“合作共治”——農村基層治理的優化模式

　　摘要：建國以來，我國鄉村治理大致經歷了政社分設、政社合一和“鄉政村治”三個演進發展階段。新形勢下，“鄉政村治”面臨著二元權力不能有效銜接、利益主體不能合理平衡和多重關系不能科學協調等現實難題，使鄉村治理陷入了一定的治理困境。通過構建多元主體共同參與、良性互動的鄉村治理機制，形成政府與鄉村社會的“合作共治”態勢，實現國家政權與鄉村社會的對接和融合，是走出“鄉政村治”面臨困境的一個優化模式。
　　關鍵詞：基層治理；鄉政村治；困境；合作共治
　　2011年2月，在省部級主要領導干部“社會管理及其創新”專題研討班上，胡錦濤同志提出，要以“三個最大限度”為總體要求：最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素，構建“黨委領導，政府負責，社會協同，公眾參與”的社會管理格局，加強和創新社會管理。鄉村治理是中國社會治理的基石，建立怎樣的鄉村治理范式，直接關系到社會管理成效與和諧社會的構建。
　　一、當前農村基層治理的主要模式及現實困境——“鄉政村治”
　　20世紀80年代人民公社體制廢除后，國家對鄉村的治理結構一直沿用“鄉政村治”，即在縣以下的鄉一級建立鄉政府，實行鄉鎮行政管理，鄉鎮以下實行村民自治，設立村民委員會，以村規民約、村民意愿為后盾。這一治理結構存在多年，發揮了一定作用，但隨著鄉村社會的轉型，其內在困境與矛盾日益顯現，突出表現為公共服務供給不足、社會有序度下降、不和諧因素增加，使鄉村基層治理陷入了一定的治理困境。
　　（一）縣鄉村治理結構失衡，鄉鎮政府陷入治理困境
　　法律規定，鄉鎮是國家基層政權之所在，可事實上在“鄉政村治”的治理結構中并未能有效發揮其政權的治理效能，原因在于鄉鎮在機構設置、權力配置和責任承擔等方面存在著不對稱，事實上已經成為縣級政府的派出機構，沒有多少獨立的決策權。與此同時，在村民自治的背景下，鄉鎮政府作為國家基層行政體系，又必須履行“鄉政”的職能，這種權責不對等的現狀在很大程度上導致了鄉鎮治理的無序化與低效化，出現角色迷失、公信力下降、服務效能低下等諸多弊病。
　　（二）鄉鎮政府行政資源配置失衡，鄉村公共服務供給不足
　　目前，鄉鎮政府行政資源配置失衡主要指三個方面：一是鄉鎮政府組織結構失調。主要表現在鄉鎮政府的機構設置和人員配備上。近年來，各地陸續開展了“精簡人員、撤鄉并鎮”的行政機構改革，但似乎沒有收到預期的效果（張曉山，2006），冗員問題沒有真正解決。二是鄉鎮公務員素質偏低。三是鄉鎮財務負擔普遍沉重。據報道，我國2/3的鄉鎮財政債務負擔沉重，有的鄉鎮債務負擔相當本年財政收入的70%。鄉村農業稅的全面取消，加上“財權層層上收，事權層層下移”形成的體制錯位，造成鄉鎮政府事權與財權相分離。一方面直接導致鄉村的基礎設施建設、基礎教育普及、醫療衛生保障、農村文化建設等公共服務的供給普遍不足；另一方面導致鄉鎮公務人員對鄉村社會服務的態度消極，使得鄉鎮服務功能進一步弱化。
　　（三）村民自治機制失范，農民利益訴求渠道不暢
　　村民自治作為一種理念性的制度設計，在實際操作過程中卻遭遇到種種的困境，集中體現為“鄉政村治”格局中各治理主體之間合作精神的缺失，包括鄉政與村治的沖突、農村基層黨組織與村民自治組織的沖突等。由于村民自治機制的失范，作為農民利益慣常訴求渠道的村委會，也難以及時回應廣大農民群眾的利益訴求，鄉村社會的話語較難反映到國家基層政治中，民意無法實現下情上達。正是因為常規的利益表達渠道不暢，導致農民公共事務參與方式畸變，要么不聞不問，表現出極度冷漠的態度，要么選擇非制度方式，發泄不滿，由此進一步加劇了鄉村治理的困境。
　?。ㄋ模┼l村公共決策參與機制積弊，農民及鄉村民間組織制度化參與空間狹小
　　公共決策機制對公共決策的績效起著關鍵性的作用。目前，鄉村治理中的公共決策機制多數還是采用基層政府集權的方式，缺乏農民及民間組織等社會力量的廣泛參與，決策過程缺少民主機制，權力運行缺少雙向的互動。由于民眾被排斥在鄉村公共決策之外，基層政府在決策時也就缺少真實、有效的需求信息，容易造成決策的隨意性較強，盲目性較大，這直接影響著決策制定的科學性。
　　（五）有效制度供給不足
　　一是監督制度不夠完善。監督機制有體制內監督和體制外監督兩種，從體制內監督看，鄉鎮人大是鄉村基層最高權力機構，代表當地人民行使監督本級政府的職責，但現實中鄉鎮人大監督功能常處于“沉默狀態”；從體制外監督看，農民、社會團體以及輿論監督力量更是有限。因此，對于鄉鎮政府的某些越權行為，難以形成有效的監督。二是政績考核制度不夠健全。在當前的考核體系下，鄉鎮干部的工資福利、事業升遷等都取決于完成上級政府下達的任務，鄉鎮政府自然把完成任務和滿足上級的偏好作為其最優選擇，逐漸喪失了為農民負責的觀念和服務的動力。
　　綜上所述，當前的鄉村治理中還存在著一系列的矛盾與問題，原因何在？實質的原因在于鄉村社會參與的主體性、能動性未能有效發揮，而鄉鎮政府角色不清，效能不高，正是因為缺少明確的激勵與約束機制，多元治理主體之間難以實現良性互動，無法形成合力，直接反映為鄉鎮政府與農民之間的一種非合作狀態，甚至對抗沖突。
　　二、新時期農村基層治理的優化模式——“合作共治”
　　合作共治，就是在公共場域內，通過治理主體的結構優化，實現包括鄉鎮政府、鄉村自組織以及農民等多元利益主體在民主與法治基礎上的對話協商，協調互動，在公共事務管理過程中達成共識，形成相互監督與制約機制，實現公共利益最大化?？梢哉f，合作共治既脫胎于鄉政村治，又揚長補短，優化了基層治理的權力結構和治理主體結構：一方面使國家意志能有效地滲入到鄉村社會，重塑政府在鄉村社會的權威，達成國家在鄉村社會治理的良好績效；另一方面又使鄉村社會充滿活力，自主發展，并能有效地監督制約國家權力，實現國家與鄉村社會的良性互動。
　　三、基于“合作共治”模式的鄉村基層治理舉措
　?。ㄒ唬└纳凄l村公共行政環境，加強合作共治政治牽引
　　民主的政治環境是基層治理優化轉型成功不可缺少的客觀條件和政治平臺。鄉村公共行政環境的改善應側重于兩個方面：一是縣市政府治理空間的讓渡，要合理分權，實行職能下放，還政于民。只有還政于民，才能使國家不再是凌駕于社會之上的集權機構，實現其社會回歸。二是鄉鎮政府要加強自身的民主與法制建設，規范行政行為，營造優質高效的政務環境。例如，建立“政務超市”，使各類審批事項實現“一窗式受理、一站式辦結、一條龍服務?！睘檗r民群眾提供優質、高效、便捷的服務。
　?。ǘ┙⑧l鎮政府行政資源配置的規范機制，增強基層政府服務能力
　　一是要理順縣市政府與鄉鎮政府的管理體制，明確界定兩者在合作治理中的職能，尤其要賦予鄉鎮政府相應的行政權力（事權、財權），改變其“無權、無錢、難辦事”的現實困境。二是要加強鄉鎮政府的組織結構建設，因事設崗，根據社會的需求來決定機構和人員的規模。三是要提高鄉鎮公務員的素質，加強基層行政人員隊伍建設。四是要健全財政體制，加大縣市財政轉移支付的反哺力度。要遵循“事權財權相匹配”、“費隨事轉”的原則，加大財政轉移支付力度并使之制度化，為基層治理提供財力支持，保障合作共治體制的良性運轉。
　?。ㄈ┘訌娻l村社會自身能力建設，承接政府轉移的社會管理和公共服務職能
　　
　　鄉村社會力量的培育是實現合作共治的基礎，因為如果沒有健全的鄉村社會組織和高素質的農民，政府即便還權于社會，也會因鄉村社會力量能力薄弱而導致機制運轉不良。
　　第一，強化鄉村社會組織的服務能力。鄉村社會組織包括各種農民自組織、經濟合作組織、農民協會等，就其組織形態而言，多數處于一種松散的狀態。因此，要使鄉村社會組織承接起政府轉移的社會管理和公共服務職能，需要加強能力建設，包括完善組織內部管理制度，明確組織成員之間的權利、義務關系，加強鄉村社會組織之間的交流，增強互補與合作，使鄉村組織之間構成一個有機的網絡服務體系。同時，為規避農村社會組織在發展進程中出現附屬行政化傾向，鄉鎮政府要真正做到“引導不領導，幫扶不干預”，讓自組織的發展成為鄉村社會能力提升的骨干力量。
　　第二，發展鄉村專業經濟合作組織，激活農村經濟活力?；鶎又卫淼母灸康暮妥谥际墙ㄔO社會主義新農村，構建和諧社會和小康社會。反過來，和諧社會和小康社會的建設也能促進農村基層治理的良性前進。農民富足后會對政治權力更加珍視，對鄉村合作共治會投入更多的熱情。
　　第三，培育具有現代精神的農民，為鄉村治理提供智力依托。探索多元辦學機制，拓寬農民的學習渠道。例如，整合農村各種教育資源，發展職業教育和成人教育，培育農民的現代文明和公共精神；此外，還要對農民進行普法教育，引導農民以理性合法的方式表達利益訴求，使農民能夠在法治的基礎上，與基層政府實現良性互動。
　　（四）構建民主透明的公共決策機制，暢通農民利益訴求渠道
　　第一，推行“鄉務公開”。要以方便農民群體為原則，將公示地點選擇在農民群眾經常活動的地方，如市場、農村商店、村委會辦公場所等，公開內容包括政府要做什么，提供什么，農民如何參與，通過哪些具體程序，是怎么規定的，等等。
　　第二，讓農民群眾積極參與公共決策，進行民意表達。有研究者指出，農民非制度化參與的主要原因在于“個人無法找到協商機制和利益維護機制”，因此暢通農民利益表達渠道已成為實現鄉村和諧治理的關鍵。公共事務的決策過程要有村民聽證，聽證主體（鄉村社會各利益群體）間必須進行直面溝通，相互交流，并按照“依據、信息和決定三公開”的原則，將聽證結果同公共決策一同公開，這樣，既把公共決策變成一個集思廣益的過程，又體現公共決策的透明化，也能使農民更好的監督政府行為。
　?。ㄎ澹┲貥嬂硇约s束激勵制度，為合作共治保駕護航
　　1、完善治理主體間的約束與激勵制度。從兩方面著手：一是強化鄉鎮人大監督機制，加強鄉鎮人大監督的法律程序建設。二是要重構鄉村社會監督制度，賦予廣大農民群眾的行政監督權力，實現群眾監督的制度化，通過完善舉報、獎懲等制度來暢通鄉村社會力量的監督渠道。
　　2、重構鄉村治理績效評估制度。在政府與社會合作互動的新農村建設環境之下，對鄉村治理績效的考核不應以單純的經濟增長作為績效評判的唯一標準，而是集公共服務質量，生態環境保護，社會秩序維護等為一體的綜合評價體系，不僅涉及經濟層面，而且還涵蓋農民主體權益、鄉村社會發展和文化進步等多個層面。
　　參考文獻：
　　1、俞可平.治理和善治:一種新的政治分析框架[J].南京社