)，河海大學2010年大學生創新訓練基金支持項目(項目編號NJ2010035