淺析“上有政

　　[摘要]“上有政策，下有對策”是當前我國社會政策執行過程中普遍存在的弊端，貫穿于行政執行、行政決策、行政監督的每個環節。在弱化行政執行、行政決策、行政監督三者協調性的條件下，分析三者的實質對其改進政策實施過程，提高政策運用能力將會起到積極的促進作用。
　　[關鍵詞]政策；行政決策；行政執行；行政監督
　　[中圖分類號]C931.3　[文獻標識碼]A　[文章編號]1005—6432(2011)18—0109—02
　　
　　雖說“人類一思考，上帝就發笑”。但很多事情還是證明，人們的聰明才智可謂無窮無盡，用之不竭。“上有政策，下有對策”這一現象就是恰如其分的舉證。從字面上理解，“上有政策，下有對策”反映的是從上至下的政策執行過程。然而，如果深究其因，其動因不僅僅來源于行政執行，而且也藏匿于行政決策和行政監督。
　　
　　1、行政決策
　　
　　如果政策使得下級有對策可依，有空子可鉆，有機可乘，那么是不是該追根溯源，思索政策本身的原因?我們不能奢求一項本身就含有缺陷的不科學的政策得到良好的執行，達到令人滿意的效果。因此，行政決策對于此現象有不可小覷的責任。
　　
　　1.1　是否穩定
　　行政決策絕不是靈光一閃、突發奇想的孤立想法。正如維護社會穩定是政府所高度追求的一般，行政決策這種牽一發而動全身的行為，更得保證它相對穩定的狀態。“政策的執行重要一點就在于政策主體對政策的認同，政策執行者對政策的認同在一定程度上可以降低政策的執行成本，有利于政策的實施”。如果上級的政策都朝令夕改，那么政策執行者認同感降低，對策自然也油然而生。
　　另外，決策沒有在新與舊之間，宏觀與微觀之間，主體與具體實施細則之間體現很好的銜接和配套，也是不穩定的表現。
　　
　　1.2　是否科學合理
　　行政決策的原則中，有一條便是科學預測原則。決策的科學合理性在于決策的現實可操作性，既要符合客觀條件和要求，也考慮執行中人力、財力、物力的資源支持情況。同時，決策還要能針對客觀存在的主要矛盾，使得決策有現實意義。若制定的政策缺乏現實意義，沒有針對性，沒有根據現實社會反映客觀存在的情況，甚至不符合客觀事物的發展規律，缺失實踐基礎，都是不科學、不合理的。例如“趕英超美”的政策目標，高得不切實際，高得令人無限遐想，爾后的慘痛教訓也猶如烙印在心。
　　
　　1.3　是否公平
　　行政決策的目的是實現公共利益，一切以人為本。既然如此，那么均衡地協調社會各方利益和價值就尤為關鍵。忽視和損害任何一部分人利益的政策都將失敗于相應對策的阻礙。
　　
　　1.4　是否明晰
　　行政決策的明晰性要求決策能確保被準確清晰地理解，在職責、權益等方面嚴格限定，不容想象曲解的空間。毫無疑問，缺乏明晰性的政策有很大的發揮余地，對于“經濟人”假設的人類來說，趨利避害是天性，在一含糊不清、模棱兩可的政策中，選擇性理解利于自身利益的傾向來執行，是為己牟私利，也是按政策行事。由此可見，政策本身不明確清晰是“上有政策，下有對策”的重要始作俑者。
　　
　　2、行政執行
　　
　　行政執行是落實行政決策的根本途徑，早在開篇筆者就提到“上有政策，下有對策”從字面上就很明顯地反映出是從上至下的政策執行過程。執行是靈活的，也是復雜的，其中的各個環節都可能偏離決策設定的正常軌道。從行政執行的角度理解“上有政策，下有對策”的動因，有助于剖析政令不通的直接癥結。
　　
　　2.1　各環節機制的不完善
　　行政執行機制的不完善體現在各個環節。首先，指揮無力，政出多頭，權責配置機制的不明，造成各方利益難以均衡，也縱容繁多林立的各方執行者相互推諉。其次，信息溝通機制的不健全，信息不對稱，使統一指揮沒有了基礎，增大了執行過程中的偏差。同時，缺乏良好的信息反饋機制，偏差得不到及時糾正，更助長了恣意主觀、獨斷專行的傾向。最后，行政決策畢竟是深思熟慮、蘊涵深意的，這注定著行政執行也不可能是獨立單一的。于是，各部門的齊心協力、團結一致就需要強大有效的行政協調機制。缺乏協調的政策執行，就會降低政策執行的效率與效果，造成各謀其政的局面。
　　
　　2.2　執行主體的利益偏差和素質能力
　　本身為人類的我們，總是很容易理解利益是一股強大的驅動力。每當我們探討許多問題時，也會很自然地會考慮到利益在其中充當的重要角色。同樣，思索“上有政策，下有對策”，對利益的追求正是政策執行主體的內在驅動力。人們之所以遵守政策，或違反它，或演變著執行，一定在于政策表現出某種利益，而執行者趨利避害的天性會很自然地將這利益與自身相結合。政策分配的利益總做不到全面均衡、完全“價值中立”，這不均不等的利益偏差，使自利、理性、追求效用最大化的執行者竭盡所能地想出五花八門的對策，但方向基本一致，都是朝著利于自身利益而行。上述的利己思想可以歸為天性，也可定為素質。作為政策執行的主體，如果沒有必備的科學人文素養，公正高潔的品德，以及一定的執行能力，將直接影響政策執行的效果。
　　
　　2.3　目標群體
　　政策的完美執行不光依靠執行主體的態度，還要看是否滿意于目標群體。相對于行政執行主體的認同感，目標群體的認同程度更重要，因為目標群體才是政策實施的土壤，要是大多數行政主體相對于少數執行者的對抗發生，那么政策執行的阻力可想而知。通常情況下，目標群體對政策的順從程度既與目標團體衡量政策的成本利益有關，也與政策對目標團體行為調適有關。如果目標群體認為政策于己是有益的，那么自然就容易接受和支持；如果政策損害了其群體利益，就會得到抵制與對抗。
　　
　　2.4　執行的客觀條件
　　對于政策的執行，除了考慮人的因素，還有對客觀條件的把握。這其中就包括政策基礎、財政能力、信息資源、執行文化。政策基礎為行政執行創造了前期宣傳效應，營造了便利的思想環境，助于實際工作的展開。財政能力是政策執行者執行活動中各項經費開支的有力保障。執行經費要做到不奢華，又不缺乏，始終是公共政策執行的重要要求。豐富可取的信息資源，暢通的信息渠道和信息來源是政策有效執行的必要條件。靈活高效的執行文化對于執行機構來講，強化了執行觀念和意識。缺乏這些客觀條件，都將造成執行失誤。
　　
　　3、行政監督
　　
　　行政監督旨在提高行政效能，促進行政機關廉政建設，確保公共利益。監督體制存在缺陷，勢必會為“上有政策，下有對策”的滋生提供條件。
　　
　　3.1　內部監督
　　“吾日三省吾身”，作為個體，我們都很難做到自省和反思，更何況一個利益相關的行政機構內部。內部監督的效度有限是由于其本身性質所決定的。同一內部，同一相關利益群體，往往不能形成一個公正嚴密、運行高效的有機監督整體。因此，監督工作中難免出現無人狀況，削弱了監督的整體效能，導致了內部監督機制弱化，甚至缺失。
　　
　　3.2　外部監督
　　外部監督中法制監督法規不完善，且缺乏具體的可操作性。相關權力機關的權威地位沒得到體現，強度和深度都不盡如人意。與此相比，社會監督更廣泛，也更有成效，來自公眾和輿論的壓力使監督落到實處。但是，社會監督的力量畢竟有限，只能反映普遍正義。除此之外，外部監督局限于追懲性監督，做不到預防和過程的控制。
　　
　　4、政策建議
　　
　　4.1　思想文化建設，提高人員素質能力
　　社會由人構成，行政由人管理。所有的行政環節都以人為活動主體，從思想意識方面進行引導，比任何制約機制都有效。優良的整體文化氛圍，正確的價值觀，無私的奉獻精神，始終以人為本，把人民的公共利益放在首位，自然避免了因利益而起的各種沖突。無論是屬于行政系統哪一層級的人員，都必須具備良好的素質和能力。嚴于律己，恪盡職守，行政決策主體制定出科學、合理、穩定、公平、明晰的政策，行政執行主體嚴格、準確、無誤地執行，行政監督主體公正、公開、嚴格地監督，每種角色各盡其職，都擔當起自己的責任。
　　
　　4.2　完善各方面機制
　　“上有政策，下有對策”呈現出各方面機制的不完備，因而，明確權責配置機制，加強上下級、同級間信息溝通和協調機制，保證信息反饋機制的良好運行，以及擁有完備的決策、執行和監督法制機制，確保一切有法可依，依法而行。
　　
　　4.3　社會公開化
　　行政政策既然是為實現公共利益，那么就應該落實公眾意志，聽到社會的聲音，強調社會的作用，真正做到人民自己當家做主，公眾民主自主地參與決策，主動樂心地接受和支持執行，并形成強大的社會監督系統，杜絕消極的“上有政策，下有對策”狀況。
　　
　　參考文獻：
　　[1]祁翔，“上有政策、下有對策”中政策執行的相關分析[J]，法制與社會，2008(3)：170.
　　[2]陳振明，政策科學[M]，北京：中國人民大學出版社，2003.
　　
　　[作者簡介]范盈盈(1989－)，湖南益陽人，西南財經大學人力資源管理本科