宋教仁內(nèi)閣主張述評(píng)

　　[摘要]民元前后，宋教仁堅(jiān)持主張內(nèi)閣制，造成中國(guó)議院政治；組織政黨內(nèi)閣，建設(shè)強(qiáng)健政府，這些主張還常常體現(xiàn)在其所制定的約法中。不但說(shuō)明宋氏坐而言，還能起而行，推動(dòng)民初內(nèi)閣制的確立，而且足見(jiàn)宋氏對(duì)內(nèi)閣制的理解有其獨(dú)到之處，與之相比，其他革命黨人對(duì)內(nèi)閣制的認(rèn)識(shí)取向就有相當(dāng)差異。
　　[關(guān)鍵詞]宋教仁；內(nèi)閣制；政黨內(nèi)閣；孫中山
　　[中圖分類號(hào)]K258.19　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]1005—6432(2011)18—0125—02
　　
　　辛亥鼎革后，革命黨人加緊政制創(chuàng)革，然在具體取向上，雖均以西方近代憲政體制為藍(lán)本，但具體參照哪一國(guó)及其制度模式，不無(wú)分歧，如總統(tǒng)制與內(nèi)閣制之爭(zhēng)。因前者為多數(shù)人之取向，說(shuō)明民元前后，總統(tǒng)制是時(shí)人的主流選擇；然亦有少數(shù)堅(jiān)定主張內(nèi)閣制者，如宋教仁。入民國(guó)后，究竟采取何種政制模式，關(guān)鍵是取決于中國(guó)的國(guó)情，但制度的試行，卻又受到時(shí)人政治理念以及政治時(shí)勢(shì)的影響，循此探討，何以民初發(fā)生總統(tǒng)制轉(zhuǎn)向內(nèi)閣制，時(shí)人對(duì)內(nèi)閣制的認(rèn)識(shí)取向究竟如何，或能有新的認(rèn)識(shí)。
　　
　　1、“吾人則主張內(nèi)閣制，以期造成議院政治者也”
　　
　　宋教仁(1882—1913)，稔熟西方憲政理念，傾心西方內(nèi)閣制度和政黨內(nèi)閣，如其說(shuō)：“國(guó)勢(shì)之盛衰強(qiáng)弱，全視其運(yùn)用國(guó)家權(quán)力之機(jī)關(guān)組織為準(zhǔn)，而內(nèi)閣則尤眾機(jī)關(guān)之總匯，行政之首腦也?！倍遥瑑?nèi)閣還要擔(dān)負(fù)完全的責(zé)任，“建立名副其實(shí)的責(zé)任內(nèi)閣，蓋必使國(guó)會(huì)占多數(shù)之政黨組織完全政黨內(nèi)閣，方舉責(zé)任內(nèi)閣之實(shí)”。對(duì)內(nèi)閣推崇極高，應(yīng)是其堅(jiān)持采取內(nèi)閣制的根本所在。
　　首義后，為實(shí)現(xiàn)內(nèi)閣制度于中國(guó)，宋教仁自始就極有意識(shí)地將內(nèi)閣制確立于國(guó)家約法之中，且在修訂《中華民國(guó)鄂州約法及官制草案》時(shí)即作此嘗試。該約法有極強(qiáng)調(diào)政務(wù)大員的署名權(quán)，并由其代都督負(fù)完全責(zé)任，均體現(xiàn)其內(nèi)閣制理念的影響，所強(qiáng)調(diào)的全體政務(wù)大員之副署權(quán)與其強(qiáng)調(diào)內(nèi)閣閣員的副署權(quán)如出一轍，由此可說(shuō)，該約法雖未明確提出設(shè)內(nèi)閣，卻是行內(nèi)閣之實(shí)，正如學(xué)者所說(shuō)，這已是一部體現(xiàn)內(nèi)閣制精神的憲法，而宋氏確立內(nèi)閣制于約法中的嘗試也躍然紙上。
　　宋氏主張內(nèi)閣制，不免黨人抵斥，唯民元前后一以貫之，竭力踐行。據(jù)胡漢民回憶，1911年12月26日晚革命黨人在孫中山行轅舉行“最高干部會(huì)議”，討論總統(tǒng)制與內(nèi)閣制之取舍。孫中山主取總統(tǒng)制，而“鈍初始欲戴(黃興)為總統(tǒng)，己為總理，至是亦不得不服從黨議，然仍主張內(nèi)閣制”。這次爭(zhēng)論大致屬實(shí)，且多數(shù)人都贊成總統(tǒng)制，或達(dá)到“不得不服從黨議”的程度，而且孫中山在當(dāng)月29日被舉為臨時(shí)大總統(tǒng)，但宋教仁“仍主張內(nèi)閣制”似亦不誤。
　　一個(gè)例證是，當(dāng)月3日，由馬君武、王正廷等起草的《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織大綱》規(guī)定，民國(guó)政體采用總統(tǒng)制，國(guó)務(wù)院不設(shè)總理，各部部長(zhǎng)直接對(duì)臨時(shí)大總統(tǒng)負(fù)責(zé)，受臨時(shí)大總統(tǒng)之任免。該大綱于當(dāng)月11日在《民立報(bào)》公布，宋教仁看后頗感不滿，特為此寫(xiě)了按語(yǔ)加以批評(píng)，指出該大綱相關(guān)法規(guī)不甚健全，提出修改意見(jiàn)。起草諸人即斷定，宋氏的不滿是由于不設(shè)國(guó)務(wù)總理，不取內(nèi)閣制。若此，則提示宋氏的內(nèi)閣制主張?jiān)缫压_(kāi)，而前述的爭(zhēng)論正源于此。
　　至次月27日，宋氏另起草了《中華民國(guó)臨時(shí)組織法草案》，不僅對(duì)原大綱的有關(guān)規(guī)定如第17條，“擬改為國(guó)務(wù)各員執(zhí)行政務(wù)。臨時(shí)大總統(tǒng)發(fā)布法律及有關(guān)政務(wù)之命令時(shí)，須副署之”，還明確提出設(shè)立內(nèi)閣，如草案第2條規(guī)定：臨時(shí)政府以臨時(shí)大總統(tǒng)、副總統(tǒng)與內(nèi)閣、參議院、法司構(gòu)成之；第24條規(guī)定：臨時(shí)大總統(tǒng)公布參議院所議定之法律。但有不以為然時(shí)，得以內(nèi)閣全體之署名說(shuō)明理由，付參議院再議，以一次為限；第29條規(guī)定：臨時(shí)大總統(tǒng)任命內(nèi)閣員須參議院之同意；第36條規(guī)定：內(nèi)閣員于臨時(shí)大總統(tǒng)公布法律及有關(guān)政務(wù)之教令時(shí)，須親署名。從這些規(guī)定看，宋教仁所強(qiáng)調(diào)的，仍是要在國(guó)家約法中確立內(nèi)閣制。
　　29日，孫中山當(dāng)選臨時(shí)大總統(tǒng)，基本表明民國(guó)的政制模式就是總統(tǒng)制，但宋氏并沒(méi)有放棄促使民國(guó)政制朝著內(nèi)閣制方向發(fā)展的努力(應(yīng)該說(shuō)這也是民初轉(zhuǎn)向內(nèi)閣制的一個(gè)重要內(nèi)因)。從上述組織法草案看，宋教仁最為強(qiáng)調(diào)的是內(nèi)閣制，對(duì)于總統(tǒng)、副總統(tǒng)，一方面允許其擁有一定權(quán)力，另一方面又強(qiáng)調(diào)務(wù)必要受到議會(huì)和內(nèi)閣的限制，并由內(nèi)閣代總統(tǒng)負(fù)完全責(zé)任，“責(zé)任內(nèi)閣制之精義，……蓋總統(tǒng)不負(fù)責(zé)任，而內(nèi)閣代總統(tǒng)對(duì)于議會(huì)負(fù)責(zé)是也”。其要確立內(nèi)閣制的立意是很明確的，后來(lái)還多次強(qiáng)調(diào)“吾黨主張將來(lái)憲法上仍采用責(zé)任內(nèi)閣制，并主張正式政府由政黨組織內(nèi)閣，實(shí)行擔(dān)負(fù)責(zé)任”。
　　由此可見(jiàn)，宋氏自始就將內(nèi)閣制視為唯一可取的政制模式，其主張前后一貫，并自始欲將之確立在約法中。這一主張也沒(méi)有因時(shí)人的反對(duì)而動(dòng)搖，反而處處見(jiàn)其起而行之的執(zhí)著追求，要因是“吾人則主張內(nèi)閣制，以期造成議院政治者也”。
　　
　　2、“欲建設(shè)良好政府，則非政黨內(nèi)閣莫屬”
　　
　　倡導(dǎo)政黨內(nèi)閣是宋教仁的另一重要主張。民元前，宋氏對(duì)政黨及政黨內(nèi)閣就極為推崇，說(shuō)：“政黨者，其目的在欲得政權(quán)，以己黨之政見(jiàn)為國(guó)家之政策而實(shí)行之者也”，并且要造成政黨政治，蓋“立憲政治，以代表國(guó)民公意為準(zhǔn)則，而最適于運(yùn)用此制者，則莫如政黨政治”。同時(shí)，政黨還須“足以運(yùn)用興國(guó)之政治，而貫徹國(guó)利民福之蘄向，進(jìn)而組織政府，則成志同道合之政黨內(nèi)閣”，即是說(shuō)，政黨要在國(guó)會(huì)中組成政黨內(nèi)閣，進(jìn)而組織或監(jiān)督政府。
　　因?qū)φh內(nèi)閣的重視，宋氏自始贊成同盟會(huì)公開(kāi)和改組，認(rèn)為同盟會(huì)應(yīng)適時(shí)轉(zhuǎn)移，“改為公開(kāi)之政黨，從事于憲法國(guó)會(huì)之運(yùn)動(dòng)，立于代表國(guó)民監(jiān)督政府之地位，不宜復(fù)帶秘密之性質(zhì)”。并指出，同盟會(huì)改組后，“至本黨進(jìn)行方針，要以從建設(shè)一方切實(shí)進(jìn)行”，“并應(yīng)以挽救危局為我同盟會(huì)應(yīng)有之天職斯可”，而且“本黨對(duì)于統(tǒng)一政府內(nèi)閣，已決定，如不能達(dá)政黨內(nèi)閣，寧甘退讓；如可改組政黨內(nèi)閣，雖他黨出為總理，亦贊助之”。這些表明，宋教仁不但要讓同盟會(huì)適時(shí)改組以在國(guó)會(huì)中組織內(nèi)閣，而且已放棄了同盟會(huì)先前的革命方針，開(kāi)始全面轉(zhuǎn)向建設(shè)一方，這點(diǎn)在國(guó)民黨創(chuàng)立后仍極力強(qiáng)調(diào)。
　　1912年，對(duì)于新成立的國(guó)民黨，宋氏說(shuō)：“欲政府完善，須有政黨內(nèi)閣。今國(guó)民黨即處此地位，選舉事若得勢(shì)力，自然成一國(guó)民黨政府”，并強(qiáng)調(diào)說(shuō)，“吾人改組國(guó)民黨時(shí)，宣言政黨宜二大對(duì)嶼，希望自黨發(fā)達(dá)，同時(shí)并希望反對(duì)黨亦發(fā)達(dá)，能至鼓棋相當(dāng)而后已”，“進(jìn)而在朝，就可以組成一黨的責(zé)任內(nèi)閣；退而在野，也可以嚴(yán)密地監(jiān)督政府，使它有所憚而不敢妄為，應(yīng)該為的，也使它有所憚而不敢不為。”由此看出，宋氏所要建立的，是完全遵循西方內(nèi)閣運(yùn)作模式的政黨內(nèi)閣。
　　宋氏致力于政黨內(nèi)閣，一是內(nèi)閣制的內(nèi)在要求，“欲取內(nèi)閣制，則舍建立政黨內(nèi)閣無(wú)他途”。二是為建設(shè)強(qiáng)健的政府，他認(rèn)為，現(xiàn)國(guó)家于外未經(jīng)承認(rèn)，于內(nèi)未能整理，則“為今之計(jì)，須亟組織完善政府，須有政黨內(nèi)閣”；并指出：“袁總統(tǒng)雄才大略，為國(guó)之心亦忠，唯全賴之以任建設(shè)事業(yè)，恐尚不足，此必吾黨早已認(rèn)定，故主政黨內(nèi)閣”，“若復(fù)不要內(nèi)閣，則不知將何以對(duì)彼等自家之良心也”。
　　一言以蔽之，宋教仁從改組同盟會(huì)到創(chuàng)立國(guó)民黨，都是想從組織政黨內(nèi)閣人手，進(jìn)而組建強(qiáng)健的政府并操縱之，從而進(jìn)行卓有成效的社會(huì)建設(shè)。應(yīng)該說(shuō)，這些才是其倡導(dǎo)政黨內(nèi)閣的根本考慮，也是其主張內(nèi)閣制的出發(fā)點(diǎn)和思想初衷，把注意力聚于國(guó)家建設(shè)上(包括民主憲政建設(shè))，這種理解與取向無(wú)疑是極高遠(yuǎn)的。
　　
　　3、余論：革命黨人對(duì)內(nèi)閣制的理解差異
　　
　　如前述，宋教仁力主內(nèi)閣制，原因在于，其自始已視內(nèi)閣制為唯一可取的政制模式，而且認(rèn)為內(nèi)閣制優(yōu)于總統(tǒng)制：“吾人則主張內(nèi)閣制，以期造成議院政治者也。蓋內(nèi)閣不善而可以更迭之，總統(tǒng)不善則無(wú)術(shù)變易之，如必欲變易之，必致?lián)u動(dòng)國(guó)本，此吾人所以不取總統(tǒng)制，而取內(nèi)閣制也?！弊阋?jiàn)對(duì)內(nèi)閣制的評(píng)價(jià)極高。
　　然而，這種評(píng)價(jià)在其他黨人中就要大打折扣了，而且在認(rèn)知取向上也相當(dāng)不同。以孫中山為例，最初孫中山反對(duì)內(nèi)閣制，其理由是：“內(nèi)閣制乃平時(shí)不使元首當(dāng)政治之沖，故以總理對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，斷非此非常時(shí)代所宜。吾人不能對(duì)于唯一置信推舉之人，而復(fù)設(shè)防制之法度。余亦不肯徇諸人之意見(jiàn)，自居于神圣贅疣，以誤革命之大計(jì)”。之后，當(dāng)袁世凱被確定為臨時(shí)大總統(tǒng)后(這是當(dāng)前認(rèn)為孫中山轉(zhuǎn)變態(tài)度的原因所在)，孫中山開(kāi)始接受內(nèi)閣制主張，并將宋教仁起草的組織法草案呈送參議院，作為制定《臨時(shí)約法》的參考；茲后更明言：“至于政府組織，有總統(tǒng)制，有內(nèi)閣制之分。法國(guó)則內(nèi)閣制，美國(guó)則總統(tǒng)制。內(nèi)閣若有善之行為，人民可以推倒之，另行組織內(nèi)閣?？偨y(tǒng)制度為總統(tǒng)擔(dān)負(fù)責(zé)任，不但有皇帝性質(zhì)，其權(quán)力且在英、德諸立憲國(guó)帝皇之上?！F(xiàn)就中國(guó)情形論之，以內(nèi)閣制為佳。我的國(guó)民，莫不主張政黨內(nèi)閣?！?br/>　　比較這兩次談話，孫中山認(rèn)識(shí)到內(nèi)閣可牽制總統(tǒng)于前，因是其任總統(tǒng)而表示反對(duì)，后來(lái)因總統(tǒng)變更，卻又主張采取內(nèi)閣制，而無(wú)論是之前或之后，孫都認(rèn)識(shí)到內(nèi)閣能夠限制總統(tǒng)，據(jù)此思路，孫中山接受內(nèi)閣制，極可能是想用來(lái)限制即將任總統(tǒng)的袁世凱，因此有學(xué)者認(rèn)為，孫中山的這種轉(zhuǎn)變，雖體現(xiàn)其思想中的實(shí)用主義色彩，但表現(xiàn)在法制建設(shè)上，就是“因人設(shè)法”。這并非沒(méi)有道理，也說(shuō)明孫中山對(duì)內(nèi)閣制度的理解，不無(wú)片面和武斷，其內(nèi)閣制的取向也較隨意。
　　民初，包括孫中山在內(nèi)的多數(shù)革命黨人始終認(rèn)為內(nèi)閣制度不適合中國(guó)國(guó)情，因此不甚推崇，另外也因他們自始更推崇總統(tǒng)制的緣故。但在對(duì)內(nèi)閣制的理解這點(diǎn)上，宋教仁無(wú)疑是當(dāng)時(shí)的佼佼者，其立意也高遠(yuǎn)得多。
　　
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　　[作者簡(jiǎn)介]謝柳軍(1984－)，男，漢族，廣東茂名人，暨南大學(xué)文學(xué)院歷史系2009級(jí)碩士研究生，研究方向：中國(guó)近現(xiàn)代