我國就業促進型失業保險制度的改革與完善

　　[摘要]在我國失業保險制度制定之初，我國市場經濟發展不完善，經濟發展水平不高，從而我國的失業保險制度更偏重于對失業人員基本生活的保障，但在促進就業方面發揮的作用還是相當有限的。本文在針對日益嚴峻的就業形勢下，對我國失業保險制度在就業促進上存在的問題進行了分析并提出了相關的完善措施。
　　[關鍵詞]失業保險制度；就業促進；完善措施
　　[中圖分類號]F840.61　[文獻標識碼]A　[文章編號]1005—6432(2011)18—0102—02
　　
　　1、引言
　　
　　失業是現代市場經濟運行的必然產物，人力資源和社會保障部公布：2010年全國城鎮新增就業人口1168萬人，年末，全國實有城鎮登記失業人員908萬人，城鎮登記失業率為4.1％。由于統計口徑的不同，摩根大通的測算認為這一數字至少是10％，超過了7％的國際警戒線。無論是官方的還是機構的數據都表明，目前中國的就業形勢不容樂觀，失業問題不可小覷。失業保險制度作為社會保障制度的重要組成部分，與其他社會保險制度一樣，具有維護社會穩定和保障社會成員生活需要的功能，但失業保險最突出的功能是促進失業者再就業。本文將對促進就業作為我國失業保險制度未來改革和完善的方向加以討論。
　　
　　2、我國失業保險制度就業促進功能的不足
　　
　　失業保險，是指國家通過立法強制實施或自愿實施的，由社會集中籌集基金，對因失業而暫時中斷生活來源的勞動者，給予一定物質幫助，保障其基本生活并促使其再就業的一種社會保險制度。其機理在于社會集中籌集失業保險基金，通過基金來分散勞動失業風險，使處于失業狀態的勞動者的基本生活得到保障，并促使他們再就業。由此可知，這種制度有兩大功能，一是保障生活，二是促進就業。
　　我國失業保險制度建立初始，雖然明確了保障生活和就業促進同時并重的制度方向，然而從我國的失業保險制度的產生及其發展過程來看，其最初建立的目的以及其后的發展演變都是為了順應國有企業改革的需要，該制度的定位一直是作為國有企業改革的配套措施出臺的，因此缺乏對失業保險促進就業的系統制度設計；對于職業介紹、職業培訓的規定缺乏可操作性，相關津貼種類很少，通常只有職業培訓補貼費和職業介紹補貼費，而且待遇也不高。這樣的規定不利于推動再就業、幫助失業者迅速找到工作。同時失業保險對引導就業缺乏相應的制度保障，對失業者尋求就業的支持力度不足，定位于國有企業改革配套措施的失業保險制度的具體設計無法促進勞動力合理流動，從而與實現勞動力資源的優化配置這一根本要求相去甚遠，很大程度上既不能減少廣大勞動者的失業風險又不能促進勞動力的再就業。因此從長遠的發展來看，強化失業保險的就業促進功能，將失業保險與促進就業緊密銜接，相互配合聯動，對社會主義現代化建設具有特別重大的意義。
　　
　　3、我國失業保險制度在促進就業取向上存在的問題
　　
　　從我國近幾年的失業保險運作來看，失業保險制度促進就業力度不夠，存在一些問題，主要表現如下：
　　
　　3.1　我國失業保險覆蓋面狹窄
　　我國目前的失業保險，只將城鎮企事業單位職工覆蓋在qRhWz+sYYfq2c7PWQAkNzQ==參保范圍內，覆蓋范圍仍然太窄。未將非公有制企業完全納入失業保險，大部分大學生、農民工失業群體仍被排除在失業保險制度之外。2009年年底，我國失業保險參保人數為1.27億人，僅約為城鎮就業人員3.13億人的40％；參保的農民工人數為1643萬人，僅約占2.3億農民工的7％。這意味著我國城鎮仍有很大比例的從業人員在遇到失業風險時得不到失業保險的保護和幫助。
　　
　　3.2　我國失業保險籌資機制存在缺陷
　　失業保險金偏重于依靠國家財政的支持，使國家財政負擔加重，有些企業以各種方式拖欠，抵制失業保險費的繳納，除了當事人認識上存在偏差外，也因為統一費率制無法體現企業失業率和其保險費繳納之間的關系，效益好、失業率低的企業常把失業保險費看做是對效益差、失業率高的企業的無償補貼。
　　
　　3.3　我國失業保險金給付設計不科學、支出結構不合理
　　申領資格審核較寬松，待遇標準僅與已繳費期限有關。繳費滿1年不足5年的，領取期限最長為12個月；滿5年不足10年的，領取期限最長為18個月；10年以上的，領取期限最長為24個月。這樣會提高失業者保留工資水平，降低工作搜尋強度，失業持續時間延長，缺乏對失業者積極求職的激勵，使得失業保險金對就業的促進功能脆弱。此外，我國失業保險偏重生活保障，在促進就業方面的投入明顯不足，不能為有效促進就業提供資金上的保證。
　　
　　3.4　資金統籌層次較低
　　多年來，我國的失業保險金一直采取市(縣)級統籌管理的方式，全國沒有一套完整的內部運行機制，不能體現社會互濟、風險共擔的社會保險原則。截至2009年6月，我國失業保險基金滾存結余近1400億元。但由于管理機構分散、管理層次過多，各地區、部門間難以調劑和集中運營，造成基金使用效益低下，妨礙了失業保險的促進就業功能的發揮。
　　
　　3.5　我國失業保險立法層次較低
　　我國失業保險立法還不是很完善，《失業保險條例》只是一個行政法規，權威性還不夠，還沒有上升到全國人大或常務立法的高度，缺乏較高的法律效力和相對完善的法律責任。失業保險工作所依據的多是行政規章，這就很難發揮法律規范的強制功能，無法確保失業保險有效實施，從而直接影響其促進就業功能的發揮。
　　
　　4、完善我國失業保險制度促進再就業的措施
　　
　　4.1　積極擴大失業保險的覆蓋面
　　失業保險應覆蓋所有的勞動者，因為他們都有被暫時排出就業行列的可能。在深化改革的進程中，我們正面臨著城鎮失業職工和農村剩余勞動力不斷擴大的趨勢，應該從促進就業的角度盡可能涵蓋多種新的就業方式，以適應新形勢的需要。農民工是產業工人的主體，盡管目前的制度規定已經將農民合同制工人納入了覆蓋范圍，但實際參保的人數相對較少。因此，應加大落實工作力度，盡快將尚未參保的農民合同制工人納入失業保險覆蓋范圍。此外，把完成職業培訓或學業、服完義務兵役的青年求職者納入覆蓋范圍。當前，大學畢業生等青年群體是我國促進就業的重點。盡管這部分人員未曾就業，也不是普通意義上的失業者，但對于他們，失業保險可實行“先賦予權利，再履行義務”的政策。
　　
　　4.2　完善失業保險基金的管理
　　失業保險制度發揮作用主要是通過失業保險基金，特別是基金的籌集和給付環節。
　　基金籌集問題，其實就是由誰承擔分散失業風險的成本。在市場經濟中，企業是勞動力資源的配置主體，其追求利潤最大化目標必然要求勞動力資源的最優配置，作為潛在受益方，企業負擔一部分是理所當然的。然而，企業負擔的失業保險費用實則是企業勞動力成本的一部分，不應損害了企業作為市場主體的競爭力。所以在一個國家內部，應該充分發揮企業的市場機制和政府的宏觀調控機制，并調動勞動者個人積極參與保險，合理分配政府、企業和個人三方的負擔比例，并不斷拓寬失業保險基金籌措的其他社會渠道。
　　失業保險金給付包括給付種類、給付標準、給付期限等方面。在給付種類和給付標準上，以適度為原則，把資金發放同就業指導和職業培訓緊密聯系起來，適當增加能夠強化失業保險促進就業功能的支出項目，如設立青年就業困難補貼和創業資助項目；給付期限會影響失業者的就業心理，一般來說，期限越長，失業者就業動力就越弱，我國《失業保險條例》規定最長期限為2年，這與我國經濟發展水平以及失業保險金的承受力都不相適應，應該適當縮短。此外，實行失業保險浮動費率，鼓勵雇主盡量減少解雇行為，保持企業工作崗位的穩定，以減輕社會失業壓力。
　　
　　4.3　借鑒國外的成功經驗，完善失業保險、低保與促進就業的聯動機制
　　一是盡快建立職業介紹、就業訓練、失業保險、生產自救統一共享的信息網絡，確定各自具體的服務內容，為失業者及時提供信息，幫助失業者再就業。二是建立失業證、就業訓練合格證、生產自救基地工作證相互結合的制度，促進再就業。三是積極主動地進行超前服務，盡可能減少失業。
　　
　　4.4　樹立正確的就業觀與失業觀
　　失業在勞動者個人的職業生涯中通常只是一個短暫的過渡時期，大部分勞動者是可以順利實現再就業，重新回歸勞動力隊伍的。然而由于長期的計劃經濟體制，使失業成為勞動能力低下、個人素質較差等評價的貶義詞，也使之成為多數勞動者恐懼并排斥的事物。為此，必須首先轉變對失業的負面評價，轉變勞動者對失業的錯誤觀念，使勞動者認識到失業并不是一件可恥的事，而是任何人都有可能經歷的特殊時期，才能更好地普及失業保險，并使之真正發揮應有的作用。
　　
　　4.5　加強失業保險制度的法制化
　　政府作為失業保險的責任主體，應盡快制定專門的《失業保險法》，并對各項職能劃分、財務管理、資金分配等方面給以明確，通過加強失業保險的人大立法，以高位階的立法統籌失業保險和與其相關的就業促進、失業救濟等功能領域，形成較為完善的失業保險法律法規體系，當然，整體立法不可一蹴而就，可以先建設一些有關失業保險的單項法規，為失業保險體系形成創造條件，并加強失業保險法的促進就業功能。建立統一、協調、有序、高效的就業促進型失業保險制度。
　　
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　　[作者簡介]許晶晶(1987－)，女，安徽滁州人，安徽財經大學社會保障學碩士生，研究方向：社會保障理